孫錫良：政府須將“一號文件”落實成“一號工程”

孫錫良：政府須將“一號文件”落實成“一號工程”　　

中央政府連續八年把“一號文件”集焦于三農，2011年又更進一步明確到農田水利建設，這不能不說是一個好的出發點，但要把中央的好政策做成大好事則還有很多的工作要做，“一號文件”要變成“一號工程”，政府管理者就務必要深入到基層，尤其是要理論聯系實際，不堅持群眾路線，投入千萬億金錢也建不好人民滿意的水利，在艱苦落后的年代，為什么用短短的十年時間建成了中國歷史上最大規模和最可靠的水利工程？根本原因就是路線正確——服務人民，依靠人民。

近十多年來，中國一出水災就是“百年一遇”，一出旱災又是“百年一遇”，有些地方的水災已經上升到“千年一遇”了，會不會某年又爆出個“萬年一遇”？那么多的“百年一遇”總是光顧中國，我們不能僅僅只想到拔錢，有錢當然是好事，但更要動腦筋制定興修水利的好政策。水利是農業的命根子，農業是中國人的命根子，水利建設如果出現大的失誤，閹割的是絕大多數中國人的命根子！　　

最近，我到農村各地走訪發現，農民常講一句話：現在中央只知道拔錢，不知道錢用沒用在水利建設上，用了多少更不知道。中央的水利建設資金被各級政府層層打折扣，越到下面，折扣越多，最后滾入到工程上的款額就很少了，豆腐渣工程比比皆是。近幾年，巨額的水利建設資金沒有讓水利工程富足，而讓部分地方官員富足了，這些現象必須引起中央高度重視，否則，“民心工程”很可能演變成“失民心工程”。現階段黨和政府務必要在以下幾個方面做一些更為扎實的工作：　　

第一，《水利法》必須重新修訂。　　

現行的《水利法》已經不適合中國的現實國情，必須盡快進行修訂，修訂《水利法》需要把握的三個要點（不談細則）：

    首先必須加大破壞水利設施的刑事究責力度。為什么近三十幾年在有法可依的情況下，水利設施仍然遭受如此嚴重的破壞和損毀？很大原因在于“柔性法制”的負作用，對于事關農業大計和人類生存大計的水利工程應當制定“苛責法”，而不是“溫柔法”。

    其次要加大對法人主體的刑事處罰力度和民事處罰力度。近幾十年來，法人主體成為破壞水利設施的最大主體，也可以說是水利工程致命性破壞的元兇，在“經濟掛帥”的大旗子指導下，一些法人主體為所欲為，事后也不用承擔損毀責任，更不用為此而坐牢，一些所謂的“重大項目”更是不把水利設施看在眼里，“法人不坐牢”是遏制不住他們的欲望的。

    第三要加大對主管部門贖職罪的懲處。多年來，部分官員，“睜一只眼閉一只眼”也是水利設施反復遭受破壞的重要原因之一，到目前為止，中國還沒有產生一起因為水利設施監管不力受贖職罪指控的官員落馬案例。主管部門必須與承建方一起對水利工程的建設、維護和管理負長期責任，不能一修了之，更不能把建設資金一花了之。　　

第二，開展全國水系相貫性清理工作。

　　

中國河流，按照水系分，主要有珠江、長江、黃河、淮河、遼河、海河和松花江七大水系； 與七大水系相關的江河湖泊星羅棋布，水系之間的關系十分科學和微妙，氣候的變化與水系的變化是有緊密聯系的，干旱也好，洪災也罷，沒有一種自然災害離得開水系的相貫性，各大主水系與各大支流水系必須保持其天然的連通性，才能保證氣候正常及水系的正常流動，任何人為切斷各水系聯絡通道的作法都會產生致命的生態災難。

    近幾十年來，中國各大水系都不同程度地受到了破壞，有些水系無論是從與其它水系的溝通上還是與水系支流的連結上都出了問題，水系的源頭有消亡的危險，不抓緊清理七大水系的自然狀態及變化情況，不但無法承受水旱災的侵襲，還會導致更多更可怕的地質災難。

    水利主管部門，不要只習慣于從水利中要效益，水電部門也不能只盯著利潤，水電站和水庫的規劃一定要把水系的原始生態擺在第一位，類似于“三峽水電站”這樣的大項目一定不要再盲目上馬，在“十二五規劃”中必須嚴格限制攔河筑壩的工程，尤其是主要內河、內湖要堅決不允許新的筑壩行為，在同一地區，“部分河流水旱，部分河流斷流”的情況并行存在，說明水系相貫性出了大問題，地區之間各自為政的局面最后害的是整個中國。

    第三，水利工程必須以縣（市）為執行主體，開展系統性建設和管理。

    新中國成立以后，開展了蓬蓬勃勃地大修水利建設高潮，為農業生產和人民生活奠定了堅實的基礎，為后來幾十年的農業經濟大發展作出了重大貢獻，包括水庫建設和基本水利建設都是以縣（市）是執行主體的，這種安排非常具有科學性，也非常具有可操作性，最大的好處還在于整個水利建設形成了以縣市為主體的系統工程，不是以村為單位的離散型工程，縣市之間的連接基本上由省、部來串聯，中國的水利網絡整體上講是互聯互通的，沒有出現大的缺口。

    近幾十年，由于國民經濟的重心轉向非農領域，農業水利設施建設和管理都缺乏系統性和科學性，建設資金安排不少，但是，工程質量和數量卻嚴重落后于農業發展的需要，更為要命的是：原本完善的水利工程及設施也遭到嚴重破壞，無論是從縣市級來看，還是從鄉材級來看，水利網絡完全不復存在，水利工程完全呈現“點狀分布”，彼此之間缺乏相應對接和相互補充，根本無法應對大的旱災和大的洪災，每年國家新投入的水利建設資金也存在大面積空轉的情況，縣市級政府只負責拔錢，只負責驗收，不搞整體規劃，偶爾搞一點規劃也是面子工程，根本就沒有站在“全國一盤大棋、全縣一盤中棋、各村一盤小棋”的高度系統地安排項目及資金。

    縣市級政府到底要怎樣規劃和安排水利建設？規劃、安排和管理水利工程，決不是只向上面要錢向下面分錢的問題，而是要作為全縣市的水利責任主體出現，我認為縣市級政府至少要做到以下幾項事情：

1、必須掌握全縣水利網絡的完整性和安全性。
2、必須制定縣域水利建設和村級水利建設的年度計劃，水利建設不是由村長拍腦袋的結果，而是按規劃執行的任務。
3、水利建設和管理資金必須呆在財政局，項目建設和管理費用不能由村級干部決定，所有費用的支出由招標單位或集體按項目執行過程合同書到財政局結算，如果是由村民承包建設的水利工程也要由村委會和村民代表與縣主管部門訂立建設承包合同，項目驗收后由村集體與縣財政局（或鎮財政所）結算。資金只與項目合同掛鉤，不與干部掛鉤，資金絕不進村，只進專門戶頭。中央拔付的水利建設資金，誰打折扣治誰的罪。
4、水利建設工程驗收不能一驗了之，除了正常按合同驗收之外，每個工程項目，不管是大還是小，都要就地樹立“工程驗收細則報告標志牌”，標志牌上必須清楚地記述項目要求、監督機構和監督人員、驗收機構和驗收人員，供當地農民長期監督，也為日后人民群眾舉報工程違規提供方便，是防止豆腐渣工程的有效方法之一，鄉鎮駐村干部要對水利工程款及質量負領導責任。　　

第四，農民必須參與周期性水利建設。

    什么是周期性水利建設？簡單講就是中小水利建設，是與農業密切相關的初級水利工程（包括中小型水庫），這些工程需要定期維護、清草、清淤、整固。

    中國的水利建設隊伍大體經歷了兩個階段，前三十年基本以人力建設為主，后三十年基本沒有搞過系統性水利建設，零星項目多以機械化為主，而能夠承包上這些項目的商人并非是一般農民，即便是象長江大堤這樣的事關億萬人民安全的大項目都能夠出現豆腐渣工程，可見，機械化也并非比人力更加可靠，從生產力的角度來看，只不過是商人賺錢的速度更快罷了，中小型水利工程到底是人力好還是機械化好，我想不能一概而定，我個人主張中小型水利工程采取“人工+機械”相結合的方式更好，既不需要千軍萬馬，也不完全依靠機械主義，這樣考慮至少有幾個好處：

1、對于事關農民自身利益的中小型水利工程而言，當地的農民對工程的性質和工程的合理性比任何商人都清楚，他們是未來依靠工程生存的對象，只有他們才最關心工程的科學性和合理性，只有他們才明白修好工程的關鍵所在，地地道道的農民有時比水利博士還管用，他們對于當地的歷史水文歷史非常清楚，也對當地農業之于水利設施的需要十分熟悉，所以，農民成為水利工程的建設者更加有利于保證工程的實踐價值。

2、更加有利于國家對農民的轉移支付。目前，一部分農民脫離農村在外務工，一部分農民在家務農，務農通常會有農閑時節，在這個時期，農民往往缺少收入來源，外出打工又無法找到臨時單位，如果能夠在枯水期，將閑時的農民集中起來搞水利建設，是一個非常美妙的安排，既搞了水利建設，又給農民創造了臨時就業的機會，國家投入的水利建設資金變相成為了幫助農民的一個通道，盡量減少了建設資金在商人手上的巨額截流，于國于民是雙贏。

3、農民參與水利建設可以倒逼上級主管部門覆行水利規劃及監管職責。參與水利建設的群眾越多，越容易找出水利系統中存在的問題，也越容易通過吸取人民智慧找到興利除弊的辦法，尤其是能夠及時發現和修復水利隱患，現在，國家把農民置于水利工程的旁觀者角色，沒有調動農民的積極性，我認為，不管科技多發達，農民始終都應當是水利建設的主人翁和參與者，離開了農民，就不會有成功的水利。

    水利建設乃千秋大業，任何時代都偏廢不得，任何決策者都馬虎不得，我們受到的懲罰已經夠多了，我們吸取的教訓也已經夠深刻了，不能再分散地考慮中國水利事業的零碎問題了，要把全國水利當著一盤棋來下，才能保證農業這個命根子，才能保證中國不會年年出現“百年一遇”的尷尬局面。沒有總體科學的規劃，拔再多的錢也無法建設讓人民滿意的水利工程，“一號文件”要落實成“一號工程”，中央和地方各級政府需要考慮的問題還有很多很多，盲目建設只會造成資金浪費和民意離散，請有關部門盡快深入到農村中去，深入到水利建設實踐中去。　　

孫錫良（轉載須署名）　　

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