原標題：頂層設計和摸著石頭過河
今年7月21-23日，習近平總書記在湖北調研全面深化改革問題和當前經濟運行情況，提出要把握全面深化改革的五個重大關系和需要深入調查研究的六個重大問題，這實際上是在謀劃改革再出發的方略，吹響了新一輪改革的號角。要進一步釋放改革紅利，除了要厘清改革的歷史方位、障礙阻力和動力資源等外，還要考慮推進的方式與方法，處理好頂層設計與摸著石頭過河的關系。
需要頂層設計來破解改革難題
改革開放步入到今天，各個領域都取得了顯著的成績;但在前進的道路上仍然還有不少困難和問題;這些困難和問題必須通過進一步改革來回應與解決。頂層設計應關注的是全局性、戰略性的事項，其強調的是系統性，著力點在制度，因此其成為新一輪改革的重要方式。
深層次改革中利益調整的策略。鄧小平在20多年前就強調改革會“觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙”。現在說改革步入到深水區，很大部分就是說改革遇到了很大的阻力，特別是利益上的阻隔。如果說改革開放之初的改革基本上可歸為帕累托改進，亦即當時的改革幾乎讓所有人的利益都得到了增進，而新時期的深入改革必然會觸及到一些人利益，這也是當前改革所面臨的動力資源不足的原因。在當前，怎樣做到“既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化”?通過頂層設計來開發改革的動力資源是一個重要選項。從理論上，突破利益固化的藩籬，一是可以通過政治精英的人格化因素來袪除，但政治精英的不確定性、世俗社會對權威的認同問題等決定了這條路的不可行。二是通過發動群眾、以運動式的方式來破除利益阻隔，但運動式治理的不可控性、特別是其與法治國家目標相背離等決定了這也是一條不歸路。唯一的選項就是通過制度設計，靠經過公共理性過濾的制度來理順各種利益關系、打破利益固化的困局，以具體的制度安排來推進利益整合，這原本就是頂層設計的著力點。制度蘊含著公共理性，體現著公共理性的頂層設計必然會帶來充沛的改革動力資源。
試錯改革到了梳理的時刻。三十多年的改革開放期并不短暫。飛奔的經濟列車需要進行某種修整，要將科學發展觀的理念注入其中。原有的頂層設計、特別是試錯改革中的相關舉措也到了該進行系統總結與反思的時刻。改革本身應成為反思、研究的對象。通過對三十多年來試錯改革的梳理，不僅能提煉出寶貴的可資繼承發揚的經驗，更重要的是能找到制約改革開放深入推進的體制性障礙。而無論是寶貴的經驗還是揭示的問題，它都需要頂層設計的跟進：將三十多年試錯改革的制度性成果融入頂層設計;同時，以揭示的問題為藍本來查找體制上的原因，并將其反映在頂層設計中。通過系統梳理、深刻反思，通過頂層設計來引領改革的再出發，這一路徑反映了事物的發展規律：沒有對過往的總結與梳理，就不能很好地前行。
碎片化改革的反思。由于改革戰略的選擇和改革中的部門推進等方面的原因，中國的改革帶有碎片化的特征：經濟領域的改革在先，社會領域改革在后，整個社會還沒有形成政府、市場和社會良性互動的公共治理框架;另外，很多的改革是問題推動型的、應急型的，沒有考慮到改革的系統性，像教育、醫療等民生領域的改革多少帶有此特征。這種單兵突進的改革之所以難以為繼，一方面是因為原有的改革已成為強弩之末，沒有頂層設計的改革根本就改不動;另一方面，是因為在缺乏有效的監督機制的情況下，特別是在沒有頂層設計的情況下，有些地方或部門打著改革的旗號，以創新為名，通過改革來自肥或侵害老百姓的利益。從理論上說，碎片化改革之所以步履維艱，最關鍵是它與中國改革的超域效應相悖：即改革的影響、改革的效度不可能局限在單一領域。
頂層設計不能替代摸著石頭過河
強調在改革再出發中頂層設計的重要性，并不能否認摸著石頭過河的價值。頂層設計固然重要，但還有一個執行與落地的問題。同時頂層設計也不是一勞永逸的，它需要在實踐的檢驗、反饋與修正中不斷完善。我們注重頂層設計，但在設計中一定要給地方或社會留下創新空間。除此之外，強調摸著石頭過河，還有以下原因：
超大規模的國家。中國是一個超大規模的國家，地域、行業等方面的差異極大，這決定了任何一項統一的制度安排在地方和基層都可能需要不同的實施機制。頂層設計只是針對全局性、戰略性的事項，以制度設計為著力點，強調制度與政策的系統性、有機性，但它不可能考量到各層次、各地在制度實施中的所有問題。科學的頂層設計只能確定或固化符合政治要求與權力運轉規律等方面的構架與體制，而不可能細化到相關行動主體的具體行動。另外，要提高國家的政治整合效度，超大規模的國家一方面要加強頂層設計，創設符合國情、反映事物運轉邏輯的制度安排，另一方面還要向地方和社會放權、分權，鼓勵它們在頂層設計的框架下去摸索與創新。分權與放權賦予了次級行政者一定的自由行動權，其摸著石頭過河也就有了展開的空間。
信息不對稱。在中國，從中央到地方有非常長的行政鏈條和較多的行政層級，且各層級都有自己的利益訴求，信息在自上而下或自下而上的傳遞過程中容易被污染或扭曲：上面的政策在跨越多個層級后可能會變得千瘡百孔;基層的真實情況可能會被削平、磨尖后變得面目全非。“上有政策、下有對策”之所以時有發生，一方面可能是因為政策與實際情況相差甚遠，另一方面也可能是上級無從監控下級，從而產生了機會主義行為。不管是哪方面的原因，歸根結底是各層級間處在一種信息不對稱的狀態之中。要打破這種信息不對稱的狀態，一方面要通過頂層設計將機會主義行為控制在一定的范圍內，另一方面也要允許地方或基層在頂層設計的范圍內各顯神通，也即通過允許其摸著石頭過河來探索某項制度或政策的實施機制。因為，地方或基層畢竟離實際最近，最了解實際情況。
多元利益格局。當中國的改革再出發時，其面對的是一個全球化程度更深和社會多元化程度更高的國內外環境，各種利益關系盤根錯節，各種利益主體粉墨登場，多元利益格局逐漸形成。要回應多方的利益訴求，通過頂層設計固然能夠解決基本的體制與元政策問題，也能為各方的利益表達提供基本的制度框架。但是，各利益主體的利益訴求是具體的，頂層設計不可能有針對性的一一回應。在變化的多元社會，利益整合的有效性來自利益相關方博弈平臺的搭建與博弈規則的制定，頂層設計固然可以解決其中最基本的問題，但利益的具體性與頂層設計的宏觀性、戰略性間的矛盾決定了頂層設計作用的有限性。在頂層設計不能發揮作用的領域，這些恰是地方、基層乃至社會創造力發揮的空間，摸著石頭過河的試錯式的改革也就有了用武之地。
頂層設計與摸著石頭過河對中國新一輪改革仍然具有極重要的意義：不告別碎片化的改革，改革難以為繼;沒有在改革的征程中的摸著石頭過河，頂層設計也無法落地或得到修正。科斯在其新著《變革中國》中指出，“中國經濟大轉型絕不是靠一個全知全能的政府，處心積慮、耐心設計的結果”。沒有地方或基層摸著石頭過河式的探索與創新，中國的經濟不會有今天的地位。因而，在改革再出發之際，頂層設計與摸著石頭過河這兩種方式要形成良性互動：“摸石頭”要在頂層設計觀照之下，不能瞎摸;同時，頂層設計也不能閉門造車，而是要吸納“摸石頭”過程中的經驗與反思的成果。
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