各地維穩(wěn)成本巨大 陷“越維越不穩(wěn)”怪圈

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各地維穩(wěn)成本巨大 陷“越維越不穩(wěn)”怪圈
2010年04月19日中青在線-中國青年報

本報記者 莊慶鴻

“近些年來，我們實際上已經(jīng)陷入‘維穩(wěn)的怪圈’：各級政府將大量的人力物力財力用于維穩(wěn)，但社會矛盾和社會沖突的數(shù)量非但沒減，反而不斷增加，在某種意義上已經(jīng)陷入‘越維穩(wěn)越不穩(wěn)’的惡性循環(huán)。”

近日，清華大學社會學系舉行了首屆“清華社會發(fā)展論壇”，社會發(fā)展研究課題組在會上發(fā)布了《以利益表達制度化實現(xiàn)社會的長治久安》報告，提出了“新的穩(wěn)定思路”。報告初稿撰寫者為晉軍、應星、畢向陽，統(tǒng)稿者為孫立平、郭于華、沈原。

“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的怪圈從何而來？

“之所以出現(xiàn)這種悖論，除了市場經(jīng)濟體制確立后現(xiàn)實社會矛盾和社會沖突增加的客觀原因之外，另一個重要原因，就是現(xiàn)有維穩(wěn)思路和模式的缺陷。”課題組專家說。

報告顯示，近年來，隨著“維穩(wěn)基金”在各級政府中的普遍設立，“花錢買平安”的“權宜性治理”方式也普遍起來，就是所謂“人民內部矛盾用人民幣解決”。在實際操作中，往往只憑負責官員的個人判斷，其所體現(xiàn)出的政府行為明顯缺乏原則性和規(guī)范性，“往往忽視、扭曲甚至排斥法律的作用”。

報告指出，這一惡性循環(huán)也表現(xiàn)在，“民眾被提供了一種誤導性的預期：如果你想讓你的問題得到解決，就得制造點‘威脅穩(wěn)定的事端’；如果你連‘穩(wěn)定’都不會威脅，你的問題就別想得到解決。”一些群體或個人只能采用法律外的方式、甚至暴力來表達和發(fā)泄不滿，也就是俗稱的“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，導致社會矛盾越加激烈。

一些權益受侵犯者一旦進入維權過程，就等于踏上一條“不歸路”，他們又成為地方政府眼中“不穩(wěn)定”現(xiàn)象的“職業(yè)制造者”。

報告分析，目前我國的維穩(wěn)工作方式，在更大程度上可稱為“運動式治理”模式。

“面對表現(xiàn)形式比較激烈的社會沖突時，一些地方政府往往輕率地把警力推到第一線。這不僅無助于矛盾化解，有時反而引火上身，造成警民對立、干群對立，使政府處于敏感而脆弱的位置。”

而現(xiàn)有維穩(wěn)模式又需要大量人力、財力投入。報告指出，由于“零指標”和“一票否決”的巨大壓力，地方政府不得不擴大編制增設“維穩(wěn)辦”、“綜治辦”等機構，只要進入“敏感時期”或者遇到“敏感事件”，就大規(guī)模動員，各個部門齊上陣“力保轄區(qū)平安”。

報告表明，甚至在一些地方，維穩(wěn)已經(jīng)對政府日常工作造成沖擊。“一切都要給維穩(wěn)讓路”，是不少地方出現(xiàn)過的行政實況。

據(jù)今年兩會上的國務院報告，2009年我國公共安全方面的財政支出增加了16%，而今年8.9%的增幅已超過國防開支增幅，總金額亦逼近后者，將高達5140億元人民幣。

課題組專家認為，“如果不改變現(xiàn)有的維穩(wěn)工作方式，維穩(wěn)成本無疑將會成為各級地方政府和社會的一個日益沉重的負擔。”

報告指出，目前這種維穩(wěn)行為方式，“不僅嚴重增加成本，而且會破壞全社會的是非觀、公正觀等價值理念，在道德正義上削弱了政府形象，非但不能促進社會公平，反而加速了社會基礎秩序和社會價值體系的失范”。

課題組認為，長遠來看更為不利的是，為完善市場經(jīng)濟和構建和諧社會所必須進行的一些重要改革，往往由于擔心造成不穩(wěn)定而被束之高閣。

“有的政策和措施雖然短期內可能帶來一定利益沖突，造成一定社會波動，但從長遠看，有利于理順社會中的利益關系，它們往往被擱置了。一些必要的改革措施因此錯失時機，導致不均衡的利益格局遲遲得不到有效調整，既得利益集團不斷坐大，社會甚至失去了對其應有的制約。”課題組專家說。

“社會沖突背后是利益表達機制的缺失”

課題組專家指出，近年來，大量舉國震動的公共事件案例都反映出以上的問題。“這是因為現(xiàn)有維穩(wěn)思路往往以壓制正當?shù)睦姹磉_為前提，這在基層政府的工作模式中體現(xiàn)尤其明顯。”

報告顯示，在近年發(fā)生的社會矛盾和沖突中，征地、拆遷、農民工工資拖欠、勞工權益等往往是主要起因。“不難判斷，這些現(xiàn)實中的矛盾和沖突，基本上都是因利益之爭而引發(fā)的，是屬于人民內部矛盾范圍的利益沖突與利益矛盾。”

“我們應當認識到，基于利益的沖突是理性的沖突。而長久以來，有關部門卻往往將這樣的矛盾政治化或意識形態(tài)化，不恰當?shù)厣仙秊槲＜盎局贫群蜕鐣€(wěn)定的政治問題。政治矛盾、宗教矛盾和意識形態(tài)矛盾通常是不可調和的，但利益矛盾是可以用談判、妥協(xié)、討價還價等理性方式解決的，其中能夠造成大規(guī)模社會動蕩的因素是很少的。”

因此，報告提出：現(xiàn)有穩(wěn)定思維的最大誤區(qū)之一，是將民眾的利益表達與社會穩(wěn)定對立起來，將公民正當?shù)睦嬖V求與表達視為不穩(wěn)定因素。

“在目前的維穩(wěn)模式下，通過壓制和犧牲弱勢群體的利益表達，來實現(xiàn)短期內的社會穩(wěn)定，成了相當普遍的做法。結果是不僅治標不治本，反而起到了維護既有利益格局的作用，甚至對社會公正造成嚴重損害。”

“大量的研究表明，在諸多矛盾沖突事件背后，是利益表達機制的缺失。若不從根本上解決利益失衡與社會公正的機制問題，一味以穩(wěn)定為名壓制合法的利益表達方式，則只會積聚矛盾，擴大沖突，使社會更不穩(wěn)定。”

由此報告提出了新的穩(wěn)定思維的關鍵之點：“就是轉變政府職能，建立有限政府，避免政府在社會矛盾中處于首當其沖的位置，強化政府作為規(guī)則和程序制定者以及矛盾調節(jié)和仲裁者的角色；強化和完善解決社會矛盾和沖突的法治機制，使法治成為解決社會矛盾和社會沖突的長效的制度化手段；建立市場經(jīng)濟條件下的利益均衡機制，改變目前社會中利益關系嚴重失衡的局面，并為社會不滿情緒的宣泄提供制度化的管道；促進民間組織的發(fā)育，形成化解社會矛盾和社會沖突的社會性機制。”

“顯而易見，規(guī)范化、受控制的表達方式對社會穩(wěn)定的沖擊和影響，遠遠小于不規(guī)范、不受控制的方式。因此，提高解決社會矛盾和沖突的能力，要以法治建設為中心，特別是強調基礎制度和基礎秩序的建設與落實。要承認這些利益表達方式的合法性，才可能通過法律法規(guī)進一步對其加以規(guī)范，確認其程序、規(guī)則和邊界。”課題組專家說。

破除“不穩(wěn)定幻象”

課題組還呼吁，目前需要破除普遍存在的“不穩(wěn)定幻象”。這種幻象是指，一種看起來似乎社會矛盾和社會沖突不斷激化、社會穩(wěn)定面臨嚴重現(xiàn)實威脅的感覺。

“我們認為，目前我國盡管存在許多矛盾和沖突，比如腐敗、貧富差距等。但總體而言，釀成大的社會危機和社會動蕩的可能性并不大。現(xiàn)在許多部門和機構都有一份不穩(wěn)定因素排查表，把日常生活中許多正常的、與穩(wěn)定問題毫無關系的矛盾和沖突都列入，甚至有中學也列出一份長長的排查表，將同學之間的小矛盾、學生對伙食的意見，也列為‘不穩(wěn)定因素’。這些現(xiàn)象加起來，當然會變成一個嚇人的數(shù)字。”

而由于缺少應對社會沖突有效措施，社會矛盾和社會沖突成為一種越來越敏感的現(xiàn)象，有時連正常的討論和研究都不能進行。報告認為，“這種敏感性不完全來自事實本身，有相當一部分是由于我們缺少解決問題的有效措施造成的‘棘手感’。而現(xiàn)有的維穩(wěn)思維和方式所產生的效應，其本身就有制造緊張空氣、自嚇嚇人的效果。”

報告預見，當向社會各個階層開放各種合法方式進行正當?shù)睦姹磉_，尤其是可以利用規(guī)范化的群體性利益表達方式時，我國社會將會遭遇一個社會矛盾和沖突的“井噴期”。這也是考慮制度化建設思路時人們不免擔心的一個問題。

對此，課題組專家認為，對此既不能掉以輕心，也不必草木皆兵。“首先，‘井噴’現(xiàn)象并非制度化造成的，它只是提供了一個渠道，讓以前被掩蓋的社會矛盾以規(guī)范化的方式表現(xiàn)出來，并藉此得到可能有效解決的機會。”

報告也預見了可能存在的社會憂慮。比如擔心推行制度化解決后，會不會出現(xiàn)“連鎖反應”？推動利益凝聚的社會組織出現(xiàn)后，政府會不會無法分辨出群眾和“別有用心”的“一小撮”？

課題組認為，實際上這些擔心也是“不穩(wěn)定的幻象”的表現(xiàn)。“我們應該看到，今天，國民經(jīng)濟的快速發(fā)展已經(jīng)提供了通過制度化方式解決社會矛盾的資源，而政治框架的基本穩(wěn)定則提供了解決社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的政治基礎。更為重要的是，在經(jīng)濟發(fā)展、生活水平不斷提高的社會中，人心思穩(wěn)。盡管中國不同利益群體呈現(xiàn)出更大差異，社會矛盾錯綜復雜，但絕大多數(shù)人不愿意用‘折騰’和‘動蕩’的方式來解決問題。”

報告建議，為了盡量平穩(wěn)渡過“井噴期”，從實際出發(fā)，可以考慮過渡性措施。比如“老問題老辦法，新問題新辦法”：對歷史累積至今的矛盾問題采用集中處置，而今后出現(xiàn)的新個案則采用制度化設計。

其次，也可采用漸進方式，自上而下地進行機制建設。“可以選擇對社會和政府形象負面影響較大、涉及人員較少的社會矛盾，在條件比較成熟的地區(qū)進行制度化解決試點，給基層官員、矛盾各方以及全社會一個學習和適應的時期。”

“大家都關心到底怎么制度化解決？這里所說的制度化，實際上就是法治化。”課題組專家說。

別再把民眾利益表達和社會穩(wěn)定對立起來

由此報告提出：“維穩(wěn)的工作不是要消除、也不可能完全消除利益矛盾和沖突，而是要為其設立規(guī)則，要為這類問題的解決提供制度化渠道與方式，建立在市場經(jīng)濟條件下、有效的利益均衡機制。”

這一機制包含6個子機制：第一是信息獲取機制，比如保證公眾閱覽非保密卷宗、參與政策聽證等的權利。去年本報報道揭露的哈爾濱水價聽證會代表偽造身份，讓相信“政策聽證了就有公平”的社會公眾及輿論嘩然。

第二是“利益凝聚機制”。“目前我國社會不同群體和階層的利益出現(xiàn)明顯差異，本身往往并無對與錯之別。但問題是，不均衡的利益格局伴隨著產生了農民工和下崗職工等弱勢群體與一些占有大量資源的強勢群體之間不均衡的利益表達能力。因此，集體表達、溝通與協(xié)商對于弱勢群體就顯得尤為必要。”

課題組專家解釋：“利益要求的凝聚和提煉，關鍵在于形成利益訴求凝聚和表達的組織形式。當權利受侵害的人們還是一個個分散獨立的個案，分散的、散射的要求是很難在政府決策層面上進行處理的。經(jīng)驗表明，經(jīng)過凝聚的利益訴求也更容易通過談判和仲裁的方式獲得解決。”

第三是“訴求表達機制”。

第四是“施加壓力機制”，專家舉了目前典型的方式之一：訴諸媒體。

第五是“利益協(xié)商機制”。

第六是“調解與仲裁機制”。“能夠擔任最后仲裁者角色的，是政府和司法機構。政府盡管不必直接包辦一切，但可以對協(xié)商談判體制起規(guī)范作用，既是談判平臺的提供者，也是談判規(guī)則的制定者，更是談判結果的保障者。”

課題組專家強調，政府還要注意防止用“運動式治理”體制化替代真正的制度化建設。

報告中的一段話精彩地概括了兩者的差異：“制度化的核心是法治，而體制化的核心是人治；制度化要求法律在權力之上，而體制化則是將權力凌駕于法律之上；制度化的關鍵是權力的適當分散與制衡，而體制化是權力的進一步集中；制度化的渠道是司法建設和社會建設，而體制化是架設更多的政府部門和過度行政化；制度化相信化解社會矛盾需要全社會的參與，而體制化則相信解決社會矛盾只能依靠政府的力量。”

報告指出：“社會管理得好與不好的區(qū)別不在于社會當中有沒有矛盾，而在于制度是否能容忍矛盾和沖突。實際上，好的制度不是消滅沖突，而是能夠容納沖突，并用制度化的方式解決沖突。”這便是制度化建設的兩個主要目標。

最后，報告引用了溫家寶總理在2010年全國人大會議上的話：“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧。”