一
中國人是講感情、講關系，也是講策略的，因此，“鄉土社會”仍是至今為止描述中國社會特性最貼切的詞語，很多具有現代化情緒的知識分子，斥之為封建糟粕。但非常奇妙的是，“策略主義”仍是鄉土社會及基層治理中根深蒂固的一部分。
在新中國的建政經驗中，非常重要的組成部分就是要打倒族權——因為宗族是支撐鄉土性的骨架。因此，在新中國的基層治理中，出現了很多意味深長的政治實踐，比如，著力將黨政組織延伸到村一級，極力建設一支忠誠于黨和人民的干部隊伍，大力改造社會主義新人，總之，要讓社會主義意識形態籠罩鄉村社會，要讓國家政權體系主導基層治理。自上而下地看，新中國的國家建設是成功的，因為只有在毛澤東時代，才真正實現了國家權力下滲，但自下而上地看，則發現這個成就要遠比想象的復雜得多。簡言之，它與其說是打倒傳統的結果，還不如說是再造傳統的結晶。
很多知識分子感到失望，因為有些研究發現，新中國其實并不夠“新”，其基層治理并沒有遵循理性主義的邏輯，共產黨的基層干部實際上與之前的族長沒有多大區別，他們大部分仍然是鄉村權力結構的產物，《中國鄉村 社會主義國家》中的主人公耿長鎖，既是新政權的“紅人”，更是耿式家族的當家人。他們的行為邏輯幾乎是徹徹底底的庇護主義的，基層干部內部，以及基層干部與群眾之間，結成了一張嚴密的庇護網絡，這個網絡仍然是差序格局的，人情仍是維持這一格局的潤滑劑。總之，基層政權的組織體系與官僚制相距甚遠，精準、程式化、切事化等官僚制的特性是與之無關的，取而代之的是非程式化和非人格化的。單從行政的角度來說，似乎自上而下的命令是很難準確達到基層，這一非理性的制度是不可能發揮多高的效率的。
但是，沒有人懷疑毛澤東時代國家政權建設達到的高度。基層干部盡管只是“新士紳”，基層行政盡管很大程度上是庇護主義的，基層組織盡管不是典型的科層制，但毋庸置疑的是，一大批的“毛式干部”在這個過程中催生出來，這些干部既對國家(尤其是中央)高度忠誠，又對群眾極力庇護，尤其是遇到官僚主義時，庇護主義往往是調節官僚制惰性，以及維護中央權威的重要力量。即便是遇到中央本身犯錯誤(比如大躍進)，這些干部面臨無奈時，也能成為穩定社會以及最后糾正政策失誤的平衡力量。某種程度上，毛時代基層治理的相對成功，恰恰是基層政權半正式行政所致：它一方面簡約了大量的行政成本，是簡約主義的，另一方面也防止了官僚制所可能帶來的負面影響。
半正式行政并不必然帶來簡約治理，事實上，半正式行政是滋生腐敗，以及造成行政低效率的根源，中國歷史上的官場潛規則是庇護主義、人情運作的綜合反映。歷史學家喜歡用“政治清明”來描述某一段歷史時期官員清廉，行政系統高效運作及國泰民安的景象，顯然，政治清明可以有效地抑制半正式行政滋生腐敗。毛澤東時代半正式行政的高效運作，同樣是中國共產黨攜建國之勢，毛澤東同志的領袖之威，以及強大的社會主義意識形態籠罩的結果。
二
事實上，新中國的建國建政方針一開始即有強烈的改造傳統的特征，這主要體現在兩個方面：第一，在國家建制上，創造性地繼承了政治與行政一體的中國政治傳統;第二，在政權建設上，也創造性地運用了“集權的簡約治理”這一政治遺產。前者主要表現在黨的建設與國家建設的統一，后者表現在群眾路線中政治路線與組織路線的統一。
“黨政不分”因為具體的行政事務中，政治容易干涉行政而受到抨擊，這在官僚制強調“一元化的”權力結構的特征上是有合理性的，因為，政出多門是行政的大忌。但是，從國家建構的角度上說，黨國體制有合理性，因為，中國的政治體制中，并沒有單獨的政治空間，行政系統很難產生政治路線和意識形態，恰恰是黨的系統補充了國家建構中創造政治這一重要的功能。總體上看，建國前三十年既是一個黨政不分的年代，甚至是以黨代政的時代，同時也是政治空間高度擴張的時代，以至于國家治理很容易為政治運動所取代，在這種情況下，既有可能導致行政的混亂，以至于癱瘓，卻有可能保證行政的政治性，從而抑制“官僚體制的封閉性”，避免官僚集團的固化，以及改造半正式行政天然的缺陷。在政治路線較為明確，且意識形態有力的情況下，不僅有利于增強國家政權的合法性，且可以有效地統合不規則的半正式行政，避免行政陷入事務主義的境地。
尤為重要的是，這一體制在行政上的精妙之處還在于，“黨管干部”接續了傳統中國的文官制度。科舉制是古代中國的主要的官員選拔制度，但科舉內容卻幾乎沒有行政知識，重要的是科舉具有意識形態教化的功能，通過官員選拔將政治輸入到行政中。而廢除科舉制后，現代教育體制已經難以滿足國家建構的需求，但又缺乏其余的政治訓練的空間，黨的系統實際上填補了這一空間。《策略主義》中將黨政關系形象地比喻為“公婆制”，這是從行政體系內部分工合作的角度來說的，問題恰恰在于，如果只是在行政體系內部考慮這一體制，則必然會覺得這一體制是漏洞百出的;但是，如果從國家體制以及政治與行政的關系角度來考慮，則可以引發思考的空間更大。如果在后一種意義上思考，則書記作為一把手的權威還是問題嗎?黨國體制難道沒有合理性嗎?
政治與行政的統一最為出色的表現是群眾路線。《策略主義》所展現的鄉鎮運作的邏輯，幾乎全是群眾路線表現，比如，駐村制、中心工作、綜合治理、壓力型體制。很顯然，單單看這些工作機制，現在的工作方法與建國初期的群眾路線，并無實質的變化，盡管駐村制漸漸有了科層化的趨向，但中心工作、綜合治理及壓力體制等核心機制仍然保留著。這就存在一個疑問了，為何現在的鄉鎮運作似乎并不成功，而早期的群眾路線卻是成功的——尤其是新中國建立初期，正是通過群眾路線有效地完成了國家建設任務。核心的問題恰恰在于政治與行政的關系上。
群眾路線最為完整的表述在毛澤東同志《關于領導方法的若干問題》的名篇中，在這篇文章里，群眾路線被看成是一種工作方法。既然是工作方法，就肯定是一種行政技術，群眾路線是一種綜合的治理術，主導的是官僚制方法，比如，它要求實現一元化的領導，要求分工合作，建立科層制，但又有強烈的反官僚化傾向，比如，它明確指出一個時期只能有一個中心工作，別的工作都要服務于此，強調任何工作都要從群眾中來到群眾中去，反對官僚主義。也就是說，群眾路線是矛盾的結合體，既有集權的成分，又有簡約治理的成分，如果兩者結合得好，則雙方的優勢都可以發揮，但如果結合得不好，則這是一個極其無效的制度，半正式行政有可能為集權的所利用，從而滋長腐敗。
很顯然，奧妙不僅僅在于工作方法上。劉少奇同志指出，群眾路線既是我黨的根本組織路線，也是根本的政治路線，也就是說，群眾路線實際上還是一個政治意識形態，也是政治性在工作方法中的具體表現。為什么需要駐點?這不僅僅是工作方法的要求，更是干部教育、訓練的重要手段，在此過程中灌輸群眾觀念。《策略主義》揭示了一個現象，即駐村制慢慢變科層化了，一些具體的群眾工作也演化為“做作業”、文牘化了，但別的工作方法如中心工作、綜合治理、壓力型體制仍在有效進行，這恰恰表明基層干部中政治路線的喪失。喪失了政治路線內涵的群眾路線，只能保留其行政技術的地位，而沒有了政治性的行政，怎么可能發揮有效的作用?
三
《策略主義》呈現了當前鄉鎮運作的基本邏輯，表明現在的基層治理已經陷入到了“策略主義”的境地。這是一個非常大膽的當代中國的政治命題，即喪失了政治性的基層政權，還有可能發揮其行政職能嗎?答案是否定的，因為現在的基層政權只能是一個“維控型”政權，它能夠維持運作，保證最低限度的社會秩序就不錯了，談不上很多政策設計者們想象的公共服務。
在一個具有強大的意識形態，明確的政治路線的國家治理中，講究策略是對既有的行政技術的補充，是僵化的官僚制的潤滑劑，因此，這個意義上的策略主義是需要的。因為保留了政治性，新中國的基層干部盡管幾乎都不具有嚴格意義上的行政業務能力，卻可以借助于政治原則實現國家政策意圖，而其鄉土知識成為行政技術的一部分;鄉村干部盡管深嵌于鄉土社會的差序格局中，卻并不完全受制于鄉土邏輯，反而可以借助于這一權力網絡為基層治理服務。改革開放后，尤其是20世紀90年代以來，當去政治化成為中國社會和政治變遷的基本方向時，鄉土知識和鄉土邏輯等半正式行政不僅不可能成為成為正式行政的補充，反而有可能瓦解正式行政。如《策略主義》描述的，基層政權已經無法通過行政手段動員群眾，政府主導的新農村建設，并無可能最終讓農民發揮主體作用，半正式行政不再尋求感情運作，而求助于“富人治村”，黑白兩道“通吃”的能人是鄉村干部最理想的人選。可以想見，這一行政邏輯，又反過來進一步消解了殘留的群眾路線這一意識形態，基層治理更加喪失了政治性。
核心在于，表面上看，現在的基層政權已經不需要群眾工作了，因為其中心工作主要轉移到招商引資上，不與農民發生關系，即便是計劃生育工作，也可以通過“做作業”來解決。但問題是，鄉鎮政權的維持可以不用群眾工作，但基層治理卻不可能擺脫群眾，基層政權仍是國家與農民關系最重要的接點，如果基層治理無法有效解決群眾關心的問題，必然會在國家治理層面表現出來，在這個意義上，維控型政權是不可維系的，基層政權只能是積極行政的。更為重要的是，任策略主義發展下去，必然會讓半正式行政徹底終結，其終結的方式可能是因為基層政權的黑惡化和權錢交易讓傳統的正式權力非正式運作(如感情運作)喪失空間，也可能是基層政權的徹底官僚化，基層干部的公務員化，剔除了人格化的行政方式。無論是哪一種方式，對于基層治理而言，都是災難性的，前者導致國家合法性的消失，后者則導致官僚體制的僵化，結果都無可能有效開展群眾工作。在這個意義上，策略主義是一個非常危險的瓦解國家政權誘因。
《策略主義》只是描述了當前基層政權運作的策略主義邏輯，并未嘗試回答解決這一問題的方案。但是，很顯然，從基層治理變遷的角度上看，它缺乏的并不是行政技術，而是行政背后的政治原則——這個政治原則，新中國的締造者們將之表述為群眾路線，科舉制時代則是“修身、養家、治國、平天下”。在國家體制仍是行政和政治一體的情況下，恢復基層政權的活力，就仍應從中國的政治傳統和社會主義的新傳統中尋找智慧。
找回政治，這是應對策略主義困境的基本方向。
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