我和強世功考慮的問題有很大的相關(guān)性。他考慮國家主席的問題，我接著考慮全國人大的問題。關(guān)于憲法和人大的關(guān)系，其實剛才強世功已經(jīng)講了。我們國家雖然有成文憲法，但實際上并沒有剛性的憲法。從1954年憲法開始，憲法就奠定了全國人大至上的格局，但問題在于憲法所確認的人大至上并沒有通過選舉來落實。如何把憲法確認的人大至上通過選舉制度落實，并且克服我們憲政體制中其他的問題？實際上中國最高的權(quán)力和憲法規(guī)定并不一致。大家都知道，剛剛結(jié)束的十七大才是中國最重要的會議，而不是2008年3月召開的全國人大會議。兩個國會的設(shè)置，并非沒有合一的可能。從19世紀開始，英國就建立了政黨政治和國家憲政的穩(wěn)定的互補關(guān)系。我想，可能以后中國仍然會有這樣的兩次會議，但兩次會議之間不是替代關(guān)系，可能是相互補充、增強的關(guān)系。
討論人大的問題時，大家經(jīng)常會提到人大代表精英化的問題。從1978年五屆人大開始到十屆人大，代表的身份構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了很大變化。身份為“工人”、 “農(nóng)民”的代表比例從1978年的50％下降到2003年的18％，而身份為“干部”、“知識分子”的代表比例增加了很多，占絕大多數(shù)。但身份并不代表實際從事的職業(yè)，比如說，全國人大中間的農(nóng)民代表，可能是農(nóng)民企業(yè)家，但其政治身份仍然是農(nóng)民。我們再看職業(yè)的構(gòu)成。統(tǒng)計九屆人大和十屆人大開會時，代表填寫的登記表，能反映實際從事的職業(yè)。實際職業(yè)為工人和農(nóng)民代表，所占比例非常低，九屆大人代表中只有86人（全國大人代表接近3000人），十屆人大職業(yè)為工人和農(nóng)民的代表數(shù)稍有增加。進一步，如果把領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)家、專業(yè)人士（教授，醫(yī)生，法律界、文藝界、金融界人士，運動員）視為精英，把工人、農(nóng)民、中小學(xué)教師、基層干部視為草根，把軍隊和警察作為另一類別，我們會看到，九屆人大精英代表占據(jù)2/3多數(shù)。但是，就像代表的“身份”并不意味著他們有共同的階級意識，代表的“職業(yè)”也并不意味他們有共同的職業(yè)認同，人大代表的產(chǎn)生和履職并不以身份或職業(yè)為基礎(chǔ)，實際上跟來源和構(gòu)成有關(guān)系，即以代表團為基礎(chǔ)。
第一，代表團的規(guī)模。十屆全國人大代表團中，最大的代表團268人，是軍隊代表團。代表團規(guī)模的決定因素，一個是人口，一個是中央分配的名額，俗稱中央“戴帽”代表。按人口獲得名額由三部分構(gòu)成：按城市人口獲得的名額、按農(nóng)村人口獲得的名額、增加名額。城市人口和農(nóng)村人口比重不同，即所謂的四分之一條款。十屆人大的時候，每96萬農(nóng)村人口分配1名代表，每24萬城市人口分配1名代表。從十七大報告來看，這個可能會有變化。除此之外，增加的名額方面，人口特少的地區(qū)至少增加到15個（海南、西藏、青海、寧夏），為此，九屆人大增加22個，十屆人大增加21個；人口特少的少數(shù)民族和少數(shù)民族較多、人口較少的地區(qū)會增加一些名額；直轄市會增加一些名額。從一屆到十屆，各代表團人口分配比例在五屆人大之后就比較穩(wěn)定了，80％左右是按人口分配的。其他還有兩部分，就是中央分配的代表。這些代表分配到各省人大選舉。很多情況下，這是指定的選舉。有人被選上之后，甚至都不知道自己成為代表。十屆人大，中央“戴帽” 代表253人加上解放軍代表團268人，共521票，占全部票數(shù)的17％，超過最大的三個代表團之和。我相信，軍隊代表團的設(shè)置和中央“戴帽”代表的設(shè)置，實際上針對的是這樣一個問題：我們到底是參議院還是眾議院？表面上看，代表的名額分配，主要按人口，眾議院的角色多于參議院；投票，一人一票，眾議院色彩多于參議院。但從代表的組團來講，除了解放軍之外，主要按地域，參議院的色彩多于眾議院；審議也是按代表團，參議院的色彩多于眾議院的。為了平衡地方勢力，才有解放軍代表團和中央指派代表成為最大代表團的設(shè)置。
第二，各代表團的權(quán)利構(gòu)成。一是代表團內(nèi)部來自各級國家政權(quán)的代表，九屆和十屆都超過40％，九屆1231人，占41.32％，十屆1296人，占 43.43％，五級國家機關(guān)中，來自省、市級的代表最多，九屆共77.98%，十屆76.69％，實際上，省級領(lǐng)導(dǎo)往往主導(dǎo)各代表團。二是代表團內(nèi)部來自國家機關(guān)各系統(tǒng)的，以行政機關(guān)最多，九屆、十屆都超過了60％，而各系統(tǒng)中都以領(lǐng)導(dǎo)成員占優(yōu)勢。分析代表團內(nèi)部結(jié)構(gòu)，從人員、組成方式看，似乎是參議院，而結(jié)果沒有開成參議院的原因，實際上各代表團由來自各級國家機關(guān)的代表主導(dǎo)，尤其是省市級主導(dǎo)。
第三，全國人大常委會。全國人大是議院制，但有常委會的設(shè)置，被成為“議會中的議會”。全國人大的規(guī)模近3000人，屬全世界最大，但全國人大常委會的規(guī)模很小，目前是159個委員和1個秘書長、1個委員長。現(xiàn)在，人大常委會任務(wù)非常繁重，尤其是立法方面。常委會是全國人大的常設(shè)機構(gòu)，但其組成人員絕大部分為兼職。常委會議程由委員長會議設(shè)置，委員長會議中除了委員長和秘書長，其他也為兼職。
第四，全國人大機構(gòu)改善思路。（1）從十屆開始，常委會結(jié)構(gòu)有些改善，出現(xiàn)了19位專職委員，10位是各大部委的司局級官員，另外9位來自學(xué)界。但在常委會所有委員專職化之前，加強全國人大常委會的權(quán)利，就是加強委員長和秘書長的權(quán)利。而這不利于國家主席、總理和委員長之間的權(quán)利平衡。（2）2007 年3月，十屆大人五次會議《關(guān)于第十一屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》規(guī)定，十一屆全國人大代表中，“來自一線的工人和農(nóng)民代表人數(shù)高于上一屆。”“在農(nóng)民工比較集中的省、直轄市，應(yīng)有農(nóng)民工代表”。只從被選舉權(quán)方面著手，只會達到表面效果，可能使實際上已經(jīng)存在的指選、派選愈演愈烈。
第五，全國人大的逐步直選。我們要警惕全國人大演變?yōu)閰⒆h院的可能性，由各省主導(dǎo)的局面，當然目前看不到這個危險，但是發(fā)生像蘇聯(lián)那樣的巨變也并非不可能，參議院解散人大。落實全國人大的直選，看似激進，并非不可能。全國人大的逐步直選分三步走。第一步，選舉單位從省級擴大到地市級，地市級人大同時選舉省人大和全國人大代表。這樣選舉單位擴大10倍，選舉人擴大5.76倍；第二步，選舉單位從地市級擴大到縣區(qū)級，縣區(qū)級人大同時選舉地市級人大和全國人大代表；第三步，直選，選民同時直接選舉縣級人大代表和全國人大代表。大概的思路就是這樣，當然，其中有很多技術(shù)問題需要考慮。
總體來說，全國人大代表的構(gòu)成已經(jīng)成為被關(guān)注的問題，這方面需要改善。另外，還有目前沒有顯現(xiàn)，但有可能出現(xiàn)的問題，就是人大演變?yōu)閰⒆h院這樣的機構(gòu)。我認為，解決這兩個問題，有一個共同的思路，就是逐步擴大直選。
改進人大代表名額分配制度
趙曉力
我國憲法第34條規(guī)定，“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外”。我國公民在選舉權(quán)方面的平等，將在《選舉法》廢除四分之一條款后得到巨大改進。我們下一個要關(guān)注的是被選舉權(quán)的平等。
關(guān)于被選舉權(quán)的平等，改革開放以前，我國在民族、種族、性別、職業(yè)、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限方面的平等做得較好；改革開放以來，在民族、種族、性別、家庭出身、宗教信仰方面的平等方面做得較好，但在職業(yè)、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限方面卻趨向于不平等。
我國最高權(quán)力機關(guān)已經(jīng)意識到這樣的問題。2007年3月，十屆人大五次會議《關(guān)于第十一屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》明確規(guī)定，十一屆全國人大代表中，“來自一線的工人和農(nóng)民代表人數(shù)高于上一屆。”“在農(nóng)民工比較集中的省、直轄市，應(yīng)有農(nóng)民工代表。”
全國人大副委員長、秘書長盛華仁在代表常委會做關(guān)于上述《決定》說明的時候，解釋了這一規(guī)定的理由：“人大代表具有廣泛的代表性，是人民代表大會制度的本質(zhì)要求，也是社會主義民主的重要體現(xiàn)。值得重視的是，近幾屆全國人大代表構(gòu)成中，工人和農(nóng)民代表比例呈下降趨勢，尤其是一線的工人、農(nóng)民代表人數(shù)偏少。”“我國農(nóng)民工隊伍不斷壯大，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，他們在全國人大中也應(yīng)有適當名額的代表。”
目前，代表名額分配過多傾向職業(yè)、教育、財產(chǎn)方面的精英階層，歧視草根階層。要切實改變被選舉權(quán)在職業(yè)、教育、財產(chǎn)方面的不平等，需要改善目前的人大代表名額分配制度。
代表結(jié)構(gòu)的精英化已非常明顯
30年來，一線工人、農(nóng)民代表在全國人大代表中的比例下降，已不是一朝一夕的事了。工農(nóng)代表比例從1978年時的近半壁江山（47%），下降到近十年不足1/5（工農(nóng)代表加起來占近3000名全國人大代表的18%，其中工人代表約10%，農(nóng)民代表約8%），30年來下降一倍有余。與此同時，則是干部代表和知識分子代表在全國人大中的比例持續(xù)增長。其中干部代表30年來增長142%，知識分子代表增長42%。
不過，表1中更多反映的是分配代表名額的機構(gòu)對代表“身份”的確認，而不一定是代表自己所實際從事的職業(yè)。比如一位農(nóng)民企業(yè)家，他的“身份”或許是“農(nóng)民”，但他的職業(yè)卻是企業(yè)家。
表2按照代表名冊統(tǒng)計，其中“工人”指在企業(yè)工作的工人和車間干部，不包括廠長經(jīng)理；“農(nóng)民”指其居住地和工作地在村民委員會的農(nóng)民，不包括農(nóng)民企業(yè)家。從表2的職業(yè)構(gòu)成可以看出，九屆人大和十屆人大代表中，真正的一線工人農(nóng)民的代表的比例，加起來不過是區(qū)區(qū)2.89%和5.44%。而領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)家加起來，卻已占到九屆全國人大代表總數(shù)的62.09%，占十屆的47%。
如果把領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)家、專業(yè)人士（包括教授，醫(yī)生，法律屆、文藝界、金融界人士、運動員）視為精英代表，把工人、農(nóng)民、中小學(xué)教師、基層干部視為草根代表，軍人、警察、武警單列一類，可以看出，九屆全國人大中的精英代表為2439名，占81%，為歷屆最高，與此相比，草根代表僅為174人，僅占6%。十屆全國人大中情形有所改善，精英代表比例降低為65%，草根代表比例上升到9%，上升了3個百分點。十一屆全國人大中情形有望進一步改善。
最大的超額代表職業(yè)/階層是領(lǐng)導(dǎo)干部
隨著代表的精英化，人大代表的職業(yè)和階層構(gòu)成，已經(jīng)越來越不能反映全體人口的職業(yè)和階層構(gòu)成。如果某一職業(yè)/階層在人大中的比例高于其在人口中的比例（前者除以后者大于1），我們稱為超額代表。超額代表倍數(shù)的定義為：
從表3可以看出，一個職業(yè)/階層的經(jīng)濟社會地位越高，在人口中所占比例越少，它反而在各級間接選舉產(chǎn)生的人大中所占比例越高。換言之，一個職業(yè)/階層在各級間接選舉產(chǎn)生的人大中的被代表量，和它所處的經(jīng)濟社會地位成正比，而和它所在群體的人數(shù)成反比。國家機關(guān)、黨群組織企事業(yè)單位負責人、專業(yè)技術(shù)人員、辦事人員、私營企業(yè)主及個體工商戶，他們在各級間接選舉產(chǎn)生的人大中處于超額代表狀態(tài)（超額代表倍數(shù)大于1），而工人、農(nóng)民、商業(yè)服務(wù)業(yè)人員在各級間接選舉產(chǎn)生的人大中處于代表不足狀態(tài)（超額代表倍數(shù)小于1，也就是代表不足）。最大的超額代表職業(yè)/階層是領(lǐng)導(dǎo)干部，最大的代表不足職業(yè)/階層是工人農(nóng)民。
或許有人說，工人農(nóng)民的利益，未必要由工人農(nóng)民的代表去表達，這種設(shè)想的前提是職業(yè)代表制，職業(yè)代表制下各社會階層的利益都由專職的民意代表去表達。但我國人大實行的是兼職代表制，代表另有本職工作，全國人大每年集會一次，會期不過兩個星期，代表對民意的把握主要依賴其本職工作經(jīng)歷。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，現(xiàn)代社會走向高度分化，不同行業(yè)和階層之間的隔閡越來越大，互不信任在逐漸增大，盡管不能否認一些精英人大代表為草根階層代言的意愿，仍然有理由懷疑他們有足夠的渠道和時間去切實了解草根階層的疾苦。相反不可否認的是，社會各職業(yè)和階層利益格局的分化已經(jīng)不可避免地反映到人大代表的構(gòu)成中來，在《勞動合同法》問題上，在房地產(chǎn)問題上，在反壟斷立法上，在稅收問題上，在醫(yī)療衛(wèi)生問題上，企業(yè)家和打工者，開發(fā)商和業(yè)主，任經(jīng)濟和社會矛盾在國家正式政治過程之外走向不可解決。
另外，不能忽略人大制度的精英吸納功能。改革開放以來，經(jīng)濟和社會領(lǐng)域內(nèi)的自由和競爭使得各行各業(yè)、各個階層都產(chǎn)生了自己的精英分子，但從各級人大的構(gòu)成來看，人大在吸納企業(yè)家和專業(yè)知識分子精英方面成效顯著，而在吸納其他社會階層、職業(yè)、行業(yè)的優(yōu)秀代表方面有較大欠缺，尤其是從事第一線工作的工農(nóng)服務(wù)業(yè)代表。他們或許財產(chǎn)少、學(xué)歷底，但他們擁有從實踐中得來的不可替代的經(jīng)驗、智慧，沒有理由把這些草根精英排除在國家各級權(quán)力機關(guān)的門外。
改進人大代表名額分配制度的立法建議
在人大代表專職化改革之前，保證被選舉權(quán)平等的現(xiàn)實舉措仍然是代表名額的“配額制”。但是，傳統(tǒng)的代表名額分配制度已經(jīng)不能反映改革開放以來我國社會的巨大變化，在實踐中又存在一系列的扭曲，亟須加以改革。
——取消以“身份”標準分配代表名額的做法，代之以職業(yè)/階層分類。現(xiàn)行立法和實踐中按照“工人、農(nóng)民、干部、知識分子、民主黨派、解放軍、歸僑”劃分代表身份，已經(jīng)越來越不能反映社會流動和職業(yè)流動加快的社會現(xiàn)實。在“身份”的分類中，只有解放軍可以不與其他“身份”混淆，其他六種身份既沒有明確和統(tǒng)一的劃分標準，也沒有嚴格的界限，于是出現(xiàn)了一系列的難題，如工人或農(nóng)民出身的領(lǐng)導(dǎo)干部，是應(yīng)該按其出身確定為工人、農(nóng)民，還是應(yīng)按其現(xiàn)在從事的工作確定為干部；再如生產(chǎn)活動、經(jīng)濟活動中的管理者，是應(yīng)按其從事的生產(chǎn)、經(jīng)濟活動所具有的勞動屬性確定為工人、農(nóng)民，還是應(yīng)按照管理者與被管理者的性質(zhì)區(qū)分確定為干部；又如具有較高學(xué)歷甚至高級職稱的領(lǐng)導(dǎo)人員，是否可以不確定為干部而確定為知識分子；還有具有高學(xué)歷和職稱的教師和科研人員，作為民主黨派成員，是確定為知識分子還是民主黨派，以及“海歸派”是否全部列入歸僑還是亦可以歸入民主黨派或知識分子，等等。為解決這些難題，各地較為普遍的做法是根據(jù)選舉設(shè)定的指標要求，“按需分配”，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上求得大體平衡（例如工人、農(nóng)民代表比例偏低，就將企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部劃為工人、農(nóng)民，或?qū)⒐と恕⑥r(nóng)民出身的干部、知識分子劃為工人、農(nóng)民等；對其他的“身份”，也可以進行類似的劃分。
解決這個問題的方案是取消含混的“身份”標準，而代之以相對明確的“職業(yè)”標準，代表的職業(yè)屬性以當選時所從事的職業(yè)為準。這樣一來，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部就是領(lǐng)導(dǎo)干部，而不管其出身是否工人農(nóng)民；企業(yè)經(jīng)營管理者就是經(jīng)營管理者，而不對其勞動性質(zhì)進行繁瑣爭論；教授、醫(yī)生、法律界、文藝界、金融界人士、運動員劃為專業(yè)人士，而不論其學(xué)歷職稱；中小學(xué)教師倒是可以和辦事人員、工人（包括農(nóng)民工）一起劃分到工薪階層，農(nóng)民就是居住地和工作地都在村民委員會的農(nóng)民，包括居住地和工作地都在村民委員會的基層干部。
——平衡各職業(yè)/階層代表的相對比例。各職業(yè)/階層在人大和人口中的巨大不平衡主要存在于間接選舉產(chǎn)生的市級以上人大中。從“身份”構(gòu)成看，縣鄉(xiāng)兩級人大中工農(nóng)代表的比例都接近或者超過1/2，是多數(shù)，而市級以上人大中工農(nóng)代表的比例最多不過1/3，相對于干部和知識分子是少數(shù)；從“職業(yè)”構(gòu)成看，工人、農(nóng)民、服務(wù)業(yè)人員代表只占全國人大代表的8.51%，省級人大的16.12%，市級人大的19.09％，與工人、農(nóng)民服務(wù)業(yè)人員占人口的78.6%實在差距太大。十一屆全國人大擴大一線工人、農(nóng)民代表，增加農(nóng)民工代表的舉措開了個好頭，應(yīng)該保持這一勢頭，考慮在十二屆人大（2013年）時，將工人、農(nóng)民、服務(wù)業(yè)人員代表（按職業(yè)分類而不是身份分類）的全國人大中的比例提高到20%，在省、市級人大中的比例提高到30%。（見表4）
——禁止對人大代表的學(xué)歷進行要求。人大代表的受教育程度一般高于全體選民或人口的受教育程度，這一點在任何國家都很正常，也不會引起太多非議。正如一些學(xué)者提出的，代表的“高學(xué)歷”化應(yīng)該是一個自然發(fā)展的過程，如果刻意追求代表的高學(xué)歷，甚至強求增加具有大學(xué)本科以上尤其是研究生學(xué)歷的代表人數(shù)，以此作為提高代表素質(zhì)的重要舉措和量化標準，顯然是片面的認識和不切實際的舉動。各級人大中集合一些較高學(xué)歷的代表是必要的，但高學(xué)歷代表過多，或?qū)Υ淼膶W(xué)歷要求過于嚴苛，不但會造成脫離社會現(xiàn)實的虛假現(xiàn)象，亦可能使一些學(xué)歷不高但具有豐富實踐經(jīng)驗、能夠真正代表人民利益的人失去當選代表的機會。
更重要的是，要求人大代表具備什么學(xué)歷還與我國憲法第34條全體公民不分教育程度享有平等的被選舉權(quán)的規(guī)定直接違背，也是造成在經(jīng)濟、社會、文化上處于弱勢的社會階層和職業(yè)群體在人大中代表不足的重要原因，因為這些階層的學(xué)歷和受教育程度本來就低。因此，不管是在關(guān)于代表名額分配的立法和實際做法中，都應(yīng)該明確規(guī)定禁止對人大代表的學(xué)歷進行要求，在代表職業(yè)分類中也應(yīng)取消知識分子這一暗含學(xué)歷要求的分類，代之以沒有學(xué)歷含義的專業(yè)人士這一分類。
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