吳敬璉，1954年畢業(yè)于復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)系。現(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，中歐國際工商學(xué)院教授，北京大學(xué)、中國社會(huì)科學(xué)院研究生院博士生導(dǎo)師，國務(wù)院信息化專家咨詢委員會(huì)副主任，《改革》、《比較》雜志主編。曾任國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革方案辦公室副主任，第九屆、第十屆全國政協(xié)常委兼經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任。1984-1992年多次獲得“孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎(jiǎng)”。2005年獲首屆“中國經(jīng)濟(jì)學(xué)杰出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”，2011年被國際經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)(IEA)授予榮譽(yù)會(huì)長稱號(hào)。
原標(biāo)題：十八大后的中國改革——吳敬璉教授在中國浦東干部學(xué)院“中浦講壇”的演講
全面深化改革決策的歷史背景
在十八大前將近十年的時(shí)間，對(duì)于中國應(yīng)該怎么往前走有著很激烈的討論。正是在這種背景之下，十八大做出了全面深化改革的決策
從上世紀(jì)后期開始，中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了一種好事和壞事都十分突出的“兩頭冒尖”現(xiàn)象。1992年初鄧小平的南方談話啟動(dòng)了新一輪經(jīng)濟(jì)改革。1993年的中共十四屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(“50條”)的行動(dòng)綱領(lǐng)。從1994年開始一直延續(xù)到21世紀(jì)初，按照這個(gè)行動(dòng)綱領(lǐng)展開的全面的經(jīng)濟(jì)改革，使中國能夠在20世紀(jì)末期把社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立起來。市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立促使中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成就。
首先，改革解放了民間創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。過去農(nóng)民搞一點(diǎn)自留地被叫做“資本主義尾巴”，“跑單幫”做點(diǎn)小買賣叫做“投機(jī)倒把”的刑事犯罪，哪有什么創(chuàng)新才能發(fā)揮的余地呢?改革以后逐步地把束縛解開了。現(xiàn)在中國有3000多萬家民營企業(yè)。這是多么大的創(chuàng)造力量!
其次，市場化打破了城鄉(xiāng)隔絕的舊格局，使原來低效利用的生產(chǎn)資料得到更有效的利用。土地和勞動(dòng)，這兩個(gè)重要的生產(chǎn)要素在舊體制下是禁止自由流動(dòng)的。市場化改革把這種束縛解除了，就有大量的原來低效利用的農(nóng)用土地和荒地成為城市住房用地和工商業(yè)用地，效率就大大提高了。新增城市土地面積比愛爾蘭的全部國土面積還大。轉(zhuǎn)移到城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村富余勞動(dòng)力有兩億多人，生產(chǎn)效率有了明顯的提高。
上面這些因素為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了極大的動(dòng)力，使我們能夠保持30多年年均近10%的經(jīng)濟(jì)增長，使得我國一躍成為世界第二大的經(jīng)濟(jì)體。此外，在提高人民生活水平和減少貧困人口上也取得了舉世公認(rèn)的成就。改革開放的推進(jìn),使得我們朝向?qū)崿F(xiàn)好幾代中國人建設(shè)富裕、民主、文明中國的夢(mèng)想前進(jìn)了一大步。
不過這只是中國故事的一個(gè)部分，這個(gè)故事還有另外一個(gè)部分。這就是中國改革在進(jìn)入所謂“深水區(qū)”以后，在21世紀(jì)初期出現(xiàn)了放緩的現(xiàn)象，特別是在與政府和國有經(jīng)濟(jì)相關(guān)的領(lǐng)域，遇到了很大的阻力。 2003年的中共十六屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，要求通過改革來消除生產(chǎn)力發(fā)展的“體制性障礙”。這表明，改革尚未成功，不完善的體制要通過進(jìn)一步的改革去完善。
總之，存在“兩頭冒尖”現(xiàn)象的根源在于：一方面，經(jīng)濟(jì)改革取得了很大進(jìn)展，市場開始在一些領(lǐng)域的資源配置中發(fā)揮作用，因此生產(chǎn)力獲得了大解放;另一方面，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡還沒有完全實(shí)現(xiàn)，舊的命令經(jīng)濟(jì)體制的遺產(chǎn)還大量存在，政府和國有經(jīng)濟(jì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的強(qiáng)力干預(yù)和管控，妨礙市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。
體制缺陷的存在，導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)兩個(gè)突出的問題。第一，由于“體制性障礙”，使中國經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放增長到集約增長的轉(zhuǎn)型變得步履維艱。導(dǎo)致資源短缺、環(huán)境破壞、產(chǎn)能過剩、需求不足等問題變得日益嚴(yán)重，這不但使增長難于持續(xù)，而且有可能引發(fā)社會(huì)危機(jī)。第二，國家權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)和控制的加強(qiáng)，使尋租活動(dòng)的制度基礎(chǔ)得以強(qiáng)化，貧富差距拉大。
這種雙重體制有兩種可能的發(fā)展前途：一種是進(jìn)一步推進(jìn)市場化、法治化和民主化改革，消除舊體制的遺產(chǎn)，建立一個(gè)在法治基礎(chǔ)上的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)制度;另一種則是強(qiáng)化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管控，在強(qiáng)勢政府的主導(dǎo)下用海量投資支持GDP的高速增長。這種做法盡管從中長期看成本很高且不可持續(xù)，但在短時(shí)期的確造成了能夠振興中國的假象，得到一些人的唱和，并被一些人曲解吹捧為值得全世界仿效的“中國模式”。尤其是2008年發(fā)生全球金融危機(jī)后，有的發(fā)達(dá)國家政府對(duì)一些可能引起系統(tǒng)性危機(jī)的企業(yè)采取了暫時(shí)收歸國有的辦法，防止引起整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的崩潰。這本來是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定以后就會(huì)退出的臨時(shí)性做法，但一些人卻借機(jī)宣傳：連最發(fā)達(dá)資本主義國家像美國都開始學(xué)“中國模式”了!
全面深化改革的決策意義重大
十八大明確了全面深化改革的方向，因?yàn)橹挥腥嫔罨母锊拍芙鉀Q當(dāng)前面對(duì)的諸多社會(huì)矛盾
到2010年前后，這種國家主義的思潮在某些場合變得相當(dāng)強(qiáng)勢。于是，“中國向何處去”這個(gè)人們?cè)瓉硪詾樵缫呀鉀Q的問題重新被提出。正是在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，召開了中國共產(chǎn)黨的第十八次全國代表大會(huì)。
如果仔細(xì)觀察中國社會(huì)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)2011年這一年社會(huì)思潮發(fā)生了一些戲劇性的變化。最關(guān)鍵的是真理愈辯愈明。隨著靠強(qiáng)勢政府、海量投資驅(qū)動(dòng)發(fā)展的政策所造成的后果逐漸暴露出來，越來越多的人認(rèn)識(shí)到這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可持續(xù)的。推進(jìn)改革才是唯一的出路。這樣，在2011年以后推進(jìn)改革的呼聲日漸高漲，出現(xiàn)了官民之間形成新的改革共識(shí)的可能性。
在這種條件下召開的十八大，對(duì)“中國向何處去”的問題做出了正確的回答，這就是要繼續(xù)十一屆三中全會(huì)以來的路線，“以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革”。
十八大閉幕以后，對(duì)于其意義，主流傳媒有各種解讀。但我覺得重要的是明確了全面深化改革的方向。在經(jīng)濟(jì)改革方面，十八大要求“堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向”，“關(guān)鍵在處理好政府和市場的關(guān)系”，以便“更大程度和更大范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。在政治改革方面，十八大重申了十五大、十六大和十七大的要求：“加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的制度化”，“實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作的法治化”。顯然，只有全面推進(jìn)市場化的經(jīng)濟(jì)改革和法治化、民主化的政治改革，才能解決當(dāng)前面對(duì)的諸多社會(huì)矛盾。
改革怎樣全面深化
宣布決心全面深化改革只是重啟改革的第一步。問題還在于解決“改什么”和“怎么改”的問題，并且落實(shí)到制度的實(shí)際變革上
十八大全面深化改革的決定，能不能落實(shí)，是決定中國的命運(yùn)和未來的大事。怎樣落實(shí)十八大的決定?根據(jù)20世紀(jì)80年代和90年代兩輪改革的經(jīng)驗(yàn)來看，推進(jìn)系統(tǒng)性改革要做三件事。第一，確定目標(biāo)。80年代的時(shí)候叫做確定目標(biāo)模式，現(xiàn)在的說法叫做“頂層設(shè)計(jì)”。第二，根據(jù)改革目標(biāo)制定重點(diǎn)改革方案和改革的總體規(guī)劃。第三，沖破阻力，克服障礙，把各項(xiàng)改革落到實(shí)處。
十八大已經(jīng)明確了下一步改革的目標(biāo)，就是建立能夠讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的、比較完善的市場經(jīng)濟(jì)制度。
現(xiàn)在的任務(wù)，是走出第二步：制定全面改革的總體規(guī)劃。去年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，在今年“明確提出改革的總體方案、路線圖和時(shí)間表”。
目前對(duì)于改革是不是要做總體規(guī)劃，還是有不同意見的。例如有人認(rèn)為，還是中國改革初期“摸著石頭過河”的老辦法最有效，不要由上面來規(guī)定，放手讓下面去做就行了。關(guān)于體制改革能不能設(shè)計(jì)、要不要設(shè)計(jì)的問題，上世紀(jì)80年代就曾經(jīng)有過爭論。當(dāng)時(shí)一種說法是，改革跟過去國內(nèi)革命戰(zhàn)爭一樣，要點(diǎn)是發(fā)揮地方和群眾的創(chuàng)造性，叫做“草鞋無樣，邊打邊像”。但問題是，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是一個(gè)非常巨大、復(fù)雜且十分精巧的系統(tǒng)，不可能“邊設(shè)計(jì)邊施工”，必須要有一個(gè)框架性的設(shè)計(jì)，否則各個(gè)子系統(tǒng)之間無法互聯(lián)對(duì)接和協(xié)同互動(dòng)。
需要頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃的另外一個(gè)原因是，由于各基層、各單位在設(shè)計(jì)的時(shí)候往往從自己的工作方便和本位的利益方面去考慮，如果分頭設(shè)計(jì)，最終很難形成一個(gè)能夠良性互動(dòng)的體系。所以需要一個(gè)超脫于局部利益的高層權(quán)威機(jī)構(gòu)，在基層的創(chuàng)新的支持之下進(jìn)行由上到下的規(guī)劃，并監(jiān)督這個(gè)規(guī)劃的執(zhí)行。
還有一種疑慮，是擔(dān)心這種從上到下的改革設(shè)計(jì)，是否會(huì)抑制從下到上的創(chuàng)新。我想這種疑問應(yīng)當(dāng)引起充分注意。頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新這兩件事應(yīng)當(dāng)結(jié)合起來進(jìn)行。中央直接掌握的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，必須充分傾聽民眾的改革訴求和改革創(chuàng)意，也要從地方政府的主動(dòng)探索中得到啟發(fā)和取得經(jīng)驗(yàn)。比如上海為克服營業(yè)稅重復(fù)征收的問題而進(jìn)行的營業(yè)稅改增值稅(“營改增”)改革，在上海試點(diǎn)后不久就得到許多城市的響應(yīng)和中央財(cái)稅部門的支持，在更大范圍推廣開來。還有從廣東開始的民間組織無主管登記、簡化工商登記、清理行政審批等改革，也是基層創(chuàng)新納入全國性規(guī)劃的范例。
總體方案的設(shè)計(jì)
總體方案的設(shè)計(jì)，大致可以分為三步進(jìn)行：根據(jù)目前存在的問題提出需要改革的項(xiàng)目，按照體制的領(lǐng)域列出改革的清單，以及制定“最小一攬子”配套改革方案
根據(jù)過去改革的經(jīng)驗(yàn)，制定系統(tǒng)改革的總體規(guī)劃需要進(jìn)行以下工作：
第一步，是進(jìn)行問題導(dǎo)向的研究。找出造成這些問題的體制性原因，列出需要改革的項(xiàng)目。第二步，是按照體制的領(lǐng)域，列出各個(gè)體制領(lǐng)域，如財(cái)稅體制、金融體制等的改革項(xiàng)目清單。第三步，是梳理這個(gè)改革總清單，從中挑選出最為關(guān)鍵、彼此間關(guān)系又十分密切的一組改革項(xiàng)目，形成一個(gè)“最小一攬子”的配套改革方案。
關(guān)于問題導(dǎo)向的研究，這里我可以舉幾個(gè)例子：
第一個(gè)例子，如何遏制腐敗。
腐敗的蔓延會(huì)造成“亡黨亡國”的嚴(yán)重后果，已經(jīng)提出了很久，但問題始終沒有得到解決。我們首先要問，造成腐敗猖獗的體制上的原因是什么。只有鏟除體制原因才能夠釜底抽薪，否則哪怕實(shí)行朱元璋式的嚴(yán)刑峻法，恐怕也只能是揚(yáng)湯止沸，收效甚微。其實(shí)早在1988年學(xué)術(shù)界已得出結(jié)論，根本的問題是在雙重體制下，由于行政權(quán)力廣泛地介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，存在著龐大的尋租活動(dòng)的制度基礎(chǔ)。如果想要遏制腐敗，首先要從各個(gè)方面推進(jìn)市場化的改革，削減政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和配置資源的權(quán)力，把這個(gè)制度基礎(chǔ)給鏟除掉。
第二個(gè)例子，如何縮小收入差別。
貧富差別擴(kuò)大是當(dāng)前另一個(gè)突出的社會(huì)問題。根據(jù)我的觀察，我們過去對(duì)收入差別問題的認(rèn)識(shí)有一個(gè)基本問題，即就分配談分配。貧富差別擴(kuò)大認(rèn)為是分配出了問題，首先用行政指令規(guī)定低收入職工的工資,然后用再分配的手段增加弱勢群體的福利。但這種就分配談分配的辦法不但有副作用，而且不可持續(xù)。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，分配的結(jié)構(gòu)首先是由于生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)決定的。目前中國經(jīng)濟(jì)增長是靠投資驅(qū)動(dòng)的，我國投資率已經(jīng)高達(dá)40%多，這在全世界也是獨(dú)一無二的。由于資本對(duì)勞動(dòng)的比率不斷提高，結(jié)果一定是資本收入(主要是政府和企業(yè)收入)的比重不斷提高，勞動(dòng)收入(包括專業(yè)勞動(dòng)者收入)的比重不斷降低。勞動(dòng)收入的比重怎么才能提高呢?最根本的途徑是使大量的“農(nóng)民工”成為有知識(shí)、有技術(shù)的勞動(dòng)者，專業(yè)人員有更多發(fā)揮才能的機(jī)會(huì)。這樣，他們?cè)趧?chuàng)造更大的附加價(jià)值的同時(shí)，收入也能夠得到提高。這就要求各級(jí)政府更好地完成提供義務(wù)教育、職業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)，培育良好的創(chuàng)新環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長模式的轉(zhuǎn)變，這就涉及到政府職能轉(zhuǎn)變、財(cái)政體制改革等一系列改革。解決了這些基礎(chǔ)性的問題，再輔之以再分配的措施，勞動(dòng)者收入過低和居民收入差距過大的問題才有望得到解決。
第三個(gè)例子，如何實(shí)現(xiàn)“新型城鎮(zhèn)化”。
產(chǎn)業(yè)和人口向城市聚集能夠產(chǎn)生巨大的效益，因此城市化是工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量。但由于土地產(chǎn)權(quán)制度、政府職能錯(cuò)位、等級(jí)制的城市體制等體制性缺陷，政府主導(dǎo)的城市化造成兩方面的問題。一個(gè)是它的建設(shè)成本太高。城市化的實(shí)質(zhì)是人的城市化，因而正是人的集聚才產(chǎn)生了城市化的效益。但在我國，土地城市化比人口城市化的速度要高好幾倍。城市建設(shè)投入很大，城市化的效益卻出不來。另外一個(gè)問題是建成的城市的營運(yùn)效率太差。用“攤大餅”的方式極力擴(kuò)大城市規(guī)模，導(dǎo)致城市居民的生活半徑太大，交通擁堵，空氣污染嚴(yán)重。必須通過改革解決目前存在的種種體制性缺陷，否則不管中央怎樣號(hào)召進(jìn)行“新型城鎮(zhèn)化”，各地正在加速的還是老一套的舊型城市化。
像這樣，從一個(gè)一個(gè)問題入手來尋找應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革的項(xiàng)目，不僅是領(lǐng)導(dǎo)部門的事情，其實(shí)所有的公民都可以、也有責(zé)任參加有關(guān)問題的研討。
對(duì)于“最小一攬子改革”，我個(gè)人的設(shè)想是：一個(gè)核心目標(biāo)，四方面配套改革。這個(gè)核心目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建立和完善競爭性的市場體系，而四項(xiàng)配套改革則包括財(cái)稅體制改革、金融體制改革、社會(huì)保障體系建設(shè)以及國有經(jīng)濟(jì)改革的正確定位和國有企業(yè)的公司化改革。
為實(shí)施總體改革做好準(zhǔn)備
設(shè)計(jì)好總體方案固然不易，實(shí)施總體方案更是一場硬仗。因此，必須精心做好“開戰(zhàn)”的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作
除了做好總體方案、路線圖的設(shè)計(jì)外，還有兩項(xiàng)準(zhǔn)備工作特別值得注意：
一項(xiàng)是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾頓發(fā)表在《比較》輯刊上的文章提出的建議。他建議今年進(jìn)行一些大眾關(guān)心、能夠很快啟動(dòng)，成效又具有可觀察性的改革項(xiàng)目，以便為改革聚集人氣。我認(rèn)為他的建議值得采納。因?yàn)橐环矫妫罨母锉厝簧婕霸欣娓窬值恼{(diào)整，而某些能夠利用原有制度漏洞，靠權(quán)力發(fā)財(cái)致富的特殊既得利益者也會(huì)阻礙改革的推進(jìn)。沒有大眾的支持就不可能打破障礙，推進(jìn)改革。另一方面，目前百姓對(duì)一些政府政策的信任不高，甚至有一種逆反心理，所以聚集人氣很重要。最近出臺(tái)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變就屬于這一類型的先期改革。現(xiàn)在有些媒體把注意的重點(diǎn)集中在大部制、小部制的問題上。在我看來，這并不是問題的重點(diǎn)。問題的重點(diǎn)是李克強(qiáng)總理講的“市場能辦的多放給市場，社會(huì)可以做好的交給社會(huì)”。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)和職能轉(zhuǎn)變改革的一些措施，像清理審批項(xiàng)目、民間組織無主管登記就相當(dāng)不錯(cuò)，都是很重要、能夠得到社會(huì)歡迎的改革。
同時(shí)，要注意創(chuàng)造和維護(hù)較為寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使得系統(tǒng)化的改革能夠順利出臺(tái)。1985年中央制定第七個(gè)五年計(jì)劃的時(shí)候，吸收了世界頂尖的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、金融家提出的意見，指出在改革的“初戰(zhàn)階段”，要注意使經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，要有利于為改革創(chuàng)造一個(gè)適宜的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使總供給和總需求之間的關(guān)系比較協(xié)調(diào)，不要急著上速度、上項(xiàng)目，一下子把總需求搞得過大，經(jīng)濟(jì)環(huán)境變得很緊，造成改革出臺(tái)有很大的風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)意見對(duì)今天仍有現(xiàn)實(shí)意義。
在我看來，依靠強(qiáng)勢政府、海量投資保持高速增長的做法早已走到了盡頭。投入增長得很多，保增長的成效卻愈來愈差。早在爆發(fā)全球金融危機(jī)前的2007年，中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入降速的下行通道。2009年靠4萬億投資和10萬億貸款把GDP增長率拉升到8%以上，只維持了一年就再度下降。去年5月以后各地大上城建項(xiàng)目和“造城運(yùn)動(dòng)”，GDP增長速度在第四季度提高了0.9個(gè)百分點(diǎn)，到今年一季度又重新下降。但為此投入的資金卻大量增加。開始的時(shí)候沒有在銀行信貸上表現(xiàn)出來，而是在銀行的表外業(yè)務(wù)、影子銀行、城投債的發(fā)行等社會(huì)融資增長上表現(xiàn)出來，使資產(chǎn)負(fù)債表中的杠桿率(負(fù)債率)不斷攀升。到今年第一季度，這種信用擴(kuò)張似乎已經(jīng)傳導(dǎo)到貨幣流通量上了。我擔(dān)心，如果出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化的情況，會(huì)給系統(tǒng)性改革帶來困難。
設(shè)計(jì)好總體方案固然不易，實(shí)施總體方案更是一場硬仗。全面深化改革會(huì)遇到種種困難和障礙。我們必須以極大的勇氣和智慧來克服這些困難和障礙，把改革推向前進(jìn)。這關(guān)系到所有中國人的根本利益。所以我們大家要支持和推動(dòng)具有改革理念和追求的領(lǐng)導(dǎo)者把改革進(jìn)行下去，并取得成功。
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