唐任伍：論全球化背景下中國公共財政的功能性缺失及回歸

論全球化背景下中國公共財政的功能性缺失及回歸   

 10月31日  星期二

　　文/唐任伍 吳鐵男

　　內容摘要 公共財政的本質是構建和諧、避免矛盾和沖突，即避免人與人、人與物、物與物之間的矛盾和沖突，解決市場失靈、公共部門與私人部門之間、國民各項權利實現過程中資源稀缺的矛盾。但是長期以來，我國公共財政存在著公平性、公共性和法治性的缺失。要解決公共財政功能缺位，以應對全球化的挑戰，必須盡快建立公共財政支出范圍法，提高國民參與和決定公共財政支出決定權的程度，建立有限責任政府，讓公共財政功能歸位。

　　關鍵詞 全球化 公共財政 公共性

　　一.公共財政的本質是構建和諧、避免矛盾與沖突

　　構建“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力，安定有序、環境友好”的和諧社會，需要具備有效的資源利用機制、安全的社會保障機制、健全的矛盾疏導機制。公共財政作為政府為居民提供商品和服務的“價格”或成本， (p97)其制度安排既是構建和諧社會、避免矛盾與沖突機制的重要組成部分，并促進相關機制的形成與完善，又是政府運用公共資源為社會和諧發展提供物質保障的重要手段。但是長期以來，由于我國采取一種粗放型的生產方式，無節制地從大自然中掠取資源實現經濟增長，從而導致中國社會出現了三種不和諧和沖突，即人與人的不和諧與沖突、人與物的不和諧與沖突、物與物的不和諧與沖突。 這三大沖突與不和諧直接威脅到中國社會的穩定和共產黨的執政能力。因此，公共財政實現它的應有之義，作為解決人與人、人與自然和社會、物與物之間沖突和矛盾的一種機制和手段，主要用于公共管理和公共服務領域，向農村、農民傾斜，向薄弱環節、弱勢群體和基層傾斜，包括建立社會保障的體系，增加社會保障投入，解決就業和再就業，保證教育支出，重點支持農村義務教育，支持公共衛生體系的建設，建立和完善突發公共衛生醫療救助體系，疾病的信息網絡，衛生執法的監督體系，加強重點疾病的防治，支持農村合作醫療制度的改革等。

　　具體來說，一是解決市場失靈。公共財政是國家或政府為市場提供公共物品的分配活動或經濟活動,是為了維持一定社會存在和正常發展，滿足公共需要的社會公共事務。“公共需要”或“公共利益”代表了社會成員的共同利益和長遠利益，屬于“市場失靈”領域，家庭和企業無法承擔，只有國家和公共財政才能擔負其責。 (P69)公共物品的公益性和非排他性決定了其滿足無法通過市場途徑得到解決，由此也決定公共物品不能依靠市場機制得以有效和充分的提供。公共物品的存在是市場失靈的重要原因，國家通過公共物品的提供來滿足公眾對公共物品的需求，同時解決市場失靈問題。政府以其非營利性、掌握國家機器的實力以及宏觀調控能力而成為提供公共物品的主體。但政府自身的非營利性，又決定了其提供公共物品的經濟實力只能來源于享受公共物品的人民以稅收方式來提供。政府被賦予特殊的取得財富的權利，即征稅權和用稅權，國民則以自己財產權的部分讓渡作為其公共物品享受的相應代價，表現在法律上即為納稅義務。因此，公共財政既保證國家有足夠的財政資金提供公共物品，同時也避免國家以自有資產的經營而過度侵入市場的運行，影響市場運行的效力。另一方面，國家也得以借由公共物品的提供對經濟的發展進行宏觀調控。國家基于宏觀經濟的發展態勢，針對經濟發展形勢作出相機抉擇，以國家參與國民財富的分配和國家的消費行為來調節市場上的消費量和投資量，從而熨平經濟周期，實現市場的常態性運行。

　　二是解決公共部門與私人部門之間的矛盾。在國家并無自營收入的情況下，為維持國家權力系統的正常運行，必須將國家的財政需求轉移給國民財富的生產者，從公民手中讓渡一定比例的財產來維持自身運行，使其按一定的比例進行分擔。人民將其受國家保護的財產中的一部分收益歸國家所有，以作為保證國家保護其財產權和經濟自由的代價，并將此財產的讓渡固定化和經?；匆远愂盏男问睫D讓其財產。國家課稅權的行使即在于使國家以法律所確定的方式和程度參與國民收入的分配，這種財產讓渡上的無償性無論如何都將形成對公民財產權和自由權的限制與剝奪，必然給國民帶來一定程度的“稅痛感”。公民也沒有取得任何代價的權利。這樣必然造成財產權在公共部門和私人部門之間進行分配的矛盾。通過公共財政的建立，劃定了國家征稅權的行使界限，保證國家征稅權的行使不侵犯國民的財產權和經營自由權，同時，根據國民對公共物品的偏好來提供公共物品，滿足私人經濟發展對公共物品的需求，促進私人經濟的發展，解決公共部門和私人部門之間的矛盾。

　　三是解決國民各項權利實現過程中資源稀缺的矛盾。國民對公共服務的需求，衍生出國家的行政職能。國家行政職能大幅擴展以致國家財力不足以適應全部行政行為，財政資金的使用和分配必須對各種不同的行政職能進行仔細權衡，以保障所進行的行政行為對當前社會生活和經濟發展具有必要性和正當性。否則，將難免在各項行政行為之間產生“排擠效應”。由于社會資源具有稀缺性，國家福利給付的請求權的實現具有很大的競爭性，社會福利給付支出的安排將影響公民基本生活條件和與最低尊嚴維護相關的權利，在支出安排不當的情況下，“給付權利”反而成為“侵害權利”。財政權借稅款征收介入公民財產的分配，再由各項福利給付在公民之間進行收入調節，亦形成“劫富濟貧”與“實質正義的追求”，更對公民財產權形成某種強制與支配。加上國家借由其所掌握的巨額資金介入經濟的發展，刺激經濟發展或抑制經濟過熱，平衡市場供需總量，規范市場失范行為，同樣對財政資金有著巨大的需求。在公共財政體制下，通過國民的財政決策權的行使，確定其對公共物品的種類、規模和范圍的偏好，并根據其偏好，確定財政資金支出的方向，從而能夠有效的合理安排財政資金，使其能夠最大的實現公民的基本權利。

　　二.中國公共財政的功能缺失及其帶來的社會失衡

　　公共財政是為校正市場失靈和缺失為天職的，其本質在于它的“公共性”，其作用就是推動經濟可持續發展，維護社會穩定，促進社會和諧，重構社會結構，完善社會組織，調整社會關系，最大限度地激發社會各階層、各群體、各組織的創造活力，化解各類矛盾和問題，構建社會主義和諧社會，全社會形成合力，努力實現我國經濟與社會的協調發展。然而，在過去相當一段時期內，我國公共財政沒有回歸它本身的應有之義，使得公共財政的功能缺失。

　　首先，公共財政公平性缺失。市場經濟講究公平競爭。長期以來，我國的公共財政用于支持競爭中的一方或某一地區使其體現出“優越性”，如對經濟特區、高新技術區實行減稅，對外資企業、國有企業實行稅收優惠等，以幫助這些特殊的區域或群體在競爭中勝出。例如，我國對外資實行超國民待遇的稅收優惠，雖然引進了技術和管理經驗，解決了部分就業，對中國經濟與全球經濟的加速融合起了推動作用，但是，這種超國民待遇的稅收優惠，導致公共財政的“合理”流失，甚至連許多應得的土地收益、水、電價格及部分社會服務收費都遭受巨大損失。更為嚴重的是，“重外輕內”的稅收優惠政策引起一系列連鎖反應，外商企業通過關聯交易和不斷設立新的外企來達到逃避稅或少繳稅的目的，而內資企業不堪稅負和不平等待遇，通過種種手段將中資企業“變性”為外商投資企業，以達到享受稅收優惠的目的。特別是這種優惠成為逃避稅收的銳器，一些企業通過出口高報和進口低報向處于減免稅期的企業轉移利潤，或者是通過出口低報和進口高報使已過減免稅期的外商投資企業處于虧損或微利的狀態，極大的損害了中國的稅基，使得這種“優惠”不僅成為資金外逃通道，造成國家稅收流失，也給中國的外債管理和反洗錢工作帶來許多問題。據估計，外資企業通過稅收優惠政策，每年逃稅超過300億美元。公共財政不同于慈善捐款，它是國家運用強制手段從公民那里吸取的資源，應當使用于公益目的，而不是用于幫助某個或某些公民在與其他公民的競爭。

　　其次，公共財政公共性缺失?！肮残浴笔乾F代民主國家政府財政活動的價值基礎與核心精神，決定著公共收入與支出活動是否按照公共利益的要求進行。公共財政資金主要來源于稅收，對于納稅人來說，公共財政資金具有明顯的“公共性”，為納稅人辦事，用錢要符合納稅人的共同利益。政府受社會公眾的委托，從社會公眾手中集中財力，以提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共設施等公共產品。 (P60)由于公共財政資金使用的“公共性”，因此就要“拿人錢財，替人消災”，國家取得了納稅人讓渡的財產，就要為納稅人辦事，納稅人的一般事務通過市場可以解決，公共利益事項由于公共產品的特性，市場不能自主解決，需要國家和財政提供幫助。“公共性”的缺失必然導致國家財政收支行為的扭曲，違背公民的意志，并損害國家、社會和人民的根本利益。 (P23)公共財政應當以追求公共利益為福祉，傳統的觀念認為政府是理性的，能夠替代市場配置資源，能夠整合社會的不同利益，受公眾及代議機構委托的政府官員能夠保持客觀、中立的立場，代表社會和民眾的普遍利益使用公共財政。但是，由于政府部門和官員存在廣泛的自利動機，使得他們在運用國家權力配置公共財政這種稀缺資源時具有某種傾向性，公共財政大量的向特定的所有制或特定的人群傾斜，使得“公共財政”不“公共”。例如，國家對國有企業進行財政補貼、貼息貸款、稅收優惠，不但助長了這些企業等、靠、要的懶惰習氣，而且使得它們喪失技術改造和提高管理水平的內在沖動；社會保障只對城市居民而忽視廣大農村居民，占社會總人口80%以上的人群無法享受到失業保險、醫療保險和養老保險這些應該由公共財政解決的最基本的保障。公共財政的普適性、公共性嚴重缺失，本應由所有人享受的陽光雨露卻成為少數人群、部分地域和機構分享的大餐。

　　公共財政支出必須著眼于所有的市場活動主體，而不能只考慮某一經濟成分、某些階層、集團或某些個人的特殊要求和利益。如果財政支出只是服務于特殊的階層、團體或個人，欠缺“公共性”，將會扭曲公共財政本質。例如國防就屬于純公共產品，政府和財政提供的這種公共服務，是所有社會成員共同享有的，通過國防支出，所有社會成員共享和平環境。向某些國家重點扶持的產業(如種糧)、地區(貧困縣)傾斜，向公益事業、基礎設施傾斜，即使在發達國家也是如此。雖然有時公共財政支出直接惠及個人或企業，如向個人發放生活保障金、對困難戶提供救助等等，但這并不違背公共利益原則，因為它是為維護整個社會的良好秩序和可持續發展服務的。假設不是出于公共利益目的，將公共財政資金拿來給某一些人發獎金、發津貼，顯然與公共財政本質相違背。在資源有限的條件下，非規定的傾斜必然影響規定的傾斜，在公共財政中應當避免。

　　最后，公共財政的法治性缺失。法治性是公共財政的核心和靈魂，即使在“公共”范圍內，公共財政的使用也應當是一種法治狀態下的“公共服務”，而不應當變成人治狀態下的“首長恩典”，其實施對象的確定應當依據普適性的政策規定，而不應當是與它是什么人的“點”、什么人的“幫扶對象”有關。而長期以來，公共財政成為某些人運用公共權力向某些領導“親自”關心的特定典型、特定部門和地區提供的稀缺資源，扭曲了公共財政的初衷，同時也造成了嚴重的腐敗。官員調動帶資金帶項目,500多家駐京辦職能異化成“跑部錢進”，背后反映的是我們離一個體現公共性、民主性和法治性的公共財政的距離還很遠。從每年審計風暴查處的部門預算違規使用情況來看，中國的公共財政在明顯市場失效領域沒有完全到位，而在一些非市場失效領域卻又涉入過深，公共支出的范圍和深度在很大程度上由政府官員決定，而不是由社會公眾—體現為人大代表—采取投票方式來確定，這些無不是公共財政法治性缺失造成的。

　　由于公共財政的功能性缺失，從而導致整個社會的不和諧程度加劇，公共品供給嚴重不足。主要表現在：

　　第一，人與人之間的不和諧與沖突加劇。人與人之間的不和諧與沖突是當代中國社會最主要的矛盾和沖突，是造成中國社會不穩定的根源。貧富差別、城鄉差別、東西部的差別的擴大，勞動和資本報酬的懸殊，失業人數的增加，社會保障體系的缺失，農村、農民的邊緣化等等，造成人與人之間關系的嚴重失衡，從而造成矛盾和沖突的增加。表現得最突出的是收入分配貧富差距擴大的速度和速率過快，反映貧富差距的吉尼系數在中國達到0.46，一些學者甚至認為達到了0.49，農村中因為經濟困難病了應住院而沒有住院治療占35%，在中西部地區因看不起病、住不起院、死在家中的人數占死亡人數的70%，因疾病死亡的農村兒童死亡前50.5%未能得到治療。城鄉差距明顯拉大，地區差距懸殊，2005年，中國東、中、西部地區農村全面建設小康實現程度分別為47.6%、24.6和1.3%。 資源環境約束日益突出，直接影響著社會財富增長和人們生存的質量。政府通過公共財政轉移支付仍然沒有充分彌補市場因素形成的差距河產生的后果。

　　2004年中國東中西部地區人均GDP占有的差距(美元)

東部：上海   北京   浙江   江蘇

5227  3464   2876  2502

中部    河南   湖北  湖南

        1100   1266  1011

西部    貴州   甘肅   云南

492     719    809
 

　　第二，人與物之間的失衡和沖突加劇。中國在維持經濟高速發展過程中，片面追求GDP，粗放型地發展經濟，肆無忌憚地用“人類征服自然”這樣的術語來描述自己的行為，無償地無節制地從大自然中掠取各種資源，低效率的消耗資源，以滿足提高生活質量的貪欲，從而導致沙漠化、氣溫升高、大氣污染、森林減少、淡水缺乏、各種資源日益枯竭等,中國600多座城市400多座缺水，人類賴以生存的環境越來越惡化，作為人類之母的大自然，也越來越頻繁地對中國進行報復，造成中國發展經濟所需要的各種資源越來越貧乏，人們生存的環境越來越差，沙塵暴的襲擊愈演愈烈，連年發生的洪災、旱災，對中國經濟帶來了嚴重影響，直接威脅到中國經濟社會的可持續發展和人們的生存質量。

　　第三，物與物之間的沖突日益尖銳。自然界中所有生命和非生命存在實際上是一個不可分割的有機整體，是一個生態鏈條，它們之間互相依存，互為發展演進。任何一個鏈條的破壞都會殃及其他環節。中國一方面由于人為肆意采伐、過度放牧、旅游開發、圍湖濫墾等，物種的滅絕速度加快，如新疆就有近20種珍貴的野生植物種群數量急劇下降，瓜類野生植物等一些珍貴野生植物物種瀕臨滅絕,生物鏈條遭到破壞； 另一方面，外來物種的入侵現象非常嚴重，世界上100種最壞的外來入侵物種約有一半入侵中國，每年全國因松材線蟲、濕地松粉蚧、美國白蛾、松突原蚧等森林害蟲入侵危害森林面積就達150萬公頃。有一種原產于美國西南部和墨西哥北部的叫做“豚草”的外來植物，生命力極強，除不盡，所到之處，其他本地植物難以生存。

　　因此，要構建和諧社會，“緩和”和避免中國日益嚴重的矛盾和沖突，使社會由無序走向有序，就必須復歸公共財政的功能，在經濟高速增長的同時，讓公共財政在全球化的背景下，為中國社會平衡發展和公共品的供給發揮更大的作用。

　　三.復歸公共財政的本位應對全球化的挑戰

　　2005年，中國國內生產總值達到18.23萬億元，居世界第四位，人均GDP達1703美元，國家財政收入達到3.16萬億元。但是，中國社會尚處在轉軌階段，容易誘發社會矛盾、危機、沖突和各種不和諧的因素，促進人與人、人與自然、物與物的協調，加快社會經濟的發展，應對全球化帶來的各種挑戰，必須對我國的公共財政政策進行調整，使公共財政的功能回歸。

　　首先，建立公共財政支出范圍法。公共財政的支出需要一個能夠保證公共財政支出于公共需求的目的和要求的公共運作機制，這種運作機制的公共性如何，決定著財政對于公共需要的滿足程度、財政活動范圍是否合適以及財政效益高低。從歷史演進大勢看，公共財政制度變遷就是從專制、人治公共財政走向民主、法治公共財政的過程。 (P77-79)公共財政支出受公共利益目的約束，但仍然不能確保納稅人權利的保護“萬無一失”。僅僅從源頭上規定公共財政支出的目的必須符合公共利益，還不足以保證這種目的真正得以實現，因為公共利益是一個模糊的概念，法律上沒有明確的界定，也很難對其下一個準確的定義，以便于人們準確理解公共利益具體內涵并嚴加遵守，同時，政府也可能會濫用或曲解公共利益，有時會假借公共利益之名濫用公共財政資金，打著合法的旗號損害人民利益。所以，在規定公共財政支出目的符合公共利益的前提下，法律需要進一步明確公共財政支出的范圍，對公共財政支出具體的投向作具體規定，以確保公共財政不被濫用。

　　公共財政的重要作用是解決市場失靈，即提供市場不能提供、不能解決的公共產品、自然壟斷、外溢性、社會分配不公和經濟總量失衡等問題。這些均直接表現為全體人民受益的公共產品，或者與全體人民的共同利益相關，如壟斷給經濟發展造成障礙、外溢性之環境污染、分配不公之貧富兩極分化、社會秩序不安寧等等。實際上就是解決人與人、人與物、物與物之間的沖突。解決這三大沖突，與納稅人或全體人民的利益密切相關，廣義上都屬于公共產品范疇。這些問題靠市場機制本身是無法解決的，政府和公共財政的介入正好可以彌補這種失靈。

　　其次，提高國民參與和決定公共財政支出決定權的程度。每個納稅人為了享受或期望享受公共產品，犧牲自己部分財產利益，全部納稅人的這種財產讓渡形成公共財政資金。也就是說，公共財政資金是為了社會公共需要而籌集的資金，主要來源于稅收，具有典型的公共性。公共財政資金屬于全體人民，其占有、使用、處分和收益都屬于人民。政府只是人民的代理人，政府本身無權決定公共財政資金的使用，即使在某些具體事務上會表現出政府的權力，那也是人民授權使然。為了便于政府更好地為人民提供公共產品服務，人民授權政府在特定的范圍內從事公共財政活動，但是這種授權是有限的，涉及財政資金處分決定這樣重大的事項，不可能授權給政府。政府權力容易濫用，具有侵害人民利益的危險性，“有限政府”理念要求政府活動范圍有限，對政府的授權明確，政府權力運行有法律限定的邊界限制。公共財政資金的使用決定權屬于“議會”保留事項。但是人民是一個集體概念，每個具體的個人不可能親自行使這種權力，只能通過人民選出的代表組成人民代表大會代替行使。人民代表大會是人民的“替身”，公眾通過人民代表大會保留對重大公共財政事項的決定權，是實現公共財政活動公共性的重要保障。為了防止政府藉“公共”之名追求部門及個人私利，必須在程序上引入民主機制，由人民自己決定何謂公共利益，公共利益應當通過何種途徑實現，公共利益與個人利益沖突時如何協調。 (P100)所有公共財政收支都應納入預算，公共財政的支出必須透明度和公開化，并置于立法機關和社會成員的監督之下。

　　人民對公共財政支出的決定權控制，主要通過“人民代表大會”來行使。這種決定權的具體實現機制一般通過對預算的審批和監督來保證。我國憲法和預算法都規定了人大審批預算和監督預算執行，應該說已經在法律上確立了“議會控制”原則。但是，由于目前法律制度本身的不完善，以及人民代表大會對政府權力約束的弱化，造成這種“決定權”異化，人大的決定權遭政府權力侵蝕，某種程度上政府成了公共財政支出的決定者。在我國，預算法規定的預算編制不科學，預算編制方法的落后，使得人大據以審查的預算草案不能反映真實的公共財政支出計劃。再加上政府自身的私利性特征，有時會“有意”在預算編制上作文章，隱瞞信息，造成一種“黑箱”狀態。在信息嚴重缺乏的情形下，人大無法進行“實質性審查”，于是，人大對預算的審批成為一種形式上的東西。因此，要保證這種“決定權”真正掌握在人民手中而不至于“落空”，我們不能寄希望于政府的“自覺”或者“良心發現”，而是需要制定更加完善的規則，提高公眾在公共財政支出上的參與度，建立公開透明的公共財政制度。

　　最后，加速行政體制改革，建立有限責任政府。公共財政的功能性、公平性、公共性、法治性的缺失，在很大程度上與政府的定位模糊有關。盡管各國政治、經濟體制、文化傳統不同，各自的發展階段不一，各國政府職能范圍不盡一致，但是政府責任主要涵蓋行政管理、國防、教育及科學研究、基礎設施、公用事業、環境保護、社會保障等市場失靈領域，即公共利益范疇基本上是個共識。盡管中國行政體制進行了多次改革，但政府作為資源配置主體的實質并未有多大改變，政府管的事情過多，政府的職能范圍“大而全”，政府意欲包辦社會各項事業。這種無所不包的政府職能范圍，決定了作為政府活動綜合反映的公共財政職能范圍也是“大而全”。國家財政不僅負責國防安全、行政管理、環境保護、文化教育、基礎設施建設等方面的公共需要，還要承擔為國有企業提供經營資金并防止國有企業虧損的責任，國有企業的職工住房、醫療服務及其他福利設施也由國家財政負擔。這種包攬一切的財政職能范圍，被形象地稱為“生產建設財政”。公共財政職能范圍過大，造成公共財政支出規模不斷擴大，政府可能憑借強制力，隨意介入市場正常活動，破壞了正常的市場秩序。因此，要解決公共財政缺失，必須改革行政體制，變無限責任政府為有限責任政府，才能真正校正公共財政陷入的困境，消除公共財政帶來的官場腐敗。

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