一、外商投資與超國民待遇
國際投資是國際間資金流動的一種重要形式，是投資者為獲得一定經濟效益而將其資本投入國外的一種經濟活動。發展中國家在發展本國經濟的過程中大多存在著資金不足、技術水平落后的問題．外商投資成為其發展本國經濟的重要途徑，為此作為東道國的發展中國家采取了各種各樣的優惠政策以吸引外資，其中越國民待遇是其常用的手段之一。
何謂超國民待遇？這要從國民待遇原則談起。國民待遇原則是世界貿易組織（WTO）的基本原則之一，它是指一成員給予本國的產品、企業、服務和人員的優惠待遇，也應給予另一成員。即一成員給予其他成員的投資與貿易等方面的待遇，不能低于本國的相同待遇．它是非歧視原則的組成部分，強調的是對外國商品和投資不能實行歧視政策，要害在于“不歧視”，是強制性的，可將其簡稱為“內有外有”。如果把不符合國民待遇原則的做法稱作非國民待遇，通?？蓪⑵浞譃閮深悾湟皇菍ν鈬唐泛屯顿Y實行歧視政策，即“內有外無”。這常被稱為“次國民待邀”，該做法為WTO所禁止；其二正好與前者相反．是對外國商品和投資實行優惠政策，即“內無外有”．這就是所謂的“超國民待遇”，即東道國給予外國投資者高于本國居民的待遇。誠然，次國民待遇一向都遭到WTO嚴厲禁止和各成員的強烈反對。實行國民待遇原則是世界貿易組織的基本原則之一，國民待遇在本質上僅是一種非歧視待遇，不是什么優惠待遇，因此，向各國提供國民待遇不存在“應該不應該”的問題．成員理應向其他成員的投資者提供國民待遇。超國民待遇，實質上對外國資本和商品實行本國企業不能享受的優惠政策，是一種“自愿性”優惠待遇，其主要目的是吸引外資、引進技術。其予舍視各國需要而定。長期以來，我國為吸引外資而采取了超國民待遇措施，在加入WTO后其是否符合WTO多邊貿易規則中的國民待遇標準成為備受關注的焦點之一。
二、外商投資企業享有的超國民待遇的表現
1、在企業稅收方面，外資企業享有高度的稅收優惠。外資投資企業無論在所得稅上，還是流轉稅方面．均享有內資企業無法享受的巨大優惠。如根據《外商投資企業和外國企業所得稅法》的規定，對于經營期在十年以上的外商投資企業，從開始獲利的年度起，第一年和第二年免征企業所得稅，第三年至第五年減半征收企業所得稅，而內資企業則要按《企業所得稅法》的規定，一律按33%的全額稅率交納稅款。
2、外匯管理與調劑渠道方面，外資企業也享有一定的優惠。按當前的外匯管理法規，外資企業可以全額持有所創外匯而不必賣給中國銀行，并且還可以直接向外資銀行借貸外匯，而內資企業經常項目下的外匯收入，除經特殊批準外，都必須結售給外匯指定銀行、不得保留企業外匯賬戶，且在使用外匯以及借貸外匯方面受到嚴格限制；在外匯調劑渠道方面，外資企業可以在外匯指定銀行和外匯調劑中心自由選擇進行買賣外匯，而內資企業卻只能到指定銀行去結售外匯，與外資企業相比，內資企業要被動得多，機會成本與交易費用也要大得多。
3、經營管理方面，我國外資法賦予外資企業在生產、采購、銷售、人事、資金、物質、進出口等各方面享有生產經營自主權。在當前的法律制度框架下．內資企業很難充分享有這些優惠。例如，在物質供應方面，我國向外商投資企業供應原材料與國有企業一樣，按現行國內價值計算且以人民幣支付。此外某些地方性法規規定，外商投資企業在采購所需物質時可以獲得優先權，在同等條件下各物質經營單位應優先保證外企的購買需要。此外，外資企業在土地使用、基礎設施使用、用工費用等方面也享有優惠待遇。
三、對實行超國民待遇的利弊分析
1、實行超國民待遇的積極影響。對外資實行超國民待遇，既是廣大發展中國家改善投資環境、鼓勵外國投資的普遍做法，又是發展中國家加速本國經濟發展的必經之途。我國作為一個發展中國家，由于經濟相對落后，急需吸引外資加速本國經濟的發展，又無其他吸引外資的條件，只得不惜給予外國投資者種種優惠待遇，而這種優惠又以減免稅收為主要形式。從我國利用外資的實踐來看，20多年來，優惠取得了顯著的成效。據商務部《2005年中國外商投資報告專論》顯示，在2001年和2002年全球外國直接投資額大幅下降的情況下，中國吸收的FDI分別比上一年增長了11.5%和12.6%，2003年吸收的535.05億美元的外資水平位居全球第一，2004年創出606億美元的新高．約占世界總量的9.8%。截至2004年底，我國已累計批準設立外資企業508941家，合同外資金額10966.09億美元，實際利用外資5621.01億美元，外資存量2133億美元。中國利用外資取得了優異的成績。
2、實行超國民待遇的消極影響。
（1）超國民待遇違背了公平競爭的市場經濟原則，造成一般國內企業與外資企業的不公平競爭．對民族工業造成了較大壓力。在市場經濟條件下，不同的市場主體，應該享有相同的政策待遇和公正、平等的環境。市場主體只有通過公平競爭，才能協調各個經濟主體的利益。然而，對外商投資的超國民待遇，使得內、外資企業在不公平的條件下開展競爭，內資企業必然競爭不過外資企業。例如、1994年稅制改革以后，內外資企業所得稅名義稅率雖同為33%，但我國涉外企業仍享有所得稅稅收上的諸多優惠。因此，外資投資企業的實際稅收負擔遠低于內資企業，外商投資企業享受的“超國民待遇”已事實上成為外商投資企業的經營優勢，這實際上是對內資企業的歧視，對我國的民族工業帶來了很大沖擊。在2004年中國零售業發展高峰論壇上上海連鎖經營研究所所長顧國建舉了這樣一個例子，“當法國零售業巨頭家樂福在上海開出第二家分店的時候，方圓五公里之內，三家國有的商業企業相繼破產”，這三家國有商業企業是上海友誼商店、宜川購物中心和朝陽商場。
（2）部分企業為享受超國民待遇，“假合資，真逃稅”現象大量存在，給社會造成不良影響。由于外資企業的各種超國民待遇的優惠，20世紀紀90年代以來．一些內資企業用各種手段設法變為外資企業，借外資投資企業之名享受稅收優惠。比如：假合資真內資；小外資大中資；投入的資金驗資后又抽出去在其他地區反復投資，在不同地區反復享受優惠政策．賺取高利潤。這些現象與國家引資初衷相悖，造成大量的稅收流失。
（3）國民待遇地區導向性過度，導致了我國經濟結構的失衡。我國超國民待遇的區域導向較強，如稅收優惠所體現的梯級發展戰略（由經濟特區——沿海經濟開放地區——東部——中西部循序漸進），導致了外商竟相向東南沿海地區的發展，擴大了中西部地區與東部地區之間的差距，2000年地區實際利用外商直接投資額東部九個省份（直轄市）占了投資總額的88.5%。而中西部省份僅占11.5%；地區間的優惠政策不符合整體布局。同時，由于外資審批權下放到地方政府，進一步拉大了東西部差異．扭曲了外資流向，有違我國引資的本意。
（4）技術導向效應差，加劇了行業間經濟發展的不平衡?？偨Y過去20年，我國積極引進外資，卻未能較好地將利用外資同優化本國產業結構相結合，沒有達到在宏觀上引導外資服從國家產業布局及技術發展策略．相當部分的外資投入不甚合理．投向基礎設施和基礎產業非常低，屬先進技術水平的不多，這些問題都影響了我國引進外資的質量和國民經濟的持續增長，擴大了我國地區、行業間經濟發展的不平衡，加劇了國內產業結構的失衡。從外資存量來著，2005年我國利用的外資主要集中于制造業，約占外資存量的2/3，其次是房地產業占21%，其他服務業為8%（商務部統計數據）。在這些投資中，基礎設施、基礎產業等行業投資非常低．外資集中投向低技術層次項目，多數為加工行業和勞動密集型項目，屬于先進技術水平的為數不多。
四、對政府決策的建議
1、在觀念上對WTO體制下的超國民待遇政策作理性分析。我國加入WTO后，面對給予外資的超國民待遇政策，存在著兩種不同的意見：一是所謂“超國民待遇合法合理論”，認為中國外資法只須解決外資待遇低于內資的“次國民待遇”問題，至于“超國民待遇”，則符合WTO規則，不須做出調整；二是主張取消所有對外資的優惠待遇，包括“超國民待遇”。此觀點認為在WTO體制下不存在外資優惠政策的空間。這兩種觀點都失之偏頗?！俺瑖翊龊戏ê侠碚摗钡挠^點從國民待遇的定義和有關國際條約的規定看，顯然是站不住腳的。我國著名國際法學者韓德培教授認為，“所謂國民待遇是指國內給予外國人的待遇和給予本國人的待遇相同，即在同樣的條件下外國人和國內人享有的權利和承擔的義務相同”。國民待遇實質上追求的是內外平等，國內人與外國人一視同仁。從另一種定義看，國民待遇“是指東道國給子外國投資的待遇應不低于其給予本國投資者的待遇”。如GATTS1994規定國民待遇原則的第3條第4款“任何締約方境內產品在進入另一締約方境內時所給予的待遇……在優惠上不得低于原產于本國的相同產品的待遇……”《TRIPS》協議第3條規定“……每一成員給予其他成員國民的待遇不得低于給予本國國民的待遇……”《GATS》第17條也采用了此類定義方法。此后制定的各國投資法和雙邊、多邊投資保護協定絕大多數采用此意。誠然，這里均采用了類似 “不低于……”的字眼來表述國民待遇，但是這里的“不低于”不等于可以“高于”．兩者沒有必然的因果關系．更不表明與超國民待遇是相容的。后一種觀點在理論上也有待商榷。加入WTO井不意味著需要取消所有對外資的優惠政策，從多邊貿易法律制度的要求來看．《TRIMS》協議所禁止的只是對正常貿易產生限制或扭曲作用的投資措施，并不妨礙成員方在不違反國民待遇的條件下實施鼓勵外資的優惠政策。即使對那些有違于國民待遇的優惠政策，《TRIMS》協議也允許成員方在一定的過渡期內暫時適用。因此，超國民待遇即非合理合法，亦非應必須馬上全部取消，而應據我國的國情,做出理性的分析。
2、靈活運用對外資的優惠政策。如前所述，超國民待遇對我國經濟的發展有消極的一面，也有積極的一面，鑒于超國民待遇在WTO體制中并未明令禁止，我們可采取打“擦邊球”的做法，將超國民待遇視為WTO領域的“灰色區域”，充分利用時間差，保持現階段我國吸收外資的區位優勢，在“遵守規則、履行承諾”的前提下，積極調整、引導、利用對外資的優惠政策，同時，要開闊思路，重塑我國優惠政策，具體可采取以下措施：
（1）對現有的超國民待遇政策進行調整。首先，從地區優惠為主轉向以產業優惠為主。第一、對于在世界上趨向成熟或已經成熟，同時我國內資企業已大體掌握的產業技術和具有相當競爭力的產業（比如紡織品、家用電器制造和服裝等產業），可取消對外資的超國民待遇或最大限度的減少超國民待遇，并加大對該類內資企業技術創新的扶持力度，營造相對平等的競爭環境，加強內資企業的競爭力；第二，對關系國民經濟全局而又基礎薄弱的主要產業和重要基礎設施實行超國民待遇。超國民待遇應突出其產業導向的功能。從2002年4月1日起，中國實施了新修訂的《指導外商投資方向規定》和《外商投資產業指導目錄》，新的產業政策和目錄繼續貫徹了積極、合理、有效利用外資的方針。針對我國國情，就運用超國民待遇把外資重點引導到關系國民經濟全局的主要產業和重要基礎設施上，如農業、能源、原材料、交通運輸、郵電通訊等行業以及高新技術產業；針對外資投向以制造業為主，一、三產業薄弱的現實，要通過實行超國民待遇引導外資投向一、三產業，對特定行業特定項目的優惠要保留；第三，對我國尚不發達的高新技術產業實行超國民待遇。超國民待遇的技術導向體現在：對于產業技術在世界上仍基本處于創新階段，我國尚處于空白狀態的高新技術產業，由于外商在技術上具有絕對優勢，我國可積極予以超國民待遇，鼓勵愿向我國轉讓技術、愿意與我國合作建立生產基地、投資我國高新技術產業的外商來華投資，以較高效率引進高新技術、掌握先進技術．實現技術的跨越式發展，盡快縮小我國與發達國家的技術差距的原則。
其次，調整區域導向。改革開放以來的沿海發展戰略很成功，這些區域實現了初步的騰飛。但是，迅速的發展導致勞動力和土地成本的大幅度上升，這又反過來限制了追求低成本的外商直接投資的進入；同時內地省份豐富的自然資源和大量廉價的勞動力和土地卻需要大量外資的投入。我國當前經濟發展戰略重點是開發中西部，而原來的地區優惠政策與此相悖，會加大結構性貧困，不利于中西部的開發。如果東部沿海地區稅收政策優惠繼續優于中西部地區，那么中西部地區的開發目標則很難實現。因此，我國應運用超國民待遇引導，形成沿海地區吸引資本和技術密集型資本為主、內地吸引勞動密集型投資為主的地區布局，加快中西部地區的開發，盡快縮小地區經濟發展差異。在地區優惠上，應根據我國中西部地區經濟開發戰略，給予內資企業在老、少、邊、窮地區實行優惠政策的同時，也應給予外商同等的優惠，使外資流向中西部，帶動中西部地區的經濟發展。
（2）從長遠的觀點出發，按國民待遇原則，重塑我國的外資優惠政策。作為世界貿易組織中的一員．在享受世界貿易組織規定的各項權利的同時，也要履行世界貿易組織的各項義務。因此，逐步取消超國民待遇原則，按照世界貿易組織的國民待遇原則發展同其他國家的經貿關系，吸收外商投資是我國的必然選擇。具體應采取如下措施：
首先，按國民待遇原則逐步取消對外商投資的超國民待遇。結合我國實際，對外商投資的超國民待遇，要逐步地取消、清理，要循序漸進，不能操之過急。因為我國吸收外商外資的規模較大，一定程度上是靠超國民待遇支撐的，如果馬上取消所有超國民待遇，勢必會影響經濟發展，甚至使一些外資項目停建，也可能使一些外商撤資，不利于我國進一步利用外資。為此，可分兩步走：一方面，對于不符合世界貿易組織原則和我國經濟發展的，要堅決予以取消；對于暫時無法取消又不違背世界貿易組織原則的，可適當保留并給予產業和區域方面的引導，如在產業政策上，應考慮對基礎設施、農業、能源、高新技術產業等保留超國民待遇；在區域政策上，應結合我國西部大開發戰略的實際，保留西部地區和邊遠貧窮地區外資項目一定的超國民待遇政策，待時機成熟時．再逐步取消。其次，完善、統一并加強我國的外商投資立法。雖然目前我國有很多涉外的法律、法規，但是這些法律、法規層次不一，有些規定甚至相互矛盾，這給司法實踐帶來了諸多不便。另外，我國在外資立法模式上采取內外有別的“雙軌制”，也是滋生超國民待遇的直接原因。外商投資立法的不統一．不但影響了我國的法制建設，同時也導致了內外資企業享受不同的待遇，進行不公平的競爭。因此，當務之急就是建立與健全我國的外資法體系．或頒布統一的外商投資立法，以全國統一的外資立法取代多層次的、名目繁多、內容各異的外資優惠政策與各種單行法規、地方法規，最終達到外資立法與國內經濟立法的完全統一。
3、確保內外資金在市場競爭中的地位對等。一方面，要重視保護投資者利益的投資環境建設，既要抓“軟環境”建設，如提高政府信用、穩定宏觀經濟變量、完善公司法人治理結構、加強產權保護、健全資本市場以及加速人力資本形成等基本問題，又要抓“硬環境”建設，進一步加強基礎設施建設；另一方面．深化我國國有企業產權制度改革，營造充分利用內外資的市場氛圍，以進一步建立和完善社會主義市場經濟體制，從而促進我國經濟的持續快速健康發展。
（《環球視野》摘自2006年第7期《經濟師》）
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