重慶國有資產無聲無息流失暴露三大突出問題
http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-12-25/145421705834.shtml
《瞭望》文章：國資在“靜音”中流失
沒有并購，沒有破產，沒有下崗，沒有立案，數億國有資產消失在無聲無息中
文/《瞭望》新聞周刊記者郭立董瑞豐
重慶一家陶瓷企業的產品，曾被人民大會堂、釣魚臺國賓館選定為“國宴瓷”，被外交部確定為“國禮瓷”和“國徽瓷”。但這家輝煌一時的國有控股企業，如今卻只能靠出租廠房設備存活，上億元國有投資無法收回，還欠下數家銀行3億多元債務。
追尋該企業的衰敗史，會發現一條似曾相識的軌跡：國企“扭盈為虧”－管理人私立門戶－承租國企資產－實現私企贏利。背后的謎團同樣并不陌生：曾經如日中天的企業因經營不善而停產，其原因何在？造成重大國有資產流失的責任，最終會由誰來承擔？
謎底尚未揭曉。供以外界管窺的是，當國資流失回避了并購、破產、下崗等慣用元素時，可將職工和國資監管者同時陷于“靜音”模式。無聲無息中，精心設計的防范環節已被逐個突破。
私企“草船借箭”
重慶該國企在成立之初，通過向銀行貸款，引進當時世界先進的生產設備，一度擁有4億多元資產，躋身重慶輕工“五朵金花”。此后數年，企業連續虧損嚴重，于2005年底停產。
停產后，一家2003年方成立的私營企業租賃了幾乎所有廠房和機器設備，并接收絕大多數原企業職工。這家私企的第一大股東，正是原國企的董事長。
本刊記者調查發現，2003年8月至2006年8月，原國企董事長一直身兼私企第一大股東，兩個身份并存時間長達三年。其人晚至2006年方辭去國企董事長一職，并于次年成為其出資成立的私企的法定代表人。
對此，原國企所屬的上級集團有人表示，該私企是改制產物，“該走的程序都走了，改制是經過集團同意的”，“在改革的探索階段和轉型時期，這種行為不好評價”。
也有人表示，改制者出很少的錢去租賃國企的廠房和設備，然后以折舊的方式再逐步減少購買成本，以小搏大，獲得很大的私人利益。
而上級集團2007年1月新履職的領導，直至當年3月到原國企考察時，才發現在那里從事生產的，已經不是自家企業。
這一變化，被受訪專家形容為：“草船借箭”。國企管理人吃著國有俸祿的同時，私造同業經營的“草船”，最后滿載地“借”走了精弓良箭。
留下的巨額國資虧空，不僅讓上億元國有投資無法收回，還連帶諸家銀行損失慘重。后者面臨著3億元不良債權。由于原國企并未申請破產，銀行收回債權的可能性微乎其微。
職工安置也留下不小的包袱。雖然大多數原國企職工已被新私企接收，但還是遺留了社保、公積金等問題。2010年9月，上百名職工圍堵原國企大門，訴求上述問題。當地政府歷時1個多月，耗費大量人力物力，維持秩序、調查研究、接待上訪。據事后估算，此次圍堵造成損失700多萬元。
“苦主”失聲加大司法介入難度
觀察重慶該國企的后路，可以發現，與這起國資流失事件的直接“苦主”卻一一失聲。
據本刊記者采訪了解，原國企1000多名職工中，大多已轉至新企業工作，短期利益受損不大，部分職工收入甚至略有增長。因此，很少有職工關心國有資產流失與否。
原國企“轉盈為虧”期間的上級集團領導班子，現已基本調整換位。對于此前改制的具體情況，新任領導表示，由于自己當時未到任，不清楚詳情。
根據制度設計，國資監管環節包括國資監督管理機構、股東大會、職工代表大會、審計部門、紀檢部門、司法機關等，手段包括對國資管理者的考核、對國企的審計、國資評估等。從法律上看，依據《企業國有資產法》第二十五條規定：未經履行出資人職責的機構同意，國有獨資企業、國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業兼職。未經股東會、股東大會同意，國有資本控股公司、國有資本參股公司的董事、高級管理人員不得在經營同類業務的其他企業兼職。凡違反其條文，構成犯罪的，依法追究刑事責任。織網不可謂不密，但“苦主”失聲的“靜音”模式，不僅架空了監管，也加大了司法介入難度。
“必須是有后果，有人舉報。”北京市檢察院公訴一處處長王新環論及司法介入時表示，檢察機關缺少一個明確途徑。“有可能所有監管機制都在，但都不發生作用。但(事件)如果不‘冒泡’，司法很難介入。”
根據若干司法先例，檢察機關一旦介入，可以追究國資監管方的責任，其當作為而不作為，有可能涉及瀆職侵權甚至貪腐。
一些法律界人士則指出，可以追究經營者的法律責任。重慶宏聲昌渝律師事務所律師沈俊剛認為，上述國企原經營者的行為是典型的經營同類營業行為，其行為不僅違反了《中華人民共和國公司法》之規定，還涉嫌觸犯《中華人民共和國刑法》“非法經營同類營業罪”。
根據刑法第一百六十五條規定：國有公司、企業的董事、經理利用職務便利，自己經營或者為他人經營與其所任職公司、企業同類的營業，獲取非法利益，數額巨大的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金，數額特別巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。
“利用國有企業建立的平臺，占用國有企業的資源，損公濟私，最終導致國有企業停業，其中到底有無謀利行為，謀利數額的多少需要進一步深入調查。”沈俊剛說，為追回流失的國有資產，懲處違法行為，建議主管部門國有資產監督管理委員會、司法機關人民檢察院應立即啟動調查程序。
“新瓶”裝的是“舊酒”
放在三十年國企改革的大坐標中，該重慶國企國資“靜音”流失的新動向，背后暴露的仍是老問題，“舊酒”只是換了“新瓶”。突出的問題有三：管理者定位不明晰，職工權利被架空，“局外人”難以監督。
國資流失的方式，此前總結已屢見不鮮，如高價低估，把國有資產少評漏評甚至評成負數；如“盈”而“虧”之，以虛假虧損手段逼迫低價出售國企；如借口“失誤”，逃脫責任追究；等等。
中國社會科學院工業經濟研究所所長金碚認為，這當中涉及國資流失的一個普遍性問題，即國企管理者到底是什么身份？“是國家干部，是國家雇員，還是企業雇員？問題的根子不解決，必然給國企改革的產權交易帶來弊病。”
金碚解釋，國企改革的產權交易中，一旦國企管理者既代表賣家，又代表買家，就一定會發生國資流失。因為他們是內部知情者，知道國企在賬面下的真實價值，甚至可以在經營中決定賬面價格；同時他們又可以在交易中買入，那么國資低估、國資流失也就不可避免。這種機制下，“每個人都會想給自己買個便宜貨，與個人道德品質無關”。
國企管理者之所以能夠徇私舞弊，與決策“一言堂”也有很大關系。不少國企的職工民主管理并不到位，管理者利用職權惡意侵占、中飽私囊，職工卻往往事前毫不知情，更無法有效監督。
根據國資委2003年《關于規范國有企業改制工作意見》，“職工安置方案需經企業職工代表大會或職工大會審議通過后方可實施改制”。被視為最后一道屏障的職工代表大會，雖然具有“一票否決權”，但實際操作中大量程序違規，也令這一屏障形同虛設。
從過往案例來看，只有當改制侵害到大部分職工權益、出現重大違法行為時，職工才可能“死磕”，但這樣的監督成本過高。面對管理層的強勢作為，職工往往缺少基本的組織和救濟途徑。
“局內人”暗箱操作，“局外人”卻難以監督。從監督機制體系而言，當國有企事業單位包括政府機關違法處置國有資產時，其上級行政主管部門有權監督，有權糾正或撤銷其行政違法行為。但此間還缺少必要的司法監督，如果相應的上級管理部門不能及時啟動司法程序，司法機關即很難介入監督。
為此，有法律界人士設想，在必要時候，由檢察機關以監督者的身份，督促有關監管部門或國有單位履行自己的監管職責，依法提起民事訴訟。
2004年，浙江省檢察院“試水”民事督促起訴制度。據其2008年披露，在不到5年的時間里，浙江省檢察機關依據民事督促起訴制度，辦理民事督促起訴案件1700件，追回國有資產15億元。
此后，上海、江蘇等地檢察機關陸續探索了該項制度的操作。但檢察系統內部對此有不同聲音，擔心引發外界對其“擴權”的質疑。
亦有法學專家指出，現行民事訴訟法并未賦予檢察院作為原告提起民事訴訟的權力，檢察院提起民事訴訟缺乏法律依據，需先進行更高層面的立法研究。□
《瞭望》文章：制度化治理國資流失
文/王新環
國有資產流失是個沉重的話題。近三年來，北京市公安機關和檢察機關共查獲與國有資產流失有關的貪污、挪用公款、私分國有資產、國有公司企業單位失職被騙、國有企業濫用職權等類型的犯罪，達600件，涉嫌犯罪人員700余人，犯罪數額總計1.5億余元，造成直接或間接國有資產流失數額達數十億元之巨。國有公司企業破產倒閉，所帶來的社會問題以及國家由此所支付的經濟成本和執政成本更是觸目驚心。
千百萬國資流失案件，基本都是身居高位的“蛀蟲”轉換手法把國資掏空。國資流失對應著要么是懈怠職守失職瀆職，官員無能，要么是侵吞貪污、多吃多占、中飽私囊。經營失誤是可控的，而貪污、私分資產、挪用公款等違法犯罪行為因為是故意的，往往借助于經濟手段來掩飾和隱瞞桌下交易，控制起來更加困難。
比如，有的國企主要領導搞虛假投資，把巨額國資通過幾經倒手，利用經濟管理中的漏洞，中飽私囊。有的國企經營者吃里扒外，虛假訂立債務合同，在訴訟中故意輸掉公司，被法院劃撥巨額的國有資產。有的國企與國資委勾結串通進行虛假改制虛假評估，翻牌企業性質，玩“空手道”洗錢，把國有資產變成私人財產。
這里關鍵還是產權制度的變革。誰可以承擔起作為管理者的職責？不知道國有資產到底擁有多少家底，也就不知道到底失去了多少。沒有合適的監督者，也沒有人在乎操作者或者經理者到底干了什么。
同時也存在一個管理體制的問題。比如企業一把手的權力失控，搞一言堂，職工們不知道其到底干了什么；申訴或者控告后，相關責任部門不聞不問，失職瀆職，環環相扣，都不愿意出頭，結果國家當了冤大頭。
處理一起案件相對容易，但進行制度化治理，既要建立國有資產的經營者管理者樹立不敢貪不愿貪不能貪的細密制度，又要促進國有企業改革的深入健康發展。對國有企業人員要實行獎勵與懲罰并用，提醒與警示并行。國有資產管理人員要睜大眼睛，進行精細化地監管，把重點放在預防資產流失的制度建設方面，同時公安檢察機關加強對出現國有資產流失現象的查處治理。□(作者為法學博士，全國檢察業務專家)
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