昆明之困——效率優(yōu)先模式的思考

昆明之困

——效率優(yōu)先模式的思考

昆明螺螄灣商業(yè)片區(qū)的拆遷所引發(fā)的群體性事件，將公眾的目光再度聚焦昆明。一萬名商戶的利益訴求，與城市建設(shè)的宏偉藍(lán)圖和招商引資的政績(jī)目標(biāo)相較起來，顯然在有些地方眼中，并不具有同等價(jià)值。

在改革開放30多年之后，一些地方政府也常常面臨困惑。為什么經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，我們的社會(huì)保有了空間巨量的財(cái)富，而在某些地區(qū)的某些人群中，社會(huì)關(guān)系反而空前緊張，矛盾紛爭(zhēng)此起彼伏？一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，在解決了既有經(jīng)濟(jì)問題的同時(shí)，卻在制造新的社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素？

中國社會(huì)的種種問題，往往是某種程度上忽視社會(huì)公平正義的效率優(yōu)先模式造成的。中央因此提出了“科學(xué)發(fā)展觀”理念，試圖矯正這種偏向。科學(xué)發(fā)展觀的要義是正義和公平原則。對(duì)正義和公平的遵守，表面上看來可能會(huì)有“效率”的損失，但實(shí)際上卻是一種長(zhǎng)治久安的、“最有效率”的發(fā)展模式。

螺螄灣拆遷風(fēng)波始末

政府的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，使得26個(gè)業(yè)主與一萬名商戶的利益博弈變得更加復(fù)雜

本刊記者/王維博(發(fā)自昆明)

“最后半天甩貨了——”11月30日晚7點(diǎn)，昆明螺螄灣商業(yè)片區(qū)將近一公里的街面人頭攢動(dòng)，因?yàn)槁犝f要拆遷，數(shù)萬名市民趕來掃貨。

商業(yè)區(qū)入口處，美容美發(fā)用品店的小工站在椅子上敲著鋁盆，大聲喊著：“洗發(fā)水、沐浴露統(tǒng)統(tǒng)5元兩瓶。”

按照昆明市西山區(qū)政府的通知要求，這家西南地區(qū)最大的小商品批發(fā)市場(chǎng)將于當(dāng)晚24時(shí)關(guān)閉，近萬名商戶將搬往郊區(qū)一個(gè)新開發(fā)的商貿(mào)城二次“創(chuàng)業(yè)”。

傍晚開始，每個(gè)交易區(qū)的入口都堆滿了準(zhǔn)備運(yùn)走貨物的搬家公司的車輛，臨街的店鋪墻上刷著一排排紅色的“拆”字，商戶們都在抓緊最后時(shí)間甩貨。

珠密琪內(nèi)衣店的老板李杰擺弄著前兩天發(fā)的出入證發(fā)呆。從當(dāng)晚24時(shí)起，只有持有通行證的經(jīng)營(yíng)戶和住戶才能進(jìn)老螺螄灣，消費(fèi)者不能進(jìn)入。“不讓客人進(jìn)來，就等于把市場(chǎng)關(guān)了。”李杰說。

19歲的小工宋宇忙著給貨物打包，“最后一天了，結(jié)算完工資，明日就該重新找工作。新螺螄灣太遠(yuǎn)了，如果老板管住還可以考慮。”

6點(diǎn)鐘不到，55歲的服裝店老板余成就拉下了店鋪的卷簾門。作為老商戶，余成1980年代就從浙江來到昆明，見證了螺螄灣發(fā)展的每一個(gè)階段。

“昆明，我們走了，”余成抬頭看看墻壁上畫著的一個(gè)哭泣的臉。“貨等兩天再運(yùn)走，”余成嘆了口氣，租金已經(jīng)退了，至于將來，他還沒有打算。

因?yàn)閰⑴c十天前的一次堵路維權(quán)，余成的兩個(gè)老鄉(xiāng)至今仍被關(guān)在看守所里。

堵路風(fēng)波

與當(dāng)下的無奈不同，十天前的11月21日，余成曾和數(shù)百商戶一塊上訪過，甚至堵路“抗議”。

21日一大早，余成正在忙著上貨。門外，昆明的第一場(chǎng)雪毫無聲息地落了下來。

8點(diǎn)多，店外開始有商戶為搬遷的事要去上訪，十分鐘后，余成加入了上訪隊(duì)伍中。

螺螄灣日用商品批發(fā)市場(chǎng)位于云南省昆明市環(huán)城南路雙龍橋畔，于1989年9月建成，相繼進(jìn)行了三次大的擴(kuò)建和改造。現(xiàn)在是西南地區(qū)最大、年銷售額過百億的小商品批發(fā)市場(chǎng)，有商戶10000余戶，從業(yè)人員近10萬人。為了“提升城市形象”，今年8月，昆明市市委、市政府作出決定，于今年11月30日正式關(guān)閉螺螄灣商業(yè)市場(chǎng)，并在年內(nèi)完成市場(chǎng)整體搬遷工作，將現(xiàn)有的商戶遷至遠(yuǎn)在20公里之外的新建螺螄灣國際商貿(mào)城中。

“很多租戶都和業(yè)主簽訂了10年、20年的租賃合同，有的都是層層轉(zhuǎn)包而來的鋪面，突然拆遷商戶損失太大，因此很多人不滿，”余成說。此前一天，余成曾和200余名經(jīng)營(yíng)戶一起，向省人大信訪處遞交了三份有330余名經(jīng)營(yíng)戶集體簽名不愿搬遷的材料。

出了市場(chǎng)，商戶們前往云南省人大上訪。行進(jìn)過程中，有人開始推路邊的鐵皮圍欄。“這是政府為了關(guān)閉市場(chǎng)不讓我們進(jìn)貨搞起來的，推倒它。”余成聽到人群中有人起哄，不久，路邊的數(shù)百米的圍欄像多米諾牌一樣被推倒。

事后，昆明市公安局召開新聞通報(bào)會(huì)稱，21日上午，約100余名不愿搬遷的商戶聚集到云紡家樂福門口，散發(fā)傳單，煽動(dòng)抵制關(guān)閉市場(chǎng)。隨即，現(xiàn)場(chǎng)圍觀人員增至1000余人，并向環(huán)城南路擴(kuò)散，在雙龍橋十字路口，商戶將四個(gè)方向交通堵斷，砸毀南壩路口施工隔離欄，并將3輛出警警車圍堵在路中。昆明市公安局發(fā)言人姚志宏表示，“這是少數(shù)不愿搬遷商戶聚眾鬧事，警方已將24名涉嫌聚眾擾亂社會(huì)公共秩序并帶頭組織煽動(dòng)的人員帶離現(xiàn)場(chǎng)審查。”

一萬商戶與26個(gè)業(yè)主的博弈

在螺螄灣，總數(shù)超過一萬的店鋪的產(chǎn)權(quán)分屬26家公司所有，絕大部分商戶靠租公司的門面做生意。人們習(xí)慣于把這些擁有出租房子的老板叫“業(yè)主”。近20年的發(fā)展中，商戶和業(yè)主都曾是螺螄灣的開拓者。

余成和朱林敏，一個(gè)是商戶，一個(gè)是業(yè)主。前者是螺螄灣的第早的個(gè)體戶之一，后者則是螺螄灣最大的業(yè)主、云南新瑞安投資控股有限公司董事長(zhǎng)。

在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，朱林敏說，1990年，螺螄灣市場(chǎng)建立第二年，他就從浙江來到昆明做生意。“當(dāng)時(shí)還不到二十歲，揣著從老家?guī)淼?000元人民幣，夢(mèng)想能在這個(gè)陌生的都市有一塊立足之地。”朱林敏說，來昆明的第二天，他在螺螄灣市場(chǎng)租下一個(gè)攤位，擺放從老家?guī)淼娜沼冒儇洠_始了經(jīng)商生涯。

當(dāng)時(shí)，螺螄灣只是一條露天的馬路市場(chǎng)，一個(gè)攤位只一平方左右，俗稱“一米攤”。朱林敏的攤位在市場(chǎng)的角落里，賣了幾個(gè)月小百貨后，頭腦聰明的他開始轉(zhuǎn)做化妝品，攤位太小，朱林敏就把租的臥室騰出來當(dāng)“陳列室”，一般的顧客過來，在攤上看看樣品就直接到“陳列室”談生意。

1993年，年輕的朱林敏賺到了人生中第一個(gè)一百萬，成了螺螄灣的“化妝品大王”。

嘗到個(gè)體戶甜頭之后，朱林敏開始投資商鋪，“市場(chǎng)旁邊有一個(gè)勞動(dòng)服務(wù)公司，有好多店面，養(yǎng)了70多個(gè)人，但因?yàn)樽饨鹳F，經(jīng)營(yíng)不下去。我就去找他們談，讓他們把店面給我，我付職工的工資。”朱林敏說。

后來，朱林敏說服了這家企業(yè)的負(fù)責(zé)人，承包了整幢辦公樓，簡(jiǎn)單裝修之后，朱林敏將這些鋪面轉(zhuǎn)租給其他商戶，從中賺取租金差價(jià)。

商戶賺到了錢，市面自然也就越來越紅火。到了1995年年底，螺螄灣商品市場(chǎng)比初建的時(shí)候擴(kuò)大了五倍多，個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶近6000千戶，在里面做生意的人達(dá)到了1.3萬人。據(jù)資料記載：當(dāng)時(shí)每天上市的商品價(jià)值超過了800萬元人民幣，每天的交易額超過200萬元。

1997年，朱林敏組建房地產(chǎn)開發(fā)公司，開始并購螺螄灣的商場(chǎng)，至2009年，朱林敏已成為擁有4000多間商鋪的商業(yè)區(qū)內(nèi)最大的“業(yè)主”。

與朱林敏的發(fā)家不同，同樣由浙入滇的余成身上有著更多普通螺螄灣商戶的影子。早在1983年，29歲的余成就從義烏來到昆明“淘金”。

“最早在青年路一個(gè)市場(chǎng)批發(fā)服裝，后來因?yàn)椴疬w搬到了螺螄灣，”余成說，作為第一代商人，他們的創(chuàng)業(yè)格外艱辛。

起初幾年，余成幾乎每月都要去福建等地進(jìn)貨，當(dāng)年從昆明到廈門沒有直達(dá)火車，途中需經(jīng)江西中轉(zhuǎn)，一個(gè)單趟就要三四天。有時(shí)回來時(shí)還要隨貨車押運(yùn)，由于路途遙遠(yuǎn)，路上經(jīng)常遇到劫匪，有一次，余成的一個(gè)同伴押貨回昆明途中，被劫匪用棍子打成腦震蕩，醒來時(shí)整車貨物都被洗劫一空。

起初，商鋪的租金很低，很多業(yè)主即使有鋪面出租，也往往兼做生意，房東經(jīng)常會(huì)和租戶一起去外出打貨、甚至互相幫忙帶貨。

直到1993年，螺螄灣成立第四交易區(qū)，原先的鐵皮柜改成了一兩層的鋪?zhàn)樱虘舻慕?jīng)營(yíng)也由小百貨、服裝等發(fā)展到鞋類、家用電器 、化妝品、建材、鐘表等十幾個(gè)門類，余成等早期創(chuàng)業(yè)的商戶們才由最初一年收入幾萬塊錢，發(fā)展到幾十萬元。

隨著商戶越來越多，朱林敏這樣的有錢業(yè)主開始組建公司開發(fā)市場(chǎng)，經(jīng)過幾輪股權(quán)轉(zhuǎn)讓，朱林敏等26家業(yè)主最終掌握了螺螄灣及附近的云紡片區(qū)90%以上的商鋪產(chǎn)權(quán)，而螺螄灣市場(chǎng)也從最早幾十個(gè)攤位發(fā)展到1萬多個(gè)，從業(yè)人員達(dá)10萬人，交易額超百億元。

在巨大在商業(yè)利益之前，業(yè)主和商戶的利益開始失衡。

正當(dāng)商戶們?yōu)槲磥碥P躇滿志的時(shí)候，一場(chǎng)不可預(yù)期的變故悄然而至。

2009年2月17日，西山區(qū)政府召開了《螺螄灣商業(yè)片區(qū)商業(yè)業(yè)態(tài)升級(jí)改造暨螺螄灣中央商務(wù)區(qū)(二級(jí)CBD)建設(shè)》新聞發(fā)布會(huì)，昆明市政府公布了螺螄灣商業(yè)區(qū)內(nèi)原有批零兼營(yíng)、低端銷售和倉儲(chǔ)業(yè)態(tài)必須全部搬遷轉(zhuǎn)移到三環(huán)以外，不再回遷，原地建設(shè)中央商務(wù)區(qū)的規(guī)劃。

與之相對(duì)應(yīng)，2008年9月，只有一個(gè)競(jìng)拍人的拍賣會(huì)上，昆明市政府從浙江引資而來的云南中豪置業(yè)有限責(zé)任公司以79967.536萬元的價(jià)格“競(jìng)得”了昆明市宏仁片區(qū)面積為860畝的7塊土地。當(dāng)月，總投資320億的新螺螄灣國際商貿(mào)城項(xiàng)目在宏仁片區(qū)正式啟動(dòng)。

消息一出，商戶嘩然。

由于原螺螄灣市場(chǎng)的不斷壯大、升值，商鋪轉(zhuǎn)讓費(fèi)也不斷上漲。“如果拆遷，2003年螺螄灣12平米的空鋪轉(zhuǎn)讓費(fèi)是30萬元，到2008年8月，螺螄灣轉(zhuǎn)讓的一間5.9平方米的空鋪，轉(zhuǎn)讓費(fèi)就高達(dá)65萬元。”余成說。

數(shù)名轉(zhuǎn)租的商戶在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)稱，他們都明白攤位、商鋪轉(zhuǎn)讓費(fèi)在法律上是不受保護(hù)的，但在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)形成一種“潛規(guī)則”。一旦拆遷，業(yè)主能退的只有租金。少則幾萬多則幾十萬的轉(zhuǎn)讓費(fèi)就打了水漂。

“拆遷之后，螺螄灣片區(qū)的商業(yè)價(jià)值將超過千億。”昆明市一位地產(chǎn)人士向《中國新聞周刊》透露，2005年，云南省社科院發(fā)展研究部《中國昆明螺螄灣發(fā)展可行報(bào)告》課題組經(jīng)過半年的調(diào)研論證，為螺螄灣評(píng)估出的“身價(jià)”——昆明“螺螄灣”品牌價(jià)值755億。

在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，西山區(qū)商務(wù)局局長(zhǎng)保文勝坦稱，螺螄灣改造的升值空間巨大，“拆遷及土地評(píng)估大慨是100個(gè)億，加上后期建設(shè)，總投資大約200個(gè)億，將來的產(chǎn)值將會(huì)翻番，達(dá)到400億”。

而上述地產(chǎn)人士稱，原螺螄灣市場(chǎng)地處昆明城一環(huán)與二環(huán)之間，2003年該地塊的基準(zhǔn)價(jià)大約在350萬元一畝，而至今年該地塊的參考評(píng)估價(jià)已達(dá)到350萬至430萬元每畝，“螺螄灣的地塊大約800畝，僅土地凈增值一項(xiàng)就達(dá)3億左右。加上產(chǎn)值及潛在的品牌價(jià)值，該地塊的綜合價(jià)值將超過1000億。”

事實(shí)上，早在2003年，日漸強(qiáng)大的業(yè)主們便開始謀求拆遷升值。在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，朱林敏坦率地說，“我有一個(gè)夢(mèng)想，就是要把整個(gè)螺螄灣統(tǒng)一起來，只有一個(gè)業(yè)主。”為了實(shí)現(xiàn)這一夢(mèng)想，朱林敏甚至花數(shù)百萬請(qǐng)人做過幾次規(guī)劃。

昆明市市協(xié)調(diào)小組辦公室主任、市商務(wù)局黨組書記王光中透露，當(dāng)年朱林敏等20多個(gè)業(yè)主單位曾自發(fā)做過一個(gè)規(guī)劃，但由于種種原因沒有獲批，主要是考慮到拆遷之后，上萬個(gè)商戶的“下家”沒有著落。

在王光中看來，正是2008年昆明新螺螄灣國際商貿(mào)城項(xiàng)目的開工，給了政府一個(gè)承接商戶的平臺(tái)，政府這才決心拆遷。

規(guī)劃最終沒有通過，但朱林敏顯然成功在握。11月底，昆明市政府已授權(quán)朱林敏于2005年組建的云南新瑞安投資控股有限公司(簡(jiǎn)稱新瑞安)作為發(fā)起人，整合一個(gè)更大的“螺螄灣投資發(fā)展股份有限公司”(簡(jiǎn)稱螺螄灣投資公司)，對(duì)拆遷后即將在原址興建的“中央商務(wù)區(qū)”進(jìn)行先期投資。“前期準(zhǔn)備已做好，11月30日市場(chǎng)關(guān)閉之后，拆遷工作將全面展開。”朱林敏說。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，新成立的螺螄灣投資公司注冊(cè)資金一個(gè)億，不僅包括數(shù)家有上市公司背景的公司，還包括當(dāng)前螺螄灣片區(qū)的大部分業(yè)主。

11月30日“大限”

10月15日，西山區(qū)人民政府發(fā)出《公告》，公告稱，政府將于11月30日關(guān)閉螺螄灣商業(yè)片區(qū)市場(chǎng)(含云紡商業(yè)區(qū))。同時(shí)要求業(yè)主在2009年11月15日前解除與經(jīng)營(yíng)戶的租賃合同。

與業(yè)主們的期待不同，商戶們對(duì)政府定下的搬遷“大限”懷有忌憚。

“政府想讓我們搬到新螺螄去，就是想要幫中豪置業(yè)把市場(chǎng)做起來，”余成介紹，早在2005年，云南中豪置業(yè)有限責(zé)任公司就曾在江蘇宿遷投資建過宿遷·義烏國際商貿(mào)城，此后該公司又被昆明市政府招商引資到昆明興建商貿(mào)城。

“中國商業(yè)聯(lián)合會(huì)去年才授予昆明螺螄灣市場(chǎng)四星級(jí)‘中國品牌市場(chǎng)’稱號(hào)，憑什么政府一句話就拿我們的損失去給開發(fā)商再造一個(gè)金蛋。”有著七個(gè)商鋪的金偉新在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)說，他的所有商鋪都是轉(zhuǎn)讓過來的，而且經(jīng)過業(yè)主同意。自己和業(yè)主租賃合同還未到期的情況下中止，必須賠償自己的損失。

能不能不去新螺螄灣？金偉新認(rèn)為，商戶的另一個(gè)顧慮是，新建的螺螄灣國際商貿(mào)城遠(yuǎn)在20公里之外的郊區(qū)，交通、物流、倉儲(chǔ)都不方便。即使搬過去，也需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間才能聚集人氣。

做服裝批發(fā)的金偉新曾試圖和其他商戶共同租賃昆明大商匯商貿(mào)物流中心的商鋪。但該中心的工作人員稱，工商局規(guī)定，凡市區(qū)內(nèi)新開商城內(nèi)不再辦理批零營(yíng)業(yè)執(zhí)照，這等于把其他的出路也堵死了。

“新螺螄灣12月16日開業(yè)，政府11月30日就要關(guān)閉市場(chǎng)，等于‘逼’我們?nèi)バ侣菸嚍场！苯饌バ抡f。

昆明市協(xié)調(diào)小組辦公室主任、市商務(wù)局黨組書記王光中在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)說，按政府的規(guī)劃，老螺螄灣和新螺螄灣的推進(jìn)是步調(diào)一致的，按商貿(mào)行業(yè)的規(guī)律，同城同區(qū)域內(nèi)不宜同時(shí)存在業(yè)態(tài)相同的商城，因此政府希望關(guān)閉后的商戶都能搬到新螺螄灣經(jīng)營(yíng)。而且“11月30日關(guān)閉市場(chǎng)是經(jīng)過‘聽證’的”。

但這樣的聽證受到了商戶的質(zhì)疑。

8月15日，昆明市西山區(qū)政府召開螺螄灣中央商務(wù)區(qū)(二級(jí)CBD)建設(shè)及經(jīng)營(yíng)戶搬遷關(guān)閉市場(chǎng)聽證會(huì)。余成和數(shù)百名商戶前往聽證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，想目睹一下是哪26個(gè)人能代表螺螄灣1萬商戶的利益。

剛走到西山區(qū)政府門口就被攔住，警察封鎖了政府門口的道路。余成將手里的礦泉水瓶扔向政府大門，人群中有人開始喊著“聽證無效”口號(hào)。

余成等人的抗議并沒有奏效，8月16日，官方公告稱，經(jīng)過公開報(bào)名，依法確定了26名代表，其中包括云紡集團(tuán)的黨委書記、職工和其他企業(yè)職工代表4人；經(jīng)營(yíng)戶代表8人；當(dāng)?shù)鼐用翊?人；村民代表1人；其余聽證代表則涵蓋昆明市及西山區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、交通、交警、消防等部門的相關(guān)人員以及人大代表和政協(xié)委員。“會(huì)上，26名聽證代表中大多數(shù)贊成提升改造”。

這讓余成等人感到不解，“8名經(jīng)營(yíng)戶代表如何產(chǎn)生，他們能否真正代表上萬名經(jīng)營(yíng)戶的利益？”

螺螄灣中央商務(wù)區(qū)建設(shè)指揮部指揮長(zhǎng)、西山區(qū)區(qū)長(zhǎng)蔡德生在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)說，名單都是由商戶及業(yè)主報(bào)名，由指揮部篩選出來的。

聽證委員之一，昆明市商務(wù)局黨組書記王光中也證實(shí)，聽證會(huì)是在市政府法制辦的全程監(jiān)督下進(jìn)行的，“當(dāng)天參加聽證的代表除了有業(yè)主、專家，還有商戶及部分人大代表”。

在采訪中，《中國新聞周刊》記者多次向螺螄灣中央商務(wù)區(qū)建設(shè)指揮部相關(guān)負(fù)責(zé)人詢問商戶代表名單，均未果。

對(duì)11月30日“一刀切”關(guān)閉市場(chǎng)的做法，王光中解釋，政府采取了保護(hù)商戶利益的措施，而等商戶與業(yè)主的合同解除后再關(guān)閉市場(chǎng)的做法完全無法操作，“沒有明確的關(guān)閉時(shí)間，商戶與業(yè)主之間的合同根本解除不了”。

被“公告”剝奪的權(quán)利

在拆遷改造的背后，政府推手若隱若現(xiàn)。

10月15日，西山區(qū)人民政府發(fā)出《昆明市西山區(qū)人民政府關(guān)于螺螄灣商業(yè)片區(qū)市場(chǎng)關(guān)閉有關(guān)問題的公告》，公告稱由于螺螄灣市場(chǎng)即將于11月30日關(guān)閉，業(yè)主與經(jīng)營(yíng)戶之間的租賃合同已無法繼續(xù)履行。根據(jù)合同法的有關(guān)規(guī)定，合同雙方當(dāng)事人可以解除合同，合同解除后“雙方當(dāng)事人均不承擔(dān)違約責(zé)任”。

當(dāng)商戶們開始找業(yè)主討要說法的時(shí)候，包括新瑞安在內(nèi)的業(yè)主們拿出了這份“公告”。“這是政府的拆遷行為，我們也沒有辦法，”朱林敏無奈地說。

“一紙政府公告就可以判定當(dāng)事人互不承擔(dān)違約責(zé)任？”余成懵了，“商戶們的權(quán)利在哪里？”

“關(guān)閉市場(chǎng)是對(duì)經(jīng)營(yíng)行為的干預(yù)，政府無權(quán)利行使。”云南震序律師事務(wù)所律師一位不愿透露姓名的律師在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，政府下通告禁止商戶經(jīng)營(yíng)，并且以公告的形式“裁定”當(dāng)事人是否承擔(dān)違約責(zé)任更不妥。

為了推動(dòng)業(yè)主和商戶盡快解除合同，11月20日，螺螄灣商業(yè)片區(qū)升級(jí)改造指揮部再次下發(fā)《緊急通告》：從2009年11月21日起，業(yè)主單位和商戶逐戶簽訂《未到期租賃合同清理方式確認(rèn)書》。

11月23日，堵路事件過后第三天，螺螄灣商業(yè)片區(qū)升級(jí)改造指揮部和云南新瑞安集團(tuán)控股有限責(zé)任公司再次下發(fā)《公告》，承諾于2010年2月28日前一次性向商戶退還由業(yè)主收取的2009年11月30日后的剩余租金，并由昆明市西山區(qū)螺螄灣中央商務(wù)區(qū)(二級(jí)CBD)建設(shè)指揮部、云南新瑞安集團(tuán)控股有限責(zé)任公司、昆明螺螄灣投資發(fā)展股份有限公司共同擔(dān)保。

頻頻出手的背后，是西山區(qū)政府對(duì)螺螄灣改造的迫切。西山區(qū)區(qū)長(zhǎng)蔡德生說，改造螺螄灣是此前三屆市委都想做的事，2008年，由政府引進(jìn)的云南中豪置業(yè)有限責(zé)任公司同意投資新螺螄灣的建設(shè)，才增加了政府的信心。

對(duì)即將在螺螄灣舊址上建起的“中央商務(wù)區(qū)”，西山區(qū)政府的官員充滿期待。西山區(qū)商務(wù)局局長(zhǎng)保文勝說，新的中央CBD建成之后，稅收將會(huì)要超過2個(gè)億，而此前2008年整個(gè)螺螄灣的稅收才7000多萬。“不僅直接提高政府的財(cái)政稅收，而且對(duì)改變城市面貌、緩解交通擁堵、消除消防隱患都將發(fā)揮作用。”

“為保護(hù)螺螄灣片區(qū)原來業(yè)主的利益，政府規(guī)定螺螄灣拆遷后的改造工程以老業(yè)主為主。”昆明市市協(xié)調(diào)小組辦公室主任、市商務(wù)局黨組書記王光中告訴《中國新聞周刊》，拆遷帶來的土地增值部分收益，政府將全部用于改造該地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)對(duì)參與改造的老業(yè)主還有減免規(guī)費(fèi)、稅費(fèi)等優(yōu)惠政策。

對(duì)經(jīng)營(yíng)戶，王光中認(rèn)為，支持新螺螄灣的建設(shè)本身就是為了保護(hù)商戶的利益，損失較大的“倒租戶”，政府正在幫助他們追討租金。“政府還說服中豪公司免去20個(gè)月租金和一年的水電費(fèi)。僅這一項(xiàng)，中豪公司就損失了6個(gè)億。”

堵路事件發(fā)生后，指揮部連夜開會(huì)，研究保護(hù)倒租戶的利益問題，并連夜印了15000份通告分發(fā)到商戶手上。王光中如此介紹。

12月1日上午，昆明市舉行螺螄灣市場(chǎng)關(guān)閉工作新聞通報(bào)會(huì)，西山區(qū)區(qū)長(zhǎng)蔡德生宣布，“螺螄灣商業(yè)片區(qū)市場(chǎng)已正式關(guān)閉，截至11月30日晚十一點(diǎn)，已有近三千商戶全部搬完，經(jīng)營(yíng)戶將在12月15日前全部轉(zhuǎn)移完畢。”

12月16日，正是新螺螄灣國際商貿(mào)城開業(yè)的日期。

“政府派出數(shù)十個(gè)工作組，逐戶游說商戶搬遷。連市場(chǎng)門口的警車也天天喊廣播讓我們搬，”余成說，1萬多商戶20年才打拼出一個(gè)螺螄灣，再要從頭做起，“我還能有幾個(gè)20年？” ★(文中余成系化名)

地方政府決策方式謀變

“地方政府還是原來的政府，民眾已經(jīng)不是原來的民眾了”

本刊記者/韓永(發(fā)自昆明)

2009年11月末的昆明，螺獅灣事件余音未了，“防盜籠”事件又在暗流涌動(dòng)。

從2009年11月24日開始，昆明市政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人相繼接到一個(gè)指令：從即日起，這些單位的職工要自覺拆除自家的防盜籠，以為城市騰出更多的公共空間，也為其他市民做出表率。

指令的語氣，沿用了近兩年一貫的雷厲風(fēng)行：不僅將拆除的期限嚴(yán)格限定在年底之前，而且規(guī)定“必須百分之百拆除”，“如不執(zhí)行將嚴(yán)厲問責(zé)。”

11月2日，在一次“拆臨拆違現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)”上，中共昆明市委書記仇和下達(dá)了這樣的指令。他說，防盜籠擠占公共空間的現(xiàn)象十分突出，希望有關(guān)部門進(jìn)行整治，“必要時(shí)可走立法途徑。”

坊間一時(shí)議論聲起。在昆明信息港彩龍論壇上，有網(wǎng)民質(zhì)問這一決策的邏輯：在安全問題尚待解決的情況下，把防盜籠拆掉，豈不是給了小偷一個(gè)綠色通道？這一牽涉面甚廣的決策，為何再一次忽略了民意的表達(dá)？

事實(shí)上，在昆明的近兩年里，“大動(dòng)作”頻出的同時(shí)，一直伴隨著這樣的質(zhì)疑。一位社會(huì)學(xué)者指出，這種質(zhì)疑一旦與受損的利益相結(jié)合，就會(huì)演化為與政府對(duì)抗的行為。“這不僅是仇和主政下昆明的困境，也是轉(zhuǎn)型期中國的困境。”

決策遇阻

從仇和2007年12月上任昆明市委書記以來，該市有據(jù)可查的民眾與政府對(duì)抗的行為，除了這次的螺獅灣事件外，還有3起。

這3起事件都與去年市政府對(duì)小區(qū)道路“私改公”有關(guān)。小區(qū)道路“私該公”，是昆明市政府為解決市區(qū)擁堵出臺(tái)的一項(xiàng)政策。其思路是通過將小區(qū)道路公有化，分擔(dān)城市主干道的承載壓力，從而緩解交通擁堵，是謂“交通微循環(huán)”。

仇和對(duì)這一舉措寄望甚大，不僅將目標(biāo)細(xì)化，還屢屢上陣督查。2008年2月份，《昆明主城區(qū)內(nèi)單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路方案》出臺(tái)，建議將39條單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路。

這一決策的背后，是昆明的交通現(xiàn)狀與仇和要將該市建設(shè)成面向東南亞的國際大都市目標(biāo)之間的差距。仇和對(duì)交通在城市發(fā)展中的地位，曾有一個(gè)非常著名的論述：“沒有大交通就沒有大物流，沒有大物流就沒有大流通，沒有大流通就沒有大商務(wù)，沒有大商務(wù)就沒有大市場(chǎng)，沒有大市場(chǎng)就不可能帶動(dòng)昆明的都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”

而昆明的交通面臨的現(xiàn)狀，仇和也曾經(jīng)用一組數(shù)字作比。他曾說：“大家知道，100萬人口的城市需要10個(gè)出入口，200萬人口的城市需要20個(gè)出入口，300萬人口的城市需要30個(gè)出入口，500萬人口的城市需要50個(gè)出入口，而擁有600多萬人口的昆明，卻只有17個(gè)出入口。”

40多個(gè)出入口的差距，讓仇和對(duì)交通工程的進(jìn)度尤為強(qiáng)調(diào)。他建議這些工程可以超時(shí)序、超程序、超常規(guī)，實(shí)行工作時(shí)間倒逼，以開工倒逼時(shí)序、倒逼程序、倒逼手續(xù)。云南省一位規(guī)劃官員在接受《中國新聞周刊》記者采訪時(shí)，特別提到了對(duì)不按規(guī)劃建設(shè)的擔(dān)憂。

3起事件發(fā)生地之一的盤龍區(qū)北辰小區(qū)業(yè)主對(duì)這一倡議并不買賬。去年3月中旬，這一小區(qū)的業(yè)主在小區(qū)門口發(fā)現(xiàn)了一個(gè)公告，稱欲在該小區(qū)門口建立交橋以備昆曲高速落地，同時(shí)將小區(qū)內(nèi)的部分道路“由私改公”。此后，他們就以法律和規(guī)劃的常識(shí)為武器，拒絕小區(qū)道路“私改公”。

該小區(qū)一位楊姓業(yè)主在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，他們主要有兩個(gè)“抓手”：一個(gè)是《物權(quán)法》，一個(gè)是規(guī)劃的合理性論證。《物權(quán)法》第73條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有。”而如果政府要征收，北京大學(xué)憲法行政法研究中心主任姜明安給出了三個(gè)前提條件：一、必須是公共利益的需要，即昆明市政府對(duì)“私改公”的初衷是否是基于公共利益的考慮；二、要符合比例原則，即“私改公”是緩解城市道路堵塞的最佳方案，并且這一方案對(duì)相對(duì)人的利益損害最小；三、政府應(yīng)根據(jù)憲法第13條、物權(quán)法地121條和42條，給予當(dāng)事人合理的補(bǔ)償。

北辰小區(qū)的業(yè)主們認(rèn)為，比照上述三條，政府的做法每一條都有可商榷之處，但尤以第二條證據(jù)充分。當(dāng)年3月7日，《春城晚報(bào)》曾經(jīng)披露市規(guī)劃局提出的《三環(huán)路與昆曲路聯(lián)系通道方案》，方案有4種，前三種實(shí)施的條件都好于北辰立交，但“實(shí)施尚需時(shí)日”，而北辰立交“空間位置不太理想，實(shí)施的空間也不理想，但實(shí)施相對(duì)容易”。《方案》舍其他三種條件更優(yōu)的方案不予推薦，只作為遠(yuǎn)期實(shí)施方案，卻選擇條件最為不宜的北辰立交方案，在業(yè)主們看來是急功近利之舉，“其以后重復(fù)建設(shè)的投資，誰來埋單？”

讓業(yè)主們尤為不能接受的是，這一牽涉小區(qū)內(nèi)萬人以上利益的決策，事先沒有經(jīng)過任何聽證。直到看到小區(qū)外面的一紙公告，他們才知道自己的道路“被公有化”了。

對(duì)于民主，仇和曾經(jīng)有過這樣的表述。他說：“我搞科研出身，科研重結(jié)果，不重過程，所以有時(shí)表現(xiàn)出急躁的情緒。”“西方在我國現(xiàn)在這個(gè)發(fā)展階段時(shí)，在我國這種GDP時(shí)，哪里有人權(quán)呢？”

但是，“政府還是原來的政府，民眾已經(jīng)不是以前的民眾了。”北辰小區(qū)業(yè)主決定堅(jiān)持到底，決不就范。

民間力量的成長(zhǎng)

北辰小區(qū)上文提到的楊先生告訴《中國新聞周刊》，在與政府交涉的過程中，他發(fā)現(xiàn)小區(qū)的很多業(yè)主都非常熟悉《物權(quán)法》，有的對(duì)與規(guī)劃相關(guān)的法律也非常熟悉。他說，在整個(gè)過程中，有兩個(gè)人起到了核心作用：一位是云南財(cái)貿(mào)學(xué)院老師單瑜，另一位是退休的高級(jí)工程師熊鍔。“他們一個(gè)負(fù)責(zé)法律上的事，一個(gè)負(fù)責(zé)規(guī)劃上的事，這使得業(yè)主在與政府的交涉中時(shí)時(shí)處于領(lǐng)先。”

除此之外，小區(qū)內(nèi)還有懂網(wǎng)絡(luò)的人建起了維權(quán)網(wǎng)站，有商人組織捐款，老人則挨家挨戶地發(fā)送傳單。還有人專門在網(wǎng)上動(dòng)員，“唇亡齒寒”的鼓動(dòng)，一時(shí)響徹各個(gè)論壇。

楊先生告訴《中國新聞周刊》，北辰小區(qū)屬于昆明的高檔小區(qū)，業(yè)主多是文化水平較高的人。在北辰小區(qū)之前同樣因小區(qū)道路與政府起爭(zhēng)執(zhí)的創(chuàng)意英國小區(qū)和陽光花園，業(yè)主的構(gòu)成也與北辰小區(qū)大同小異。

長(zhǎng)期關(guān)注群體性事件的民間人士王國國告訴《中國新聞周刊》，這樣的小區(qū)具備了兩個(gè)與政府博弈的要素：一個(gè)是業(yè)主的法制觀念很強(qiáng)，另一個(gè)是他們的物質(zhì)基礎(chǔ)不錯(cuò)。“前者讓他能言之成理，后者則讓他不易被收買。”

業(yè)主代表共與盤龍區(qū)政府建設(shè)局在2008年4月進(jìn)行了兩輪談判。第一輪，由于業(yè)主事先通知了一些媒體，官員退避三舍，拒絕出面。第二輪，業(yè)主在談判中占有壓倒性優(yōu)勢(shì)，逼著建設(shè)局有關(guān)負(fù)責(zé)人不得不做出“方案確實(shí)有缺陷”的表態(tài)。建設(shè)局一位負(fù)責(zé)人見狀不妙，武斷地終止了會(huì)談，聚集在周圍的業(yè)主情緒激動(dòng)，于是在2008年4月22日發(fā)生了堵路事件。

至此，這一事件開始脫離理性的軌道，逐漸演變?yōu)槿后w性事件。激動(dòng)的人群堵斷了北京路和北辰大道交匯口4個(gè)路口，致使昆明北市區(qū)交通癱瘓了近4個(gè)鐘頭。北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅說，群體性事件的發(fā)生，多發(fā)生在理性的渠道用盡之時(shí)。

創(chuàng)意英國小區(qū)和陽光花園也都對(duì)“私改公”反應(yīng)激烈，但最終沒有做出過激的舉動(dòng)。創(chuàng)意英國小區(qū)的業(yè)主們多次集會(huì)，并選出臨時(shí)業(yè)主代表，與昆明市、五華區(qū)建設(shè)部門進(jìn)行了幾次“對(duì)話”。最終，在媒體公布的昆明市第三期微循環(huán)改造的102條道路名單上，去掉了創(chuàng)意英國小區(qū)的名字。

陽光花園則發(fā)生了業(yè)主被打事件。2008年4月6日，在沒有任何通知的情況下，業(yè)主們突然發(fā)現(xiàn)施工方的設(shè)備開始運(yùn)轉(zhuǎn)，于是上前阻止，雙方發(fā)生沖突。沖突中，三位業(yè)主受傷。

王國國說，北辰小區(qū)事件的前后兩段，分別展示的是兩種力量：前一段展示的是理性的力量，這個(gè)期間法律意識(shí)和專業(yè)知識(shí)發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在理性的力量遭遇政府的不作為后，這一群體開始展示“革命性”的力量。“其中的邏輯是，既然你不跟我講理，我何必跟你講理！”

“私改公”最終沒有在北辰小區(qū)實(shí)行。與螺獅灣拆遷風(fēng)波中的參與者一樣，他們也為此付出了沉重的代價(jià)：有6位參與者因此被盤龍區(qū)人民法院以擾亂社會(huì)秩序判定有罪。這顯然對(duì)他們是一個(gè)沉重的打擊，記者此次聯(lián)系他們時(shí)，已經(jīng)沒有人愿意再提此事。

開放性決策破局

這種由決策造成的“雙輸”的結(jié)局，正在執(zhí)政者中間引發(fā)深思，有些地方已經(jīng)開始著手改變?cè)械臎Q策方式。

廣州市法制辦主任吳明場(chǎng)，曾在此前寄望于通過“為民決策”，即站在被執(zhí)行者的角度來決策，以期達(dá)到良好的執(zhí)行效果。但發(fā)現(xiàn)效果不彰，“老百姓根本不買賬。”他告訴《中國新聞周刊》：“有時(shí)候你明明是為他好，比如舊城改造，改善了居住環(huán)境，美化了城市，可是為什么被拆遷的人不覺得是好事呢？這值得我們反思。”

成都城鄉(xiāng)一體化推行初期，也曾遇到類似的難題。邛崍市油榨鄉(xiāng)黨委書記王祥告訴《中國新聞周刊》記者，很多村民一聽說土地要確權(quán)，就下意識(shí)地懷疑政府是不是要收回土地。

吳明場(chǎng)兩年前開始反思這件事，最終發(fā)現(xiàn)問題還在于沒有真正地吸納民意。“我們以為決策代表了民意，實(shí)際上可能并不是。”昆明市下屬某縣縣委書記付天承認(rèn)，有時(shí)候官員的想法與民眾相差很大。“拋開官員的政績(jī)沖動(dòng)不說，政府想的多是全局的事情，而老百姓更多只想著具體的事情，”付天說：“為了全局利益，有時(shí)候需要部分民眾做一些犧牲，但由于官民之間長(zhǎng)期以來缺乏有效的溝通，老百姓并不理解官員的想法，有時(shí)還會(huì)下意識(shí)地懷疑官員的動(dòng)機(jī)。”

吳明場(chǎng)說，這時(shí)候的決策，就不應(yīng)該由官員越俎代庖，代民眾說話。“比如拆遷，誰都知道這會(huì)美化環(huán)境，但你無權(quán)讓我以犧牲自我作為代價(jià)。在這個(gè)問題上，他們有選擇權(quán)。”他說，政府現(xiàn)在面臨的一個(gè)任務(wù)，是要改變自己的決策程序，解決“由誰來決策的問題。”

吳明場(chǎng)說，解決了這個(gè)問題，另外兩個(gè)問題也就迎刃而解。一是矛盾在決策之前就能得到解決；二是人大的通過就會(huì)順利得多。“大多數(shù)老百姓都認(rèn)了，人大也不好再說啥了。”

他說，從今年開始，廣州市政府開始制定一些程序性的規(guī)定，以便更好地吸納民意。

杭州市政府的嘗試要更早一些。從2007年開始，杭州市政府開始嘗試在政府常務(wù)會(huì)和市長(zhǎng)辦公會(huì)上邀請(qǐng)一定比例的人大代表、政協(xié)委員和市民代表參加，對(duì)一些與民眾關(guān)系密切的法律性文件進(jìn)行決策，已初見成效。

此外，北京、長(zhǎng)沙也都有過類似的嘗試。

但吳明場(chǎng)同時(shí)表示，并非所有的議題都適合公眾決策，“比如垃圾站，放到哪里都不要，那怎么辦，肯定也不能公眾說了算。”

浙江大學(xué)政府績(jī)效考核研究中心主任胡稅根給出了一個(gè)建議。他說，那些涉及到公眾利益的項(xiàng)目，可以提交人大表決。

這一注重吸收民意的決策方式，在昆明仍尚待起步。付天告訴《中國新聞周刊》，他所管轄的縣在決策過程中民眾的參與，現(xiàn)在只散見于一些法律法規(guī)在表決前的公示，還沒有擴(kuò)展到?jīng)Q策過程。“聽證有時(shí)候也就是走走程序，”云南省政協(xié)一位不愿透露姓名的廳級(jí)官員告訴《中國新聞周刊》記者。

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