“應該讓農(nóng)民持有土地的使用權(quán)，就像城市一樣。土地制度改革的方向是土地二元制度變?yōu)橐辉贫龋闯青l(xiāng)土地制度并軌，而非土地私有化。堅持的原則就是農(nóng)民自愿，不要損害農(nóng)民的權(quán)益。”——肖金成
十八屆三中全會落下帷幕，而在隨后出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。
農(nóng)民工是伴隨著我國改革開放進程中出現(xiàn)的一個特殊的社會群體。1982年，國務院提出“允許農(nóng)民進城開店、設坊、興辦服務業(yè)、提供各種勞務”。從第一位農(nóng)民進城務工開始，隨著數(shù)量高速攀升，中國開始了幾千年歷史上絕無前例的規(guī)模的人口大遷移。時至今日，遍布于中國各個城市的農(nóng)民工的數(shù)量已達到約2.6億人。也正是這個占總?cè)丝跀?shù)20%的社會群體的出現(xiàn)，中國的經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)正在并將繼續(xù)發(fā)生著深刻的變化。
那么，在這場巨大的從鄉(xiāng)土中國向城市中國的社會變革舞臺上，他們扮演著何種角色?他們對中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長起到了怎樣的作用?在他們深度參與中國經(jīng)濟變革的過程中，外界對他們的認識又經(jīng)歷了怎樣的變化?而當我們重新正視和保障他們的財產(chǎn)、土地和社會權(quán)益的時候，又應有怎樣的制度變革?
對此，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長、中國區(qū)域經(jīng)濟學會副理事長肖金成在接受鳳凰網(wǎng)城市的訪談中表示，農(nóng)民工作為一個階段性的社會群體，在中國的改革開放和現(xiàn)代化之路上發(fā)揮著不可替代的歷史性作用。
農(nóng)民工為中國現(xiàn)代化帶來巨大促進作用
鳳凰網(wǎng)城市：在改革開放30多年中，隨著我國大量農(nóng)業(yè)人口涌入城市，中國的社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大改變。有觀點認為，中國的社會形態(tài)正從鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄袊Ｄ欠裾J可這一觀點?這場史無前例的人口轉(zhuǎn)移意味著怎樣一種變革?
肖金成：我是認可這種觀點的。人口轉(zhuǎn)移的主體就是我們說的農(nóng)民工。他們不僅推動了我國城鎮(zhèn)化水平的快速提高，并且在這個過程中，他們用自己的汗水為自己的故鄉(xiāng)、為打工所在的城市、也為中國的現(xiàn)代化帶來巨大的促進作用。
第一，他們的存在讓農(nóng)村居民擺脫了在溫飽線上的掙扎，向著更富裕的生活發(fā)展。觀察我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀，全國人均耕地數(shù)已經(jīng)不足1.4畝。農(nóng)業(yè)人口占全國總?cè)丝诘囊话胍陨希簿褪钦f農(nóng)村人口的人均耕地數(shù)只有2.8畝，那么按照三口人一戶的話，戶均不到9畝地。從產(chǎn)量上看，即使是滿足溫飽也是很勉強。如果沒有農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來到城市務工經(jīng)商，可以想象農(nóng)村的生活是什么狀態(tài)，我覺得不但不能富裕，連溫飽也很難保證，更不可能實現(xiàn)小康。
第二，農(nóng)民工促進了我國的工業(yè)化。我國正處在工業(yè)化中期，這集中體現(xiàn)在制造業(yè)對我國經(jīng)濟的貢獻率上。制造業(yè)作為資本、技術、勞動力同樣密集的產(chǎn)業(yè)，不僅需要資本、技術的投入，更需要數(shù)量可觀的勞動力。大量的勞動力從哪里來?農(nóng)民工實際上充當了產(chǎn)業(yè)的后備軍，農(nóng)村給城市工業(yè)提供了源源不斷地富余勞動力，如果沒有農(nóng)民工，我國的工業(yè)品就不可能有市場競爭力。
事實上，如果沒有源源不斷地勞動力供給，我們的勞動力成本會迅速地上升，那么在國際市場的競爭力就會迅速地下降，我們高速的經(jīng)濟增長率就不可能持續(xù)這么多年，并且不可能把市場做到全世界。
第三，從鄉(xiāng)土中國過渡到城市中國，也標志著我國現(xiàn)代化水平的不斷提高。
事實上，在農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的情況下，城市需求和購買力相對較小，農(nóng)產(chǎn)品難以在市場順利銷售，城鄉(xiāng)之間的交換關系就難以真正建立起來。隨著城市人口的增長，城市對農(nóng)產(chǎn)品的需求也不斷擴大，不僅擴大了消費市場，同時，隨著農(nóng)村勞動力的減少就更需要農(nóng)業(yè)向?qū)I(yè)化、機械化方向轉(zhuǎn)變。并且，當城鎮(zhèn)化比率達到較高程度后，農(nóng)業(yè)將進一步現(xiàn)代化，這不但要求有素質(zhì)更高的農(nóng)業(yè)勞動者，也對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提出了更高的要求。而這一趨勢正是城鎮(zhèn)化引起的人口結(jié)構(gòu)變化帶來的。
鳳凰網(wǎng)城市：但是，在過去我們可能并未意識到這些。
肖金成：是的，1982年，國家放寬了人口流動政策，允許農(nóng)民進城務工經(jīng)商。我認為，這一政策的出臺與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制具有同等重要的意義。甚至在某種程度而言，比聯(lián)產(chǎn)承包更重要。但是，在當時改革開放初期經(jīng)濟形勢并不穩(wěn)定、人們思想還比較保守的背景下，農(nóng)民進城也帶來了很多爭議。
到了90年代以后，雖然當時進城務工經(jīng)商的人口基數(shù)逐漸增大，并且流動性很強。很多人打的是短工，農(nóng)閑的時候到城里來，農(nóng)忙的時候又回去了。這在客觀上給發(fā)育尚不成熟的中國城市帶來了就業(yè)、治安、市政上的一些壓力。而這些問題在一定程度上被放大，農(nóng)民工群體也為人們所誤解。
我記得1995年針對這個問題我寫了一篇報告，名字叫《農(nóng)民進城的正負應分析》，等到在雜志上發(fā)表的時候就變成了《疏解“民工潮”的新思路》。進城務工的農(nóng)民成為被“疏解”的對象，從名稱的改變也可以看出當時外界對“農(nóng)民工”的誤解。
1997年亞洲金融危機爆發(fā)以后，整個亞太地區(qū)的經(jīng)濟形勢堪憂。于此相伴的是進城務工的農(nóng)民人口數(shù)量持續(xù)增長，人口轉(zhuǎn)移的規(guī)模和空間距離進一步擴大。1999年，通過考察，我看到了這個群體對支撐中國經(jīng)濟的特殊意義，并且撰寫了一篇叫做《城市化：牽動中國經(jīng)濟社會發(fā)展的牛鼻子》的論文。但當時一位領導看到這篇文章后并不認可，他認為，城市里尚且有那么多的失業(yè)者，你還想讓農(nóng)民進城來，這不是添亂嗎?這也在一定程度上代表了很多人對“農(nóng)民工”的看法。
本世紀以來，從政府到社會逐漸看到了“農(nóng)民工”對我國經(jīng)濟多年來持續(xù)高速發(fā)展的巨大貢獻。開始正視這個群體面臨的問題和困境，并試圖通過改革來解決，這種觀念上的變化反應著整個社會的進步。
雙重占地是對社會資源的巨大浪費
鳳凰網(wǎng)城市：人口轉(zhuǎn)移帶來的城鎮(zhèn)化，對中國而言，一方面可能面臨著一個偉大的戰(zhàn)略機遇期，但是同時在發(fā)展的過程中，也不得不面對更多的不確定性，您覺得這種不確定性表現(xiàn)在哪些方面，我們又應該如何來面對它?
肖金成：這個問題我們可以從對身居城市的“農(nóng)民工”生存狀態(tài)的分析入手。這個龐大的社會群體可以分成三類，一類是全家已經(jīng)進城，長期生活在城市，生活穩(wěn)定，雖然身份和戶口沒變，但不會再考慮回鄉(xiāng)。第二類人一般年齡比較大，在城里打拼20至30年，沒能在城市真正立足，也沒能把全家接來。這批人未來可能把家人帶進城，也可能還要回到農(nóng)村去。第三類是剛進城不久的“農(nóng)民工”，這部分人大多初高中畢業(yè)，有知識，有夢想，雖然生在農(nóng)村，長在農(nóng)村，但是沒從事過農(nóng)業(yè)勞動，接受教育后就進城務工了。這批人更向往城市生活，未來也不可能、更不愿意回鄉(xiāng)務農(nóng)。
所以，從整體上來講，他們大部分是要留在城市的，但是他們沒有享受到城市居民的福利和權(quán)益，依然是農(nóng)民的身份，城市沒有接納他們，政府也沒有對他們提供和城市居民平等的公共服務。一旦他們的生存環(huán)境惡化，可能一部分不愿意回去的人也不得不回鄉(xiāng)了。這就意味著中國的城鎮(zhèn)化水平在目前并不穩(wěn)定，而人口紅利也不再可持續(xù)。
此外，對于剛進城的年輕人，他們接受了良好的教育，比起他們的父輩來，更具有政治意識與平等意識，對要求享受同城市人一樣的福利待遇的意愿也更強烈。一旦城市政府的公共服務在長時間內(nèi)缺乏公平，也無疑會增加社會的不穩(wěn)定性。
第三，由于中青年人進城務工，農(nóng)村還存在著許多留守兒童和留守老人。如果這一代人不能很好地在城市里解決生活問題，老人就會長期留在農(nóng)村，這不僅將給勞動力輸出地帶來更大的養(yǎng)老壓力，也讓農(nóng)村面臨著愈加凋敝的危險。
鳳凰網(wǎng)城市：您剛才談到了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化。但觀察中國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐，也許很多人并不愿意轉(zhuǎn)變身份。
肖金成：我在1998年就講過，“現(xiàn)在不解決“農(nóng)民工”的戶籍問題，農(nóng)民很想解決，可你不解決。但是若干年之后，你想為他解決，他卻不愿意解決了。”這個話確實被我言中了，現(xiàn)在你想把農(nóng)民工的戶口轉(zhuǎn)到城市來，農(nóng)民不干了。農(nóng)民說：我把戶口留在農(nóng)村可能對我更有利，第一是承包地，第二是宅基地，第三還有房產(chǎn)和政府給農(nóng)民的福利。如果失去了農(nóng)村戶口，這些權(quán)益有可能喪失。如果戶口留在農(nóng)村，對其進城也沒有什么影響，這是一個非常嚴重的問題。什么問題?就是城市和農(nóng)村雙重占地。
雙重占地對社會資源來講是巨大的浪費，就是說農(nóng)民進城，不管有沒有戶口，都要占用土地，不管占得多和少，你說我就搞個50平方米的房子，那么1億人也不少。因為城市人口的增加，城市規(guī)模在擴大，不可避免地要占用耕地。結(jié)果農(nóng)民在農(nóng)村占用的土地沒有減少，因為那里有他的房子，而且房子越蓋越好，實際上他們把打工掙來的大部分錢拿去建房子，但是又不住，而且房子要占用幾十年，這對社會來講是巨大的浪費，不僅浪費金錢，也浪費土地。這樣耕地也受到了威脅，就是城市建設用地在增加，農(nóng)村建設用地也在增加。假如城市給“農(nóng)民工”提供了完善的保障，比如有了住房，就應該把承包地、宅基地轉(zhuǎn)讓出去。當然不能損害農(nóng)民的權(quán)益。
鳳凰網(wǎng)城市：來自外界的觀點認為，這種博弈實質(zhì)上是地方政府與民爭利，極大地侵害了農(nóng)民的土地和財產(chǎn)權(quán)益。
肖金成：實際上這種觀點我們周圍也有，我的觀點和這種觀點有很大的不同。比如說對農(nóng)民權(quán)益的剝奪，很多人比較認同。第二種觀點，就是通過土地私有化就能夠保護農(nóng)民的權(quán)益，實際上這兩個觀點我都不太認同。
第一個問題，對農(nóng)民權(quán)益的剝奪問題，需要進行歷史分析。過去尤其是在計劃經(jīng)濟時期，征用農(nóng)民土地，確實存在補償標準過低的問題，比如過去工廠征地，每畝給農(nóng)民補償2萬元，甚至有一些農(nóng)民還拿不到錢。另外城市政府征用了土地之后，拍賣獲取的收入很高，二者存在巨大的差距，很多人把這種現(xiàn)象作為損害農(nóng)民權(quán)益的證據(jù)。這種現(xiàn)象肯定是有的，比如說一拍賣，拍賣價很高，現(xiàn)在很多地方政府就是用這個錢來搞城市建設的，學者和媒體將其稱為“土地財政”，但我不認為這是政府主觀上想要損害農(nóng)民的利益。我看到聽到更多的是郊區(qū)的農(nóng)民因為土地和住房被征用，得到了幾十萬甚至幾百萬的補償。
征用農(nóng)地的補償標準是怎么確定的?是根據(jù)土地的收益。比如一畝地種田的收益是多少，是可以算出來的。有的地區(qū)補償16年的收益，有的地方補償30年。如一畝農(nóng)地收入2000元，30年就是6萬元。資本主義國家土地的理論價格就是將土地收益按照一定的利率折算成本金就是土地的價格。就是一畝地的收益假如是2000元，年利率5%的話，其本金就是40000元，這就是土地的價格。
現(xiàn)在農(nóng)民種田的收益很低，有的是負收益。所以說，政府征地是對農(nóng)民的剝奪是于理不通的。你說政府拍賣的土地使用權(quán)價格為什么那么高?原因有兩個方面，一是壟斷性，供給嚴重不足。二是通過規(guī)劃和基礎設施建設，然后再拍賣，土地增值就是必然的。但是土地對農(nóng)民來說不僅是收益問題，它還是一個保障問題，對農(nóng)民來說土地是保障，耕種土地是他的職業(yè)，沒有土地職業(yè)就沒了，保障就沒了，所以從另一個角度來講，就是土地補償單純從收益來計算是不夠的，要從兩個方面來考慮。把征地說成是對農(nóng)民的剝奪，帶有情緒化的，甚至帶有煽動性的色彩，違背基本的經(jīng)濟理論。
土改方向應是城鄉(xiāng)土地制度并軌，而非土地私有化
鳳凰網(wǎng)城市：那么，應該如何界定集體所有制的產(chǎn)權(quán)邊界呢?
肖金成：我的觀點是農(nóng)民持有土地的使用權(quán)，就像城市一樣。城市的單位占用的土地，只是土地的使用權(quán)，而非土地所有權(quán)，所以是不完全的產(chǎn)權(quán)，但是他的產(chǎn)能比較完整，可以轉(zhuǎn)讓、抵押，個人的房產(chǎn)占用的土地還可以繼承。農(nóng)村的土地如果給農(nóng)民使用權(quán)，這個土地使用權(quán)就可以轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承，而且轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)要按照合理的價格。
我的觀點是，使用權(quán)應該是長期性的，可以通過交易進行轉(zhuǎn)讓，這樣農(nóng)民進了城也好，戶口轉(zhuǎn)入城市也好，他的權(quán)益不會喪失，這樣才能保證農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益不會喪失。不是說我一走這個財產(chǎn)就喪失了，就沒有了。那么集體所有制從法理來講，就是你離開了，這個權(quán)益就自動放棄。那么農(nóng)民肯定不太愿意這么辦，所以農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)移在這方面就會受到很大的障礙，就是不愿意喪失自己的權(quán)益。
因為土地使用權(quán)，房產(chǎn)權(quán)如能夠得到合理的報酬就會通過轉(zhuǎn)讓來實現(xiàn)他的價值。我覺得這個問題，遲早要解決，但是非常復雜，不是那么簡單，所以我覺得還要一步步探索。我認為土地制度改革的方向是土地二元制度變?yōu)橐辉贫龋闯青l(xiāng)土地制度并軌，而非土地私有化。堅持的原則就是農(nóng)民自愿，不要損害農(nóng)民的權(quán)益。比如我在土地制度上有我的看法，但我有兩條，一是農(nóng)民要自愿，第二不要損害農(nóng)民的權(quán)益，這是我研究的出發(fā)點。
體制內(nèi)精英向體制外的流出意味著中國社會主流價值觀的悄然變化，“九二派”集體下海，正說明當時社會主流價值觀對經(jīng)商的判斷已逐步趨向認同，全社會若果都認同“只有頂級人才去從事商業(yè)”，這不僅標志著中國商業(yè)文明和企業(yè)文明的進步，也標志著中國市場經(jīng)濟正逐步走向成熟。
鳳凰網(wǎng)城市：那么，在您看來，未來的中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，政府的權(quán)力和義務空間應該是什么?
肖金成：其實，在過去很長時間里，一些地方政府大規(guī)模造城和圈地，認為這就是城鎮(zhèn)化，我認為不是。有的地區(qū)把城市建得非常漂亮，反而提高了城鎮(zhèn)化的門檻，因為從某種程度上講城市生活成本會提高，農(nóng)民更進不來。所以，我認為政府應該降低在城市生活的成本，將精力放在如何為農(nóng)民工，為進城的農(nóng)村人口提供公共服務，使“農(nóng)民工”和城市人口能夠?qū)樱軌蚱降取＿@可能短時間難以實現(xiàn)，但肯定會實現(xiàn)。
(采訪撰文：張五明、王雪婷 )
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