論河北省城市街道政權的規模（調研報告）

論河北省城市街道政權的規模　　

——以石家莊市裕華區裕興街道為例　　

（調研報告）　　

張治國　　

【摘要】文章針對河北省城市街道政權的規模問題，審視了新公共管理理論，通過對作者在河北省基層政權工作經驗的梳理，首先分析了城市街道政權與農村鄉鎮政權之間的異同，接著從街道政權與區政權、區直部門和所轄社區之間關系的角度分析了街道政權規模的影響因素，然后分析了新公共管理中“小政府”理念的特征、國內國際背景及“小政府”理想與中國實際之間的鴻溝，最后就理順黨政群關系和擴大服務與保障職能對街道政權改革提出建議。

本人2000年6月從河北大學法律系行政管理專業畢業，先后在石家莊市郊區政府法制辦公室、裕華區槐底街道辦事處、裕興街道辦事處和滄州市海興縣趙毛陶鎮董二莊工作，2008年9月辭職上研究生。當了8年多國家干部，呆過區、鄉兩級，接觸過省、市、村三級，干過法制、宣傳、內務、城管、土管、衛管、防疫、防火、防汛、穩定、拆遷、選舉、扶貧、計生、統計、安監等項工作，對河北省城市街道政權機構，尤其是其規模問題積累了大量的感性認識，有結合所學理論知識進行梳理的必要。　　

一、城市街道政權與農村鄉鎮政權的同與異　　

政權規模問題是一個政治學問題，也是一個組織學問題。辨清城市街道政權與農村鄉鎮政權的異同是找出城市街道政權準確定位的關鍵，也是研究政權規模問題的前提，所以有必要將二者作一些簡要的比較。　　

（一）街道政權與農村鄉鎮政權的大同小異　　

1、領導機制相同　　

中國是共產黨領導的國家。共產黨作為無產階級政黨，作為工人階級的先鋒隊，在組織革命奪取政權的過程中，首先要爭奪的是對革命的領導權，然后才是全國的政權；在革命勝利之后，不與其它集團分享政治領導權，整個國家政治體制都處于共產黨領導之下，在政治體制改革中，黨政分開或黨政分工的范圍、程度和進度，取決于黨的意志。具體到街道政權機構，街道黨工委無疑是核心，街道黨工委書記統攬街道工作全局，黨工委的一名副書記擔任街道辦事處主任，確保黨對政的絕對領導。黨工委設副書記若干，各有分工，往往是一名副書記除了自己直接分管的一些行政工作外，還會間接分管一名街道辦事處副主任直接分管的工作。這些特點與鄉鎮黨委相比，大同小異，只是鄉鎮黨委作為黨的一級組織，其成員直接來源于黨員選舉，權力直接來源于黨員的信任；而街道黨工委成員則來源于上級任命，權力來源于上級授權。所以黨工委比黨委受上一級黨組織制約的強度更大，更傾向于對上負責，更強調政令統一和無條件執行，優點在于執行的效率更高，缺點在于往往很少顧惜民情，工作生硬粗糙。例如，在裕華區修建塔南路的收地過程中，區政府硬性要求裕興街道辦事處必須在一兩天內配合區土地城建開發中心做好放線收地的工作。當時無論是街道干部還是南王、東王兩個村改居社區的干部都感覺命令來得非常突然，在相關土地上種植著大片莊稼和蔬菜的農戶就更是毫無準備了，但是，一聲令下如山倒，哪個膽大敢不聽？街道和社區干部只得放下其它工作，對農戶搞“突襲”，農戶除了靠百般陳情多爭取些補償，就再沒有其它選擇。　　

2、武裝部、街道綜合辦公部門和工青婦團體設置相同　　

街道政權和鄉鎮政權大多都設有武裝部、黨政辦公室、計劃生育辦公室、經濟管理辦公室、城建環衛管理辦公室、民政與社會事務辦公室、穩定辦公室、司法所、派出所、刑警中隊和工青婦團體辦公室。差別在于鄉鎮政權管轄面積一般都遠遠大于城市街道轄區，所以相應機構工作人員要遠多于街道政權。比如，我老家河北省遷安市野雞坨鎮轄有21個行政村，人口3.7萬，總面積73平方公里[1]，而我工作過的滄州市海興縣趙毛陶鎮轄有44個行政村，人口3.5萬，總面積135平方公里[2]。裕興街道轄東王、南王、南焦、趙卜口4個村改居社區及華興、八五零、海天陽光園、鳳凰城、裕翔園5個城市社區，總面積5.8平方公里，人口3.4萬人。[3]這兩個鎮與裕興街道相比，人口數量相近，但從轄區面積上來說，都遠非裕興街道可比，如果不能保證比裕興大到一定程度的規模和足夠多的人員，那么在基本的行政執法事務上都會左支右絀，捉襟見肘，更不用說還要完成其它任務了。比如，拿計生工作來說，海興縣趙毛陶鎮在與丁村鄉合并之后，在原丁村鄉政府大院仍由1名主管計生的副鎮長領導十幾個計生工作人員常駐該地。裕興街道的計生辦正式國家干部只有3人，由于人手不夠又另招了1名臨時工，還經常把居委會負責計生工作的人員抽調上來幫忙，短則一兩天，長則幾星期甚至幾個月，使居委會的日常工作受到不小的影響。此外，裕興街道的工青婦團體負責人一般都是兼任而不是專任，鄉鎮政權中則經常是專任。　　

（二）街道政權與農村鄉鎮政權的大異小同　　

1、人大工作機制不同　　

街道政權與農村作為一級建制的鄉鎮政權的一個不同，是鄉鎮政權設有從理論上來說是在一級政權機構中處于最高地位的人民代表大會，人大內又設有主席團，在人大閉會時主席團及其正、副主席負責聯絡代表并組織其開展活動，向本級政府反映代表和群眾的批評、建議，而街道政權只設有人大工作室，工作室設主任1人，有時也設置1名副主任，除此再無其他工作人員，職能遠遠小于鄉鎮人大。　　

2、司法機構設置不同　　

街道政權與鄉鎮政權之不同，在很大程度上還表現在司法機構的設置方面。比如，海南省的一些縣級人民檢察院就在鄉鎮一級設立了監察室[4]，與公安派出所、基層人民法庭和司法所，一起組成了較為完整的基層司法體系，其它省份也有類似設置。但是，裕華區法院和檢察院并沒有在裕興街道設置相應的機構，就司法單位來說，只有公安派出所、刑警中隊和司法所三家。　　

二、城市街道政權規模的影響因素　　

對城市街道政權規模影響最大的因素主要是兩個方面：一個是它所處的機構環境（即它與上下左右政權機構的關系），另一個是它本身所肩負的任務。政權機構是一個有機體，不論是被動響應還是主動適應，都會對環境刺激作出具有一定節律的反應。適應環境、完成任務的過程，同時也是不斷塑造政權機構本身結構和規模的過程。在實踐中，街道政權要順利運轉，必須要處理好與上、平、下三級的關系。　　

（一）與區政權及區直部門的關系　　

根據《地方組織法》第68條[5]，在中國，城市街道辦事處的定位是區政府的派出機關，不屬于一級政府。但是，與農村地區作為一級政權建制的鄉、鎮相比，街道政權除了在人大和司法機構的設置上區別較大之外，它們所發揮的作用實際上是差不多的，無論是上級政府、平級局（辦）、下級社區，還是轄區居民，一般不會在這個問題上作嚴格的區分，而是基本上將它們視為同等事物。在工作人員配屬上，石家莊市裕華區區直部門、鎮、街道之間是平級關系，擔任領導職務人員一般都可以平級置換。在人事關系上，街道副科級以上干部由中共區委組織部管理，一般干部由區人事勞動與社會保障局管理。在業務關系上，在區委、區政府的總體領導下，區直部門對街道各部門進行指導和考核。區直部門的專業性較強，街道部門的綜合性較強，往往是很多區直部門對口街道的一個部門，用比較形象的一句話來打比方，這叫“上面千條線，底下一根針。”從條塊關系上來講，尤其是從行政執法活動所體現的雙方關系來講，區直部門的自執行能力與街道相應職能部門的職能范圍和機構規模成反比關系：如果區直部門的自執行能力較強，較少需要街道配合，則街道相應部門的職能范圍和機構規模可以較小；如果區直部門的自執行能力較弱，較多需要街道配合，則街道相應部門的職能范圍和機構規模則只能較大。　　

（二）與社區的關系　　

在石家莊這個省會城市的市區，實行的是由市政府領導若干區，區政府領導若干街道，街道領導若干社區或村的行政體制。裕華區成立于　2001年3月21日　，是省會經過行政區劃調整成立的新區，地處石家莊市市區東南部，總面積101.5平方公里（含委托高新區管理的40平方公里），常住人口40.8萬，轄1個鎮、7個街道、23個村（含17個村改居）、58個居委會。[6]在2001年的石家莊市區劃調整中，幅員環繞其它城區整整一圈的原郊區被其它各區分片“吃掉”。新成立的裕華區，其轄區版圖是從原來的郊區、長安區、欒城縣和正定縣各劃出一部分拼合而成，城市社區人口雖眾，但地域占比并不高，在地域上占明顯優勢的是農村，這使裕華區帶有明顯的城鄉結合部特征，也明顯地決定了裕華區的行政管理在內容、方式和手段上的城鄉二元特征。裕興街道成立于　2001年9月21日　，是裕華區政府所在地，處于裕華區心臟地帶，為裕華區成立后新設街道，在這種特征上比較典型。管理內容的復雜性決定了管理任務的繁重性和管理手段的多重性，決定了從節約管理成本出發的“小政府”理念很難實施。此外，在裕興街道，既存城市社區居委會的管理和服務職能現在已經比較完善和基本定型，除了在信息化管理和服務方式上還有發展余地外，其它方面發展潛力已經不大。但是，村改居社區一般都面臨著城中村改造的任務，需要將居民原來的2－3層連排小別墅式居住區改造成30層左右的高層居住區，從而節約出土地，用來搞商業開發，以發展壯大集體經濟，為居民提供原先作為農民時不曾享受或享受水平很低的福利和保障。所以，村改居社區的發展潛力要遠大于既存城市社區。在這樣的發展型社區，領導班子在政德、能力和雄心方面越強勢越好，街道政權對這樣的社區所能給予的支持越大越好。但是，一般來說，社區的管理和服務能力與街道政權的規模也是反比關系：社區自身的管理和服務能力越強，街道政權的規模就可以越小；社區自身的管理和服務能力越弱，街道政權的規模就不得不越大。　　

三、警惕“小政府”誤區　　

上大學的時候，因為專業的關系，我掌握了基本的政治學和行政學知識，參加工作后也一直結合自己的工作實踐關注中國政治學和行政學理論的發展，盡管8年多的工作時間都只是在基層尤其是街道政權中度過，也沒有超越河北省的轄區范圍，但是，“一葉落而知天下秋”，有限的實踐和對專業知識的不斷學習與梳理還是讓我感覺課堂上和教材中流行的“小政府”理念并不適合我國的國情。　　

（一）“小政府”理念在國內學界流行的背景　　

歐美發達國家行政學研究起步于1887年美國學者伍德羅·威爾遜的《行政研究》一文[7]，我國行政學研究起步較晚，新中國建國后很多年也沒有給予多大重視，1980年以后，才作為政治學的分支學科，隨著政治學研究的恢復[8]而逐漸得到發展。為彌補中國大陸在行政學理論研究方面先天不足的劣勢，國內學者一直很注重西方發達國家行政學研究成果的譯、介、評工作，在西方廣為流行的“新公共管理”思潮開始在國內散布開來，對英美打著“新公共管理”旗號的“小政府”模式的崇拜也隨之升溫，數次中央和地方政府行政改革則為它在實踐中發揮作用提供了舞臺。　　

（二）“新公共管理”旗號下“小政府”模式的特征及國際背景　　

1、當代“小政府”模式的特征　　

“小政府”模式起源于17-18世紀的古典自由主義經濟學理論，相信“管得越少的政府越是好政府”，幾經揚棄和復歸，以1979年英國前首相撒切爾夫人上臺為標志，發展為“新公共管理”。與強調公正的憲政主義相比，管理主義更強調效率。[9]在“新公共管理”的旗號下，“小政府”理念的主旨在于使政府通過借用私營部門的管理技術特別是推動政府職能市場化來降低成本，提高效率，其主要特征在于：（1）在方式上追求用間接調控代替直接服務；（2）在程序和成本上推崇簡約化；（3）在決策和執行上強調放權、公務員責任和執行獨立；（4）在效能上提倡競爭；（5）在人事管理技術上提倡市場化；（6）在產出導向上強調服務和實效。這些主張看起來都是美好而誘人的，有許多主張與我們的改革所追求的目標也是相符的，但是深挖其國際背景，又不免讓人不寒而栗，感覺它還有值得警惕的一面。　　

2、當代“小政府”模式的國際背景　　

據何新研究，有一個英美財團領導下的叫做“共濟會”（Free and Accepted Masons，譯為“自由石工盟會”或許更好）的跨國秘密組織對英美金融、政治和意識形態進行著超黨派控制，幾個世紀以來，歐洲各國王室成員、美國上流人士基本都是該組織的成員，在美國呼風喚雨的骷髏會實際上也是共濟會的下屬組織。[10]而且，共濟會2005年在倫敦的高級成員會議已經在策劃用核武器和生物武器消滅地球人口50％—90%的第三次世界大戰。[11]據威廉·恩道爾研究，1973年，身為共濟會成員和美國資本巨頭的約翰•D. 洛克菲勒三世在《第二次美國革命》中首次公開呼吁大幅度減少政府的權力，鼓吹私有化，“將盡可能多的政府職能和責任轉交給私營部門”[12]，放棄由國家來糾正就業和收入分配不公平的做法，隨后運用全國性媒體，采用精心挑選的、每一個公民都能認可的事例，來證明政府效率低下、不稱職、不辦事，引導大眾否定國家的角色，為私人公司和私人銀行的利潤最大化，去廢除規范商業秩序和調節公共福利所必要的國家職能。[13]20世紀70年代中期出現的新自由主義，是美國和英國權勢集團特別是洛克菲勒兄弟的一個項目。他們的代言人——芝加哥大學諾貝爾經濟學獎得主米爾頓•弗里德曼鼓吹激進的自由市場教義，主張一種不受任何限制的自由市場和自由貿易，而該大學是洛克菲勒標準石油公司出錢開辦的。新自由主義實質上是全球化了的約翰·D. 洛克菲勒三世的“第二次美國革命”。[14]2007年的金融危機只是美國資本巨頭一步步解除金融管制的邏輯結果。在對資本巨頭的管制上，英國和美國政府的確變“小”了，但是經濟恐慌、政治地震和社會苦難卻來臨了。資本巨頭在社會危機深重的情況下仍在翻云覆雨，大撈特撈。對這樣的“小政府”，誰敢放心呢？　　

（三）“小政府”模式與中國實際之間的鴻溝　　

對于政府的大小問題，秦暉是從政府權力與社會責任是否平衡的角度去看的。他認為，中國與西方國情不同，應該警惕抽象談論“大政府”與“小政府”的傾向。從歷史上看，西方發達國家在這兩方面基本上是平衡的。中國從古至今都是個政府權大責小的國家。從政府權力的無孔不入看，它是“大政府”；從政府對自己社會責任的推卸和逃避看，它又是“小政府”。不受制約的權貴集團可以左手把百姓資產化私為公，右手把國庫資產化公為私，中飽私囊，形同民賊。[15]這些說法無疑是有道理的。除了這個角度，我們還可以從機構設置與管理任務是否平衡的組織學角度來看。拿裕興街道城建環衛管理辦公室來說，它負責轄區土地、環衛和拆違等方面的管理工作。轄區的4個村改居社區經常出現私搭亂建、亂占土地的案件，而且經常是居民互相攀比，競相作案，遍地烽火，但是城建環衛管理辦公室本身又沒有相應的執法權，只能配合區城管局和國土局查處案件，不得不一遍遍地給城管局、國土局發文要求來人，但這兩個局人手也不夠，只能在各街道之間窮于應付，何時能來人是沒準兒的，即使來了人，一個案件要走完法律程序也動輒要數月時間，更不用說堆積如山的其它案件和應付環衛大檢查等其它任務了。此外，有些案件還是要法院強制執行的，但法院也是分身乏術，等強制執行程序走完又不知要等到何年何月。為了在區政府追責時撇清責任，街道各部門往往不得不滿足于矛盾的“提交”而不是矛盾的“解決”。再比如，每逢社區兩委換屆選舉之時，為便于選民投票，選舉時間一般都選在雙休日。街道干部除留下一兩人值班外，必須全部投入投票程序各環節進行監督，以確保程序公正。在比較大的社區，比如南王社區，3000左右居民中大約有1800名選民，投票工作一般從凌晨5點左右就開始準備，到一次投票完成一般都要到14點左右。而且如果選民分化程度較大，往往要投票3－4次，這樣往往要一個月左右才能選出一屆居委會。4個村改居社區都要選的話，就要勞師久戰，是一場大仗和硬仗。每次投票只要有一個環節出現錯誤，如收回選票多于發出選票，那么這次投票所有的工作就要全部推倒重來。街道領導恨不得把每個下屬都掰成兩個去用，所有干部都被曠日持久的選戰弄得疲憊不堪。某些社區明明存在著賄選行為，街道政權也不愿再去深究和較真，一般都是睜一只眼閉一只眼，否則選期還要延長，而很多工作都迫切需要新居委會的配合才能完成。從這樣的事例看，“小政府”的理想無異于“既要馬兒好，又要馬兒不吃草”的空想。況且，無論是“小政府”還是“大政府”，都不是好的提法，因為從哲學上來講，“小”與“大”都太過抽象，二者之間的空間無限可分，這很容易讓人對政權規模問題“仁者見仁，智者見智”，吵架拌嘴，莫衷一是。中國疆域廣大，城鄉有別，東、中、西有別，海島與大陸有別，民俗與人情有別，同級別的行政區域又大小有別，治理方式也不該強求一律，狹隘僵化，封死創新空間。　　

四、街道政權改革展望　　

服務人民、廉潔高效、精簡節約不是只有西方發達國家才會追求的目標，而是人類政治文明的共同追求。政權規模問題不是靜態的，而是動態的。規模與結構、程序密不可分。規模是不是合理，結構是不是和諧，運轉是不是高效，既要問人民的滿意程度，也要看具體的時空條件，能在這兩條上達到較高要求和不斷進步的政府，就是好政府。街道政權可以嘗試在以下方面有所改進：　　

（一）理順黨政群關系　　

黨政群關系問題，關鍵是人民群眾對黨和政府的信任問題，是黨和政府合法性高低的問題。打江山的時候，共產黨由小變大，黨領導的人民軍隊由小變大，最終奪取全國政權，本來就是一個獲得人民群眾信任和支持的過程。這是沒有問題的。但是，在打江山的一代漸漸退出歷史舞臺之后，在新的時代條件下，后繼者如何繼續獲得和保持人民群眾的信任，而不是失去這種信任，是關乎執政黨生死存亡的問題。在腐敗問題十分嚴重的今天，信任問題顯得尤其突出。在街道政權中，黨對政、上對下的把持包攬十分突出，尤其是在對地方來講最重要的黨政領導人選問題和黨組織的發展問題上，人民群眾幾乎沒有什么發言權和決定權，弄得空降大臣滿天飛，入黨也形同近親繁殖。鑒于此，同時鑒于城市街道轄區一般都不太大，對于街道黨工委書記、街道辦事處主任、社區黨總支書記人選，應該真正把決定權交給群眾，可以考慮分別在整個街道轄區和社區范圍由黨外群眾公決；入黨積極分子遴選及轉正也由居住或任職單位黨外群眾公決。為了節省公共資源，公決可采取簡單多數制，公決不通過則人事任命和黨群身份轉換無效。對于涉及政治體制改革的黨政分工問題，也應該從避免機構和職能重復膨脹的原則，允許從社區到街道進行自下而上的試點，取得成功經驗后再穩步推開。毛澤東同志曾經說過：“共產黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖。”[16]那么，真正這樣做的黨就永遠都不用擔心失掉政權，相反，它會在與群眾的血脈聯系中，依靠和運用群眾的力量，將自己的身體蕩滌干凈，永葆青春，永葆健康，永葆先進性。解決了這個問題，政權的規模問題也就可以迎刃而解了。　　

（二）擴大服務和保障職能　　

近些年來，我國城鄉居民已經有了初步的、水平還比較低的生活保障，但是遠遠滿足不了群眾的要求。在這方面，可以從人民群眾反映最強烈的高房價、高學費、高醫療費這“新三座大山”著手，逐步調整產業政策和收入分配格局。這顯然無法單憑基層力量解決，而是要全國一盤棋。但畢竟全國大多數人民群眾還是生活在基層，隨著城市化的推進和城市人口比例的增加，街道政權和社區的作用會越來越大。在全國大棋局中，街道政權和下屬社區要廣泛運用信息技術等新技術，建設扁平型、精簡化、便利化政府，做好自己分內的聯系群眾、貫徹政令、提供服務、升級保障任務，當好和諧社會的排頭兵。　　

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