但是，人們的主觀愿望與客觀事實(shí)之間往往存在差距，期望過高可能導(dǎo)致失望更大。正如大陸前人大委員長(zhǎng)李鵬所說：“關(guān)于人大的監(jiān)督職權(quán)，憲法有規(guī)定，現(xiàn)在制定監(jiān)督法只是將其程序化”（《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》）——為什么憲法早有規(guī)定的職權(quán)，卻一直被束之高閣？關(guān)鍵不在缺乏具體的實(shí)施程序，而是缺乏使程序運(yùn)轉(zhuǎn)起來的足夠動(dòng)力。20年來，對(duì)大陸立法機(jī)關(guān)工作造成最大困惑的是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)”三者之間的關(guān)系。執(zhí)政黨對(duì)人大的基本要求是要將此三者“有機(jī)統(tǒng)一起來”，但如果三種需要存在沖突，一時(shí)統(tǒng)一不起來怎么辦？雖然沒有明文規(guī)定，但“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先”無疑是實(shí)踐中不可動(dòng)搖的金科玉律。正如李鵬所說，“人大監(jiān)督是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的”。
人大監(jiān)督的對(duì)象是一府兩院，而一府兩院的工作也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，其重要決策無不通過黨委“研究決定”。因此，在“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先”體制下，人大監(jiān)督不可能擺脫自己監(jiān)督自己、下級(jí)監(jiān)督上級(jí)的尷尬，其有效性無法令人信服。就自我監(jiān)督而言，大陸現(xiàn)行體制內(nèi)已有不少監(jiān)督渠道，《監(jiān)督法》的出臺(tái)只能算是錦上添花，不能說是雪中送炭，它對(duì)于彌補(bǔ)大陸當(dāng)前權(quán)力監(jiān)督的漏洞，作用有限。
以《監(jiān)督法》第30條為例，在現(xiàn)行體制下，如果黨委不認(rèn)為政府發(fā)布的決定和命令是“不適當(dāng)?shù)摹保舜笫聦?shí)上沒有可能撤消此決定和命令；如果黨委認(rèn)為該決定和命令“不適當(dāng)”，它自己完全就可以下令“撤銷”。最終決定權(quán)操之于黨，這一點(diǎn)在《監(jiān)督法》出臺(tái)之后與之前并無不同。《監(jiān)督法》只是增加了一道人大撤銷的程序，其意義類似于在黨委對(duì)違紀(jì)官員作出懲處決定后，再由人大來“通過”撤銷其行政職務(wù)的決定——人大在實(shí)質(zhì)上并未能擺脫“橡皮圖章”的尷尬。
中共總書記胡錦濤在與民主人士座談《監(jiān)督法》時(shí)指出：法律的生命力在于實(shí)施。這話說到了關(guān)鍵。好的法律，必須具有自我實(shí)施的能力，能否付諸實(shí)施不能取決于掌權(quán)者的主觀意愿。法律是從權(quán)利/權(quán)力與義務(wù)/責(zé)任的角度對(duì)人類行為進(jìn)行規(guī)范，要使法律能夠自行，必須賦予有行為動(dòng)機(jī)的規(guī)范對(duì)象以足夠的權(quán)利/權(quán)力，或者對(duì)沒有行為動(dòng)機(jī)的規(guī)范對(duì)象施以明確的義務(wù)/責(zé)任約束。在“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先”這一原則難以改變的背景下，人大不可能擁有足夠的監(jiān)督權(quán)力；而在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”下，人大也不可能產(chǎn)生對(duì)同屬黨領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院進(jìn)行認(rèn)真監(jiān)督的充分動(dòng)機(jī)。因此，要強(qiáng)化人大監(jiān)督，應(yīng)該主要強(qiáng)化其義務(wù)和責(zé)任的約束，而不是強(qiáng)化其權(quán)力。
但是，《監(jiān)督法》的基本思路卻是試圖強(qiáng)化人大的權(quán)力，充斥其內(nèi)的是諸如人大“有權(quán)”、“可以”之類的詞眼。人大的權(quán)力憲法早已賦予，并不需要次級(jí)的《監(jiān)督法》再予背書；憲法所予權(quán)力未能實(shí)施的關(guān)鍵，是因?yàn)樗皇且环N權(quán)力，而非一種責(zé)任，可以實(shí)施可以不實(shí)施。
如果大陸確實(shí)想強(qiáng)化立法對(duì)行政的監(jiān)督，而不僅僅是上演一場(chǎng)“立法秀”，《監(jiān)督法》應(yīng)該將監(jiān)督一府兩院明確為人大的責(zé)任，并制定具體的問責(zé)程序，同時(shí)賦予有充分監(jiān)督動(dòng)機(jī)的一方以足夠權(quán)利。仍以《監(jiān)督法》第30條為例，權(quán)力應(yīng)調(diào)整為責(zé)任：縣級(jí)以上人大不是“有權(quán)”，而是“有責(zé)”撤銷本級(jí)政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；如果人大沒有發(fā)現(xiàn)“不適當(dāng)”并予以撤銷，應(yīng)當(dāng)被問責(zé)。同時(shí)應(yīng)規(guī)定：公民，尤其是遭受“不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”限制或剝奪合法權(quán)利的公民、法人和其他組織，有權(quán)利要求人大審查政府行為是否“不適當(dāng)”并予撤銷，人大有責(zé)任在一定的工作時(shí)日內(nèi)對(duì)上述要求作出明確的書面答復(fù)。只有將可自由選擇的權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)楸桓叨葟?qiáng)制的責(zé)任，人大監(jiān)督才能產(chǎn)生動(dòng)力，《監(jiān)督法》才能真正具有生命力。
如果《監(jiān)督法》迄今所涵蓋的各項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容，包括司法監(jiān)督、預(yù)算審查與經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督；《監(jiān)督法》所設(shè)計(jì)的各種監(jiān)督手段，諸如聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查，司法解釋備案、質(zhì)詢、視察、特定問題調(diào)查，等等，都能由權(quán)力條款變?yōu)樨?zé)任條款，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的問責(zé)程序，那么《監(jiān)督法》的實(shí)施就真正具備了可操作性，有望避免“停留在紙面上”的尷尬。
當(dāng)然，法律產(chǎn)生規(guī)范效力的根本機(jī)理還在于不同力量之間的相互制衡。在所有權(quán)力都必須統(tǒng)一于某一最高意志的政治架構(gòu)內(nèi)，法律無力自行，其效果取決于權(quán)力意志，因此法制無法對(duì)一體化的黨政權(quán)力構(gòu)成硬性約束。這是大陸法治進(jìn)程步履蹣跚的根本原因。從這個(gè)意義上說，大陸法治的真正進(jìn)步、人大監(jiān)督的根本落實(shí)，有賴于中國(guó)政治體制改革的實(shí)質(zhì)推進(jìn)。
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