義馬市是河南省西部的一個普通城市，全市總面積112平方公里，轄兩鎮和五個街道辦事處，總人口16.1萬人。在2005年，在這樣一個普通的小城市里發生了一場“信訪擴權”的變革。這一變革雖說較為平常，卻引起了社會各界的廣泛關注，一時間被定為“義馬模式”的信訪體制成為媒體、學者議論的焦點。這場信訪變革之所以引起各界關注，源于“信訪強弱”的傳統爭論。反對者以法治現代化為基點，認為依靠行政手段處理信訪問題，偏離了法治的建設方向，遠離了現代國家建設既定的軌道。贊成者看到的是中國的現實國情及信訪模式帶來的效果，改革讓信訪數量下降，獲得群眾的高度認同，政府的合法性也隨之增強。在當前國家高度重視社會穩定及強烈要求社會管理創新的背景下，有必要重新回顧義馬“信訪擴權”的事件與過程，理解轉型期信訪問題的困局及出路。
為什么要改革
信訪制度是一項獨具中國特色的政治制度，這項政治制度必須符合不同時期面臨的中心工作。因此，根據不同歷史時期的社會政治、經濟狀況及面臨的社會矛盾，信訪被賦予的主要任務和職能也有所不同。自1980年開始，信訪制度逐漸從文革時期的“撥亂反正”回歸到“反映現實問題”中來，信訪制度在變革中走向正規。隨著改革開放和市場經濟的實踐，社會迅速進入了一個轉型發展期，在經濟發生巨大變革的同時，各類社會矛盾和利益沖突加劇，尤其在2004年以來，信訪總量也隨之增加，信訪內容呈現多樣化，信訪訴求形式日益尖銳，社會穩定成為國家高度關注的問題之一，信訪面臨的壓力迅速增大。
義馬同樣面臨這一問題。義馬是新興煤炭工業城市，隨著急速的工業化、城鎮化進程，拆遷、土地等社會矛盾越來越突出，信訪形勢一度很嚴峻，2001年全市信訪總量239件，2004年462件，全市信訪總量年均遞增26％赴省進京訪、集體上訪由偶發向普遍蔓延。信訪量的增加，使義馬市委、市政府主要領導90％的精力用于接訪。全省大會上，義馬也多次被點名批評。2004年，三名鄉鎮干部被降職，義馬信訪局長被免職，信訪問題成為義馬市必須加快解決的中心工作。一旦各類信訪問題的解決不能在短期內取得效果，將會降低群眾對政府的信任度，危及到社會的基本穩定。在這種情況下，要從根本上解決問題，必須對信訪體制進行改革。義馬果斷決定擴大信訪部門的行政權力，建立以解決問題、服務群眾為主的信訪體制，用“群眾工作”思路解決群眾訴求，化解矛盾，減少上訪量。
“信訪擴權”與有效治理
義馬“信訪擴權”的第一步就是撤銷處理信訪問題的信訪局，轉而成立群眾工作局（后來的群工部），辦事處設群眾工作站，社區（居委會）設群眾工作室，由副市長兼任群工部長。群眾工作局在保留原信訪局職能的基礎上，整合民政、人勞社保、司法、科技、公安、國土資源、城建等部門與群眾利益密切相關的部分職能和人員，到群眾工作局集中辦公，現場答復群眾訴求。形成了以群眾工作部為龍頭、群眾工作站為紐帶、群眾工作室為基礎、群眾工作信息員為前哨的四級群眾工作網絡。同時，群眾工作局被賦予直接交辦督辦權、重大決策評估權、社會建設指導權、考核獎懲建議權等四項權力。從群眾工作局設置的背景、職責、職權及目標來看，都高度重視群眾工作，以解決群眾的訴求為出發點，努力提高為民服務的責任和能力。
按信訪條例規定，信訪局對群眾訴求能做的是上傳下達，不能直接查辦，且不能直接受理經濟糾紛、涉法涉訴問題，義馬的群眾工作局卻被賦予超于一般信訪機構的權力。這種權力的擴大也讓其處理問題的能力明顯提升，能夠及時解決群眾的訴求，并因此獲得群眾的高度認可。義馬向陽小區用水問題的解決是最好例證。向陽小區自1995年建成后，有207戶居民由于沒安裝自來水，一直自備井抽水，四樓以上，只能買水。居民為安裝自來水，多次向自來水公司交涉無果，便去義馬群工部反映問題。群工部與自來水公司聯系，發現費用較高，居民不愿意出錢，自來水公司也無法自支。為保障居民有水吃，由市長直接督辦此事，最終由財政撥款解決了群眾的吃水問題。問題得以有效解決，主要是在于信訪擴權后，群眾工作局不再是問題的“中轉站”，僅僅按照程序被動處理問題，而變為處置問題的職能機構，讓問題第一時間“上傳”，快速進入行政執行階段，化解了繁瑣程序帶來的拖延與推諉問題。
“信訪擴權”是否會脫離法治的治理軌道，步入“權大于法”的怪圈，并致使行政權力的負面影響的不斷釋放呢？從實際運作來看，義馬并沒有否定法律的治理功能，反而積極推動法律在問題解決中的使用。為解決難題和涉法問題，義馬市2008年設立了巡回法庭，它是義馬法院在群工部設立的派駐機構，辦案程序與其他法庭一致。巡回法庭主要是回應群眾“信上不信下，信訪不信法”的問題，巡回法庭不收訴訟費，且司法局每天派律師值班，免費代寫訴狀。巡回法庭延續了中國法律中的調解功能，極大降低了依靠法律解決問題的成本，提高了解決問題的效率。2009年的一起案例最能體現巡回法庭的這一功能，義馬鄰縣澠池縣柳榮枝的丈夫崔守才在送工人回家途中發生車禍后死亡，崔家認為屬工傷，公司則認為是個人行為，不同意賠償。在多次交涉無果的情況下，柳榮枝到義馬群工部上訪，群工部巡回法庭遵循“多調少判”原則，通過調解讓柳榮枝獲得6萬元補償。巡回法庭的功能不僅在于對涉法難題的破解，更重要的是能夠降低法治的使用成本，在法、理、情之間尋找基本平衡，盡力維護群眾的利益。按信訪條例，涉法涉訴案件信訪局不能受理。義馬群工部副部長張雪亭指出，“巡回法庭本身是給上訪群眾提供便利的，受理后，還是要按法律程序走。”義馬“信訪擴權”變革依托行政力量，又不完全拋開法律，在法治的范圍內巧妙利用了行政的力量。
當前，法治建設確實相對滯后，這種滯后并不是法治建設的重視不夠，而是法治理念與中國傳統文化理念不吻合，這一轉變是一個艱巨而長期的過程，伴隨這個過程而至的是國家的轉型發展，以及各類復雜性、激烈性矛盾的涌現與凸顯。法治不僅難以高效解決數量龐大的社會問題，且求援法治的社會成本極高，加上相關的利益表達機制不夠完善，各類問題必然涌入信訪渠道。當前，基層對待各類信訪事件往往是以“堵”為主，長期壓制底層群眾的利益訴求，導致大量的利益訴求無法表達，不滿、抱怨、怨恨等情緒充斥在社會的邊角，越來越多的社會問題轉變為穩定問題，呈現出越強調穩定越不穩定的局面。義馬“信訪擴權”力圖避開傳統的維穩思路，縮短行政程序的鏈條，以“疏”代“堵”破解信訪困局。義馬的“信訪擴權”及時回應社會訴求，結合中國的體制結構與治理模式，直接把群眾訴求的問題解決在基層，有效避免了問題的積壓和激化。義馬信訪體制改革后，信訪量逐年減少，非正常進京訪和集體進京訪、集體省上訪，2007年后一直為零。義馬市內的集體訴求，也從2004年的165批次，逐年減少到2009年的81批次。
群眾路線：信訪改革的精髓
激活群眾路線是義馬“信訪擴權”的主導思路。義馬政府對信訪改革的總結，就是用“群眾工作”統攬信訪工作，建立協同治理的格局。群眾路線是黨的根本路線，其一直貫穿于各項具體工作之中，它直接呼應群眾的要求，依靠群眾來維護穩定，主動接近群眾來了解群眾的訴求。且憲法明確規定，信訪權是公民的基本權利，一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。不言自明，信訪工作不是完成行政任務，而是主動貼近群眾，給予群眾表達訴求的平臺，讓群眾主動反應問題，及時解決群眾的問題，從群眾工作中增強黨和國家政權的合法性。實際是在地方的遭遇公共事件時，傾向于動用專政機器、采取強制措施來維穩，而義馬信訪工作的“群眾路線”強調的是官民之間的良性溝通和順暢互動。義馬“信訪擴權”宗旨明確、程序規范、制度有效，在服務群眾為第一要義的宗旨下，把信訪定義為民生，重要領導親自督辦，第一時間答復群眾的要求。群眾工作也被納入到干部獎懲考核體系中，對“群眾工作不力”的進行適度懲罰。2009年義馬先后通報批評了12個單位，誡勉談話7人，黨紀處分4人。雖然依靠行政力量為民辦事，但并不是所有問題都靠行政力量，而是把涉法問題納入到巡回法庭，讓法治的問題法治，讓行政的歸行政。對群眾工作的積極態度讓信訪工作呈現出高效、有序的樣態，社會環境得到根本性扭轉，由此為經濟創造了發展經濟，2009年，義馬市綜合經濟實力在全省的排名，由2001年的第33位提升至第5位。義馬“信訪擴權”的效果不容置疑，這一變革本身的制度訴求也基本實現。反思起初的質疑與困惑，如果沒有基于群眾路線的擴權，社會矛盾不僅難以化解，而且問題會變得更為嚴重。
法治為我們提供的是一個自由和自我規范的理想圖景，圖景畢竟與現實相差較遠，完全依靠法治將會讓更多的利益訴求無法表達，矛盾無處釋放而長期積壓，進而給政府帶來更大的維穩壓力。其實，行政介入只是手段而不是目標，法治反對的僅是行政力量的泛濫，義馬“信訪擴權”顯然沒有違背法治的要求，只是重新找回了丟棄的法治傳統，在法治建設中納入了群眾路線。在群眾路線的指導下，通過充分利用有限的行政力量，實現了為民服務的制度改革目標。一個社會的穩定需要法律，更需要良俗和倫理，義馬信訪制度變革之所以能持續進行并長期存在，根本原因在于它與國情和傳統之間的契合。今天，面對社會多元利益構成和多元價值取向，政府應該付出更多的熱情與真誠，配合符合實際的高超的治理技能，奉獻給需要政府扶助的群體，以真誠的溝通和應對，贏得群眾的信任。
法治建設是轉型中國的善治訴求，也是時代演進中不可或缺的環節。然而，對于地域廣闊，發展不平衡的中國來說，在法治的理想治理圖景未實現前，不能完全依靠法律來應對多元、復雜的社會訴求，必須合理使用行政力量，讓其成為社會轉型期的一種“助力”。從義馬的“信訪擴權”實踐來看，恰恰是通過對行政資源的合理利用，讓群眾表達利益的渠道得以完善，各種不可預期的社會矛盾被快速化解。可以說，義馬“信訪擴權”是當前地方政府在處理問題時的一種常規做法，被經常使用在各種中心工作中。義馬只是在處于被動狀態時，首先使用了這一治理技術，并且被各界高度關注，成為公共性的重大事件。由于其成為社會焦點，行政權力的行使難以越出職權范圍，也沒有像我們所擔憂的那樣偏離法治的軌道，相反在提升政府合法性的同時，為法治建設營造了寬松的社會環境。因此，對于義馬經驗的借鑒，要汲取其治理模式的精髓，而不是技術上的照搬照抄。
（劉濤：鄭州市社會科學院；華中科技大學中國鄉村治理研究中心）
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