“非常政治”下的改革需要權(quán)威

　　中共十八屆三中全會(huì)公報(bào)發(fā)布，失望之情似乎相當(dāng)普遍。甚至不乏擔(dān)憂，尤其是兩個(gè)機(jī)構(gòu)——中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)家安全委員會(huì)——的設(shè)立，引發(fā)了對(duì)中央集權(quán)的擔(dān)憂。

　　討論這個(gè)問(wèn)題，首先要確定，改革是屬于什么性質(zhì)的事情。近年來(lái)，在高全喜教授等人的倡導(dǎo)下，政治憲法學(xué)在憲法學(xué)和政治學(xué)的邊緣興起。政治憲法學(xué)的基本分析框架是區(qū)分“常規(guī)政治”與“非常政治”。

　　何謂常規(guī)政治?有了一部比較健全的憲法和一套比較完備的法律體系，政府各部門，社會(huì)中的個(gè)體、團(tuán)體在憲法和法律的框架內(nèi)，生產(chǎn)和分配、再分配各自的利益。人們?cè)诩榷ǖ姆伞⒅贫戎律睢３Ｒ?guī)政治的特點(diǎn)是按部就班，循規(guī)蹈矩。

　　然而，人有其不可克服的局限，故天下沒(méi)有完美的制度。一切制度運(yùn)轉(zhuǎn)若干年后，定會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。這些問(wèn)題在常規(guī)政治過(guò)程中難以克服，日積月累，導(dǎo)致嚴(yán)重扭曲狀態(tài)。這時(shí)，需要大規(guī)模的、根本的改革，甚至可能誘發(fā)革命。這就進(jìn)入非常政治時(shí)期了。這個(gè)時(shí)期的特點(diǎn)是超越常規(guī)，也即超越既有的法律和制度，對(duì)法律與制度進(jìn)行較為重大的變革，甚至全盤重建新制度。這個(gè)時(shí)代通常是短暫的，較為合理的新制度建立之后，就恢復(fù)常規(guī)政治狀態(tài)。

　　那么，改革屬于什么?人們普遍期待，高層也已表明，中國(guó)將進(jìn)行全面的、總體性改革，那就意味著中國(guó)進(jìn)入非常政治時(shí)期。其實(shí)，過(guò)去幾十年，中國(guó)一直處在非常政治時(shí)期：八十年代改革開(kāi)始時(shí)，中國(guó)憲法、法律、政策體系存在普遍而嚴(yán)重的問(wèn)題，改革就是廢除其中的扭曲部分，建立新制度。這個(gè)過(guò)程伴隨著憲法的幾次相當(dāng)大幅度的修改，這足以屬于非常政治事件了。今天的全面深化改革是這個(gè)改革時(shí)代的延續(xù)。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)幾年，憲法將有一定修改。

　　非常政治與常規(guī)政治的根本區(qū)別就在于權(quán)力與法律的關(guān)系。常規(guī)政治在法律規(guī)定的制度的全面控制之下進(jìn)行，非常政治則在一定程度上超越法律。改革的本質(zhì)就是重建制度，重訂法律。新制度不可能從天上掉下來(lái)，而必定是人制定的，而制定新制度的這人或這群人必定部分處于法律之外。某些特設(shè)機(jī)構(gòu)就是這個(gè)人或這群人的化身，它們部分地在法律之外，運(yùn)用常規(guī)政治的手段，推動(dòng)制度變革。換言之，改革必定意味著超常權(quán)力的出現(xiàn)。

　　因此，毫不奇怪，古今中外，凡大規(guī)模改革，均在常規(guī)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)之外，更準(zhǔn)確地說(shuō)，在其上出現(xiàn)一個(gè)“超級(jí)政治機(jī)構(gòu)”。宋代第二次大規(guī)模變法，也即神宗朝的王安石變法，成立了“制置三司條例司”，這個(gè)超越常規(guī)官僚機(jī)構(gòu)的超級(jí)政治機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)議定新法。日本明治維新，也始于大政奉還、王政復(fù)古，也即天皇擁有實(shí)際統(tǒng)治權(quán)。

　　即便民主國(guó)家，進(jìn)行大規(guī)模改革，也需要臨時(shí)超越法律。常規(guī)政治、非常政治這對(duì)概念，就是美國(guó)憲法學(xué)家布魯斯•阿克曼在研究羅斯福新政為代表的美國(guó)變法事件之名著——《我們?nèi)嗣瘛啡壳刑岢龅摹橥苿?dòng)改革，羅斯福改變了最高法院的法官結(jié)構(gòu)，建立了包括白宮辦公廳、預(yù)算局、國(guó)家資源計(jì)劃處、人事管理聯(lián)絡(luò)處和政府報(bào)告署等總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)。羅斯福以“強(qiáng)總統(tǒng)”的憲制格局推動(dòng)新政。沒(méi)有適度的集權(quán)，就沒(méi)有那場(chǎng)極大影響了美國(guó)的改革，盡管人們對(duì)其結(jié)果看法不一。

　　反過(guò)來(lái)，借助常規(guī)政治手段進(jìn)行大規(guī)模改革，幾乎不可能成功。宋代歷史上第一次大規(guī)模變法發(fā)生在仁宗朝。仁宗任命范仲淹富弼、韓琦同時(shí)執(zhí)政，歐陽(yáng)修、蔡襄、王素、余靖同為諫官，以推動(dòng)改革。但很快，新政措施引發(fā)既有官僚機(jī)構(gòu)的反彈、杯葛，無(wú)法進(jìn)行下去，僅一年四個(gè)月，變法無(wú)果而終。

　　中國(guó)過(guò)去十幾年來(lái)的改革停滯，制度原因正在于此。中共政治向來(lái)是派系政治，九十年代中期以來(lái)，派系不斷疊加，人事日益復(fù)雜，由此導(dǎo)致政治結(jié)構(gòu)日益破碎化。國(guó)務(wù)院部長(zhǎng)中，有幾位是總理政治上的朋友?在重要政治人物中，有幾位是總書(shū)記、國(guó)家主席政治上的朋友?正是權(quán)威敗落，導(dǎo)致今年以來(lái)政治上的空前混亂。局限在這種政治結(jié)構(gòu)中，即便身居總書(shū)記、總理的人有改革的愿望，也根本無(wú)從推進(jìn)。

　　欲有效地推進(jìn)制度變革，不能不確立改革政治的權(quán)威。改革的推動(dòng)力量當(dāng)然可以來(lái)自方方面面，民眾和基層的創(chuàng)新、學(xué)術(shù)界的觀念啟蒙至為重要。但是，一旦落實(shí)到制度變革，就需要政治權(quán)威之主動(dòng)。這個(gè)政治權(quán)威必定部分地在現(xiàn)有法律之外，這是非常政治的性質(zhì)決定的。這種局面不乏嚴(yán)重道德風(fēng)險(xiǎn)。然而，不經(jīng)過(guò)這個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)階段，就沒(méi)有根本性改革。集中權(quán)威推動(dòng)的改革措施，有可能制造出權(quán)力分散的社會(huì)治理模式。

　　目前擬議的兩個(gè)機(jī)構(gòu)中，對(duì)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，人們也許并無(wú)異議，引發(fā)較多爭(zhēng)議的是國(guó)家安全委員會(huì)，尤其是它出現(xiàn)在論述社會(huì)治理的段落中。如此文本脈絡(luò)，足以令人不安。這究竟意味著什么，只能期待三中全會(huì)決定全文給出更完整的解釋。最壞的解釋是，它確實(shí)是對(duì)內(nèi)的。大規(guī)模改革可能導(dǎo)致意識(shí)形態(tài)和權(quán)力沖突激化，或者社會(huì)騷動(dòng)。國(guó)家安全委員會(huì)以超級(jí)政治權(quán)威，綜合運(yùn)用各種手段，維護(hù)政治社會(huì)秩序穩(wěn)定。

　　“維穩(wěn)”這個(gè)詞已經(jīng)令人生厭。但是，只要堅(jiān)持改革的社會(huì)變革道路，維護(hù)穩(wěn)定就是前提。這是期待中國(guó)變好的人們不能不糾結(jié)地面對(duì)的兩難困境。就其性質(zhì)而言，根本性改革仿佛是，身在希望微弱的夾縫中，但勇敢而審慎地前行。

× 烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM

您的打賞將用于網(wǎng)站日常運(yùn)行與維護(hù)。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號(hào)