戶改無法繞開土地問題

       “一頭連著土地，一頭連著福利”戶籍制度改革并非是戶口本上變更一下身份那么簡單。有專家指出，戶籍其實并不重要，關鍵是戶籍背后的公共服務和福利。

　　今年6月26日，第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發改委主任徐紹史作了《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》。報告中稱，我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

　　這是我國第一次明確提出各類城市具體的城鎮化路徑，也是對戶籍制度改革再次拉響汽笛。

　　事實上，中國的城鎮化和戶籍制度改革在十多年前就已提出。

　　2001年的“十五”計劃綱要中首次提出實施城鎮化。當年的文件中也明確提出改革城鎮戶籍制度，形成城鄉人口有序流動的機制。

　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵在接受新京報采訪時表示，中小城市放開戶籍限制從2001年開始，明確在縣級市以下，包括縣級市放開農民進城政策，農民們可以保留自己的土地和宅基地。

　　2010年左右，國家又進一步明確，在地級市放寬城市戶籍，有兩年到三年的居住條件，有穩定的就業，并在當地繳納社保，滿足這些條件的農民可以進城落戶。

　　這些改革力度不可謂不大，但到目前為止，這些地方進城的農民并不多。

　　“一頭連著土地，一頭連著福利。”戶籍制度改革并非是戶口本上變更一下身份那么簡單。

　　在浙江、廣東等地區，有條件的農村，農民從土地上收益的分紅要比城市居民多得多，甚至有城里人爭著放棄城市戶口，下鄉當農民的例子。

　　在北京、上海等特大城市，一方面外來人員強烈呼吁要享受教育、醫療等公共服務，另一方面本地市民提出外地人不能擠占有限的福利空間。

　　有專家指出，戶籍其實并不重要，關鍵是戶籍背后的公共服務和福利。

　　李鐵也分析認為，政策雖然放開，但實際上各地對外來人口落戶的條件卻十分苛刻。一方面有些地方政府不愿為外來人口的社會福利“買單”;另一方面，外來農民工在打工地落戶，他們在原戶籍地的土地、宅基地以及社保如何處置也是個難點。

　　十八大提出要推進戶籍制度改革和市民化，并首次提到對常住人口基本公共服務的全覆蓋。“所謂常住人口，即進城六個月以上，但沒有城市戶籍的農民工，目前這種常住人口有1.6億人。”中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉指出，公共服務覆蓋到他們，戶籍制度改革就會有突破。

　　日前，國務院發展研究中心(國研中心)向社會公開他們研究的“383”改革方案，其中就包括涉及戶籍制度的“國民基礎社會保障包”制度。

　　這個方案更為徹底，提出建立統一的個人社會保障卡，養老保險金全國統籌，醫保費隨人走，全國低保統一補貼等，這樣形成的新社會保障制度，最終將取代戶籍制度。

　　而針對農民的土地、宅基地，李鐵說，目前中央已經明確，戶籍制度改革不涉及土地問題，無論進城不進城，保留農民的三權。

　　改革試點

　　成都戶改：城鄉公共服務“零差距”

　　“我們戶口本上早就不是農業戶口了。”成都新都區慶元村村民陳某說，2006年前后市里統一更換了戶口本，他們村里雖然還有地，但戶口本上已改為“居民”。

　　2010年，成都市出臺政策，成都轄區內的農民或非農人口可以自由遷徙，住在哪里，戶口就能落在那里。

　　另外，村里實行城鄉一體的居民醫療保險和養老保險。陳某說，醫保個人每年繳費40元，就能報銷60%的住院醫療費，很多人都加入了這個，但對于養老保險，村里很多人不愿意交。每人按照年齡分為4500-22000五個檔次交錢建立賬戶，到了退休年齡卻只能拿每月100元到300多元的養老金，村民們不愿意自掏腰包拿這個錢。如果要達到城鎮居民月人均1269元的養老金標準，他們需要交納近十萬元，這個更沒有人愿意交。

　　慶元村是成都戶籍改革的一個縮影。從2003年至今，成都戶籍改革經過數輪大規模的調整推進，盡管如今還存在像養老險這樣的問題，但仍被稱為“中國最徹底的戶籍改革方案”。

　　五輪調整 戶改十年路

　　成都戶籍制度改革，始于2003年的城鄉統籌，至今已有十年。用當地一位官員的話說，戶改進入了“深水區”。

　　2003年，成都市以條件準入制代替“入城指標”，取消入戶限制，次年則徹底打破二元戶籍登記制度，將農業戶口統一改為居民戶口。

　　隨后，成都繼續探索以居住地登記戶籍的改革，并逐步放寬門檻，農民可以在城市租住地入戶。

　　2007年，成都成為中國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，很多地方開始實行“土地換社保、宅基地換房”政策，鼓勵農民放棄土地，向城區集中。但這被認為是“盯著農民的土地”。

　　成都市統籌委副主任秦代紅坦陳，戶籍改革最大的障礙來自農民不愿放棄自己的財產。2008年，借助災后重建的機會，成都市對農村宅基地、耕地等進行確權，明確農民的財產權。

　　確權為下一步戶籍改革奠定基礎。2010年，成都宣布，全市區域內，居民可以自由遷徙，農民進城或市民下鄉，均不涉及土地問題，原有的產權不變。

　　這項戶籍改革政策，被稱為最徹底的改革。“農民不是‘光腳’進城，而是穿著‘風衣’進城。”秦代紅說。

　　隨后，成都市陸續規劃8個方面的配套細則，包括統一的住房制度、統一的城鄉社會保險制度、統一的城鄉就業失業登記管理和就業援助工作的相關規定等。

　　目前，這些細則多數已經開始實施。

　　以社會保險為例，成都市人力資源和社會保障局副局長張小江說，綜保細則實施之后，農民工的基本養老保險、生育保險待遇與城鎮職工一致。

　　公共服務城鄉差距拉平

　　在其他城市之前的試點中，曾出現戶改因城市不堪重負而緊急叫停的先例。成都市在2010年推動戶改前也曾做過風險評估。

　　評估涉及城市承載能力、社會保險制度、公共衛生服務體系、教育資源配套等諸多方面。這些評估報告讓成都市的決策層下決心啟動戶籍改革。其中的底氣也來自已經實行7年的統籌城鄉改革。

　　據介紹，逐步縮小城鄉公共服務差距是戶籍制度改革的前提。成都市作為國家綜合配套改革實驗區，“三農”投入資金逐年遞加。2009年市縣兩級財政對“三農”投入達192.3億元，較2002年增長了26倍，6年來累計投入達594.8億元。

　　隨著對“三農”投入的增加，城鄉之間基本公共服務差距逐漸拉平。

　　戶改無法繞開土地問題

　　雖然成都的戶籍改革“不以土地為交換條件”，但真正愿意進城的農民仍不多。

　　據《經濟觀察報》報道，截至2011年，成都7年多的戶籍改革，除去土地被征用等被動因素，自愿進城落戶的農民僅200人左右。

　　2003年-2009年，成都市溫江區開展“農民放棄宅基地和承包地換取城鎮戶籍、住房和公共服務”的試點。第一批自愿報名參加的農戶多達4300戶，但此后經過比較，很多農戶選擇了退出。到最終實施時，參與的農戶僅有257戶。

　　另據成都市的調查，不愿放棄農村資產移居城鎮的農民工和農村居民分別占到了總數的65.99%和64.15%。

　　65歲的成都市新津縣袁山社區居民佘樹林就沒有進城落戶的想法。“農村生活跟城里沒多大差別。”佘樹林說。

　　他們村成立獺兔養殖專業合作社，村民每年可以得到紅利，另外村里還有土地流轉費用、租金等其他收入。如果進了城，這些收入將不再分配。

　　據了解，成都戶籍改革一直在醞釀農村生產要素自由流通細則，但這個細則一直沒有出臺。

　　由于無法處置農民的宅基地和耕地，一些戶籍配套改革仍有一些差別。

　　在城鎮保障性住房和失業保險等方面，成都根據居民是否擁有農村土地進行區別對待，如果居民在農村仍然擁有宅基地，那么在城鎮就不能享受保障性住房;居民在農村仍然擁有承包地和林地，就不能享受到基本的失業保險。

　　對于成都戶改，國家發改委相關調研組曾給出意見，憲法規定農村土地歸集體所有，如果統一了城鄉戶籍，那么農村集體以何種形式存在，農村土地歸哪一級集體所有等問題都需要進行仔細地研究，必須穩妥有序，切忌盲目冒進。

　　外來人口落戶的難題

　　盡管成都的戶改被稱為“全國最徹底的戶籍改革”，但其只是針對本轄區內的城市居民和農村居民。對外來人口的落戶，成都并沒有提出具體的政策。

　　成都一位官員稱，成都原來擁有500萬以上的農業人口。要讓這些農民真正意義上實現城鄉平等的各項基本公共服務，500萬人需要7500億元。

　　而目前成都市有150萬左右外來人口，根據成都市有關部門的測算，城鎮人口增加所帶來的社保成本是每年0.84萬元/人，如果全部解決外來人口的問題，需要政府每年新增加投入126億元。

　　這無疑會給成都市政府帶來較大的財政壓力。

　　國家發改委相關部門提出，對于舉家在城鎮就業生活的外來農民工，需要中央和省政府負責解決其落戶的問題。

　　也有專家認為，對于資金的壓力，還需要來自中央層面的認可與支持。中央應在財政上對戶籍改革城市予以幫助，提高地方財政用于教育、醫療、社保的資金比例，加大戶改城市的轉移支付力度。

　　成都一位不愿透露姓名的官員表示，成都的戶籍改革雖然經過十年發展，但仍屬于起步階段，還需要很長的路要走。

　　他冀望于馬上召開的十八屆三中全會。他認為，這次三中全會一定會在戶籍制度改革方面給予方向性的指引，并且會出臺一系列掃清戶改的制度障礙。到時，成都的戶籍改革會繼續向“深水區”推進。

　　成都5次戶籍政策調整

　　2003年

　　●取消了入戶指標限制，以條件準入制代替“入城指標”

　　2004年

　　●打破沿襲50年的二元戶籍登記制度，取消“農業戶口”和“非農業戶口”性質劃分，統一登記為“居民戶口”

　　2006年

　　●率先實現本市農民租住統一規劃修建的房屋可入戶

　　2008年

　　●實現本市農民租住私人住房可入戶，徹底打破由貨幣筑起的阻礙農民向城鎮轉移的壁壘

　　2010年

　　●到2012年成都實現全域成都統一戶籍，城鄉居民可以自由遷徙。

　　【改革猜想】

　　大城市戶籍能一下子放開嗎?

　　李鐵(國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任)：對于矛盾不突出的地方，改革力度應該大一點;對于京滬這樣矛盾比較突出的地方，可以慢慢調整。

　　在這些特大城市，外來人口非常多，有不少是舉家遷居來此，長期就業、居住，也在這里納稅，他們有權利享受這些城市的公共服務。對于這些重點人群，應該解決他們的落戶問題。

　　我們舉一個香港的例子，在香港，哪怕是保姆、家庭服務員，只要在香港工作滿七年，就可以落戶。

　　戶改更多依靠中央還是地方?

　　李鐵：方向是中央定，而且要堅決，對于舉家遷徙的人口，一次性全部解決。

　　不過，我們調查過很多地方，沒有一個城市愿意解決，而且設置的條件很苛刻，例如年齡、學歷、職稱等一系列的要求，我覺得不太合理。

　　對于地方來講，首先制定不同的層次，有分類指導具體設置戶改政策。但前提是必須要解決，而不是不解決或者是拖延解決。

　　改革一定要把步子邁出去，不能完全按照地方的想法。

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