新“圈錢運動”：財政擴張面臨節(jié)點

新“圈錢運動”：財政擴張面臨節(jié)點

《南風窗》本刊記者  甄靜慧  發(fā)自廣州

對于中國財政來說，2009年是特殊的一年，中央和地方各級政府都無可避免地陷入了財政高度壓力的陰影之中。政府官員談“錢”色變，要么諱莫如深，要么一肚苦水。
一位任職于地方財政局的公務員向記者戲謔：“今年政府和財政部門內(nèi)部全民皆兵，大家的首要任務就是找錢和省錢。”
盡管“隔三岔五就加班、天天要往企業(yè)跑”的狀態(tài)，已經(jīng)成為今年很多稅收征管人員的工作常態(tài)，但談到增收任務，他們還是一臉無奈。“從上半年的情況來看，全年稅收增長保8對我們來說幾乎是不可能完成的任務?！睎|莞的一位地稅征管人員匆匆忙忙向記者表態(tài)，說完這句話后，他又忙著下企業(yè)催收稅款去了。
一方面，是增收任務的重壓，而另一方面，政府內(nèi)部勒緊褲腰帶過日子的狀態(tài)也使大家已經(jīng)非常敏感的神經(jīng)進一步繃緊。
“原定的出國學習、集體活動等全部都取消了。”“油費預算大幅壓縮，申請使用公車越來越難了?！薄斑B日常的文具使用也要省。”“還沒下班就關(guān)閉空調(diào)?！薄白呃炔辉S開燈。”每一個政府部門都可以隨口列舉出一系列令他們難以適應的調(diào)整。
然而不適應也沒辦法，每一個人心里都清楚，只要財政狀況一天不改善，這種高度緊張的狀態(tài)就得一直繼續(xù)下去。

 “不可能完成的任務”
財政部部長謝旭人6月24日在十一屆全國人大常委會第九次會議上的講話，顯示了中國目前面臨的財政壓力狀況。
在中國2009年財政預算中，財政收入66000多億元，增長8%；而赤字規(guī)模為9500億元，創(chuàng)歷史新高。但從財政收支實際運行來看，形勢比預想更為嚴峻。
1~5月，全國財政支出達22496.98億元，比去年同期增加4887.17億元，增長27.8%；但全國財政收入僅27108.67億元，比去年同期減少1955.7億元，下降6.7%，形成了增支減收并行的財政收支格局。
更重要的是，從目前的形勢看來，這一格局在下半年較難得到扭轉(zhuǎn)。一方面，截至5月25日，上半年已累計安排下達中央政府投資預算5553億元，占總規(guī)模的61.2%，投資預算半年內(nèi)已下達過半，意味著隨著預算批復后項目支出執(zhí)行進度加快，后期財政支出額可能還會大幅增加，超過預期。
而另一方面，財政收入下滑的嚴峻程度更遠遠超出了預想范圍，預算規(guī)定的財政收入增長速度不僅沒有完成，反而出現(xiàn)負增長。
針對這一情況，中央財經(jīng)大學稅務學院副院長劉桓表示，財政的最大壓力在于，刺激經(jīng)濟所需的增支和結(jié)構(gòu)性減稅、經(jīng)濟下滑造成財政減收都是剛性的。
從財政支出結(jié)構(gòu)來看，首先是4萬億刺激經(jīng)濟的投資方案中，中央今年需要拿出11800億，這筆支出非常大；還要在兩三年時間內(nèi)啟動全民醫(yī)療衛(wèi)生條件改善，一年要拿出3000~4000億。和往年相比，財政的剛性支出大了很多。
而財政減收同樣受制于眾多不可控因素。一是2008年稅收增長速度太快，去年上半年全國稅收總收入完成31425.75億元，同比增長33.5%，要在這樣一個高基點上進一步實現(xiàn)增長，壓力本來就比較大。
加上受國際金融危機影響，外貿(mào)出口總額急劇下降，大批企業(yè)倒閉，尚存活的企業(yè)利潤也大幅縮水，相關(guān)主體稅種稅基縮減嚴重。與此同時，政府為了保住企業(yè)，增加其活力，逐步推行結(jié)構(gòu)性減稅政策：企業(yè)所得稅、增值稅收入銳減，出口退稅率大幅上調(diào)……
可以說，讓企業(yè)松一口氣的代價，則是財政收入的雪上加霜。
“老實說，保8對我們來說是可望不可及的?！?以外向型經(jīng)濟為主的珠三角地區(qū)，在金融危機影響下的財政減收令當?shù)囟悇詹块T束手無策。當?shù)囟悇障到y(tǒng)人士透露，東莞不少鎮(zhèn)區(qū)上半年的稅收與去年同比下降了10%以上，縱然嚴加征管并強力要求企業(yè)自查補稅，也未能止住下滑的頹勢?！拔覀儍?nèi)部定下的全年稅收增長目標并不是預算提出的8%，而是2%。但這也只是目標，不一定能夠?qū)崿F(xiàn)。”
很顯然，假如下半年預期外的增支和減收的情況不能得到控制，不排除會出現(xiàn)外界一直擔心的財政赤字進一步擴大的狀況。

新稅種不開征？
面對高壓，財政部的每一個人都沒有閑著。據(jù)說部里這幾個月也是經(jīng)常加班，目的只有一個，就是研究如何在財政減收、結(jié)構(gòu)性減稅的基礎上，適當挖掘潛力，增加財政收入。
6月20日，財政部和國家稅務總局決定調(diào)整煙產(chǎn)品消費稅，政策調(diào)整后，甲類香煙的消費稅從價稅率由原來的45%調(diào)整至56%，乙類香煙由30%調(diào)整至36%，雪茄煙由25%調(diào)整至36%。與此同時，卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)上更加征了一道從價稅，稅率為5%。
顯然，解決財政困難最直觀的方式莫過于開征新稅種，以及提高現(xiàn)有稅種的稅率。
對于政策調(diào)整的原因，財政部、國家稅務總局在文件中并不諱言，在完善煙產(chǎn)品消費稅的目的基礎上，也是“為了適當增加財政收入”。
“所謂煙酒不分家，煙草的消費稅既已提高，那么是不是意味著離提高白酒消費稅也不遠了？”一位不愿透露姓名的酒企負責人不無憂心地說。今年年初，國家稅務局已就消費稅調(diào)整的方案征詢過各大白酒企業(yè)的意見，雖然意思是加大對白酒企業(yè)的稅收監(jiān)管，但不管是直接提高消費稅，還是提出新的征管規(guī)范，都一定會造成企業(yè)實際稅負的增加。
無疑，當一切跡象顯示消費稅和資源稅為重點的結(jié)構(gòu)增收性稅收政策調(diào)整序幕即將拉開的同時，加重稅賦的陰云就籠罩在眾多相關(guān)企業(yè)的頭頂上。“碳稅會馬上開征嗎？”“物業(yè)稅將在哪個城市試點？”他們憂心忡忡——“這個時候加稅，不是讓我們雪上加霜嗎？”
這對財政來說，確實也是一個尷尬的矛盾。
“財政要增收，但是也不能過分剝奪企業(yè)，我們現(xiàn)在首要是保證企業(yè)的生存，如果把企業(yè)整死了，就得不償失了。現(xiàn)在經(jīng)濟雖然有穩(wěn)定的態(tài)勢，但今年到底能不能見底還很難說。所以，結(jié)構(gòu)性減稅的總方針還是不能變?！眲⒒刚f。
在他看來，財政壓力非但不會催生大量新稅種的匆忙出臺，反而可能延緩成熟稅種的出臺時機。“一個新稅種的開征是需要通過長期的研究和醞釀的，不可能因為一時的財政壓力就匆忙出臺。比如現(xiàn)在大家熱議的碳稅，就涉及很多行業(yè)的專業(yè)知識，不是財政部門能夠解決的，需要與能源局等各部門通力合作、研究。碳稅和物業(yè)稅其實都已經(jīng)討論了好幾年了，只是恰好在這個時機成熟，可以推出。但是在這個敏感的時刻，大家肯定會想，是不是國家為了財政增收，故意在這個時候推出新稅種，增加產(chǎn)業(yè)的負擔呢？這種情況不能不考慮。所以我覺得要在今年開征碳稅和物業(yè)稅，阻力會很大，基本不太可能。”
概而言之，在保持結(jié)構(gòu)性減稅的大方向前提下，煙酒消費稅只是一個小范圍調(diào)整，新稅種開征、財政大幅增收的空間不會太大。

兩難的從嚴征管
“如果不能增加新稅種，那我們可以做的事情就只有加強征管和稽查力度，在減稅的總方針不變的前提下應收盡收了?！睆V州市國稅局的稽查人員林小姐有點無奈地說。
其實，每當稅局有可能完成不了當年增收任務時，就會采取加大稽查力度的方式進行補救增收，這絕不是什么新招，只能說是常規(guī)的做法。
“眾所周知，中國的稅收漏洞空間很大，個人所得稅能征到一半就不錯了，企業(yè)所得稅雖然有各種征收管理辦法，但管理不到位的時候逃稅大概能逃掉1/4。對于這些漏洞，在財政收入情況好的時候，稅務部門并不是太重視，但一旦情況發(fā)生逆轉(zhuǎn)，嚴格執(zhí)法起來，稽查力度可以很大，增收的空間也是很大的?！?BR>然而，就是這種企業(yè)和稅務部門都心照不宣的常規(guī)做法，如今卻遭遇了新的尷尬。
“最近幾個月我們征管和稽查的任務都重了很多，經(jīng)常要向資金周轉(zhuǎn)困難的企業(yè)催收稅款，或是要求企業(yè)自查、補繳以往的欠稅?！本驮诮邮苡浾卟稍L前不久，林小姐和其他稽查人員到一家規(guī)模較大的企業(yè)進行稽查時，就查出了數(shù)十萬的欠稅。
但是，催告幾次之后，企業(yè)依然遲遲未能補繳稅款。最后，企業(yè)負責人對林小姐說：“企業(yè)的經(jīng)營本身已經(jīng)陷入困境，稅局還在這個時候進行稽查催繳，分明就是雪上加霜。我們現(xiàn)在沒有錢，如果非要馬上補繳的話，就只能變賣資產(chǎn)、遣散工人了?！?BR>“企業(yè)這么一表態(tài)，政府馬上就急了。在一次工作會議上，區(qū)政府就跟我們說，能不能對企業(yè)手下留情?！绷中〗阏f，稅局要通過稽查進行增收，一般都會查大企業(yè)，因為企業(yè)規(guī)模大，補繳的稅款也相對較多，不像小企業(yè)查起來費時費力，成效也低。
但是大企業(yè)往往員工數(shù)量眾多，在當?shù)爻袚纳鐣?jīng)濟作用也較大。如果一個大企業(yè)真的因為無力補繳稅款而倒閉了，當?shù)夭坏珦p失了一個重要稅源，而且政府還要面臨大量員工失業(yè)的善后工作，搞不好還要替卷逃的企業(yè)墊付工人工資，這是他們最不樂見的后果。
 “很多時候，政府一邊催請我們加大稽查力度，盡快實現(xiàn)增收，一邊又希望我們拿捏好分寸，不要對企業(yè)趕盡殺絕?！比欢?，在金融危機下，稅務人員并不知道每一個企業(yè)的資金鏈到底有多脆弱，能夠承受得起多大的風吹草動。從嚴征管，企業(yè)困難怎么解決；不嚴格執(zhí)法，逃稅問題泛濫，財政收入無法達到預期目標又怎么辦？林小姐感覺自己總是深陷在兩難之中。

 非稅收入正規(guī)化提速
“其實，政府和稅局是坐在同一條船上的，同樣擔心增收壓力，也同樣擔心流失稅源?！?廣州市越秀區(qū)政府的陳先生表示，“最近我們一直積極尋找其他增收的途徑。”
陳先生說的其他途徑，指的是非稅收入。中央財經(jīng)大學公共與管理學院院長馬海濤曾估算，2006年全國非稅收入至少有2萬億；而中央黨校研究室副主任周天勇則估計2007年非稅收入達到8.7萬億，超過當年財政收入3億多。
學者普遍認為，近年中國的非稅收入規(guī)模至少相當于當年的財政收入。也就是說，如果這部分收入全部納入預算管理，每年可以為財政增加大筆收入。然而，雖然這些年財政部一直以來試圖對這筆天量資金實施有效的監(jiān)管，2004年更專門出臺了《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》，但始終成效不著。
地方政府不重視，相關(guān)收費部門私自列項征收及截流情況嚴重，大量財政性非稅收入游離在財政管理之外……這個一直突破不了的瓶頸在2009年有了戲劇性的轉(zhuǎn)變。財政部2009年的重要一項工作就是為非稅收入立規(guī)，并爭取盡快把非稅收入納入預算內(nèi)管理。
《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》界定了非稅收入的范圍，包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、土地拍賣收入、國有資產(chǎn)和國有資源收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。
陳先生表示，屬于區(qū)政府管轄范疇的非稅收入，只有部分罰沒收入及國有資產(chǎn)和國有資源收益?！笆紫群葑サ氖沁`章建筑罰款?！逼鋵崳械牧P款收入數(shù)額都很零碎，占財政整體比例也不大，引用政府內(nèi)部人士的話，當稅收好的時候，誰有空去管那些雞毛蒜皮的事情？城管部門罰多少，開多少單，上繳財政多少，政府一直不太重視。但今年情況卻發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，陳先生與城管部門溝通的頻率也頻繁起來?！半m然比重不大，但收入比例增加得很快?！?BR>閑置國有資產(chǎn)的盤活也成了地方政府增收的有力武器。“很多國有企業(yè)的閑置資產(chǎn)已經(jīng)丟置好些年了，一直沒有人理會，不但產(chǎn)生不了價值，還占用倉儲空間。我們督促企業(yè)把閑置不用的資產(chǎn)出租盤活，也為財政增加了一個收入來源?！?BR>雖然如今非稅收入占財政收入比例還遠遠未能達到預期，但增長勢頭十足。2009年上半年，廣州市荔灣區(qū)非稅收入同比增長了30%~40%。
事實上，5月份全國財政收入實現(xiàn)了久違的4.8%正增長背后，稅收數(shù)字仍然同比下降3.1%，應歸功于激增130%的非稅收入。
“今年的財政高壓，無疑促使了一直未能納入規(guī)范管理的非稅收入管理快速走向正規(guī)化?！必斦控斂扑彼L劉尚希如是說。

 財政擴張或應放緩
在中央至地方各級政府大力促進財政增收和節(jié)流的努力下，財政赤字是否能止于預算范圍之內(nèi)？對此，專家認為還要看下一步的財政支出力度有多大。
外界有一種說法，指包括十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃在內(nèi)，目前國家已經(jīng)出臺的刺激政策所需金額其實已經(jīng)遠超4萬億。原定的4萬億刺激方案夠不夠，取決于未來經(jīng)濟走勢的變化，假如經(jīng)濟未能達到復蘇預期，政府應繼續(xù)擴大投入。
“我覺得這種觀點值得商榷。我們不能過分相信財政的能力，也不能過分相信政府干預措施就一定會取得好的成效?！眲⑸邢Ｕf，“現(xiàn)在財政應該采取一種謹慎的政策。就目前來看，更重要的是要把目前的措施實施好，使其發(fā)揮出最大的效益，而沒必要再進一步加大投資?！?BR>在適時打住政府投資步伐的同時，劉尚希更進一步認為，在經(jīng)濟已經(jīng)企穩(wěn)回升之后，結(jié)構(gòu)性減稅政策也不再需要繼續(xù)擴大下去。
據(jù)了解，就近日剛剛實行的再次上調(diào)出口退稅新政，在財政部內(nèi)部也一直持審慎態(tài)度，雖然這兩年出口退稅率的幾次上調(diào)的確使企業(yè)減輕了很多負擔，但是同時也使貿(mào)易摩擦不斷增加，并帶來了巨額財政壓力。很多專家認為，經(jīng)濟下滑止住之后，出口退稅的提高步伐也可以就此打住。
其實，無論是開源還是節(jié)流，財政步步為營，目標就是為了把赤字控制在年初預算的9500億左右。由于這些年財政收入增長理想，每年都在陸續(xù)減少赤字，國債余額占GDP比重僅在20%左右，只要財政赤字占GDP的比重預計還是控制在3%之內(nèi)，則是我國綜合國力可以承受的，總體上也比較安全，原則上只要通過再增發(fā)國債就可以彌補赤字。
但是，當中也并非全無憂慮。劉桓對記者表示：“從今年發(fā)債的情況來看，我個人覺得不是太理想。一般來說，國債的利息應該高于中國銀行儲蓄存款利息，但目前銀行儲蓄年息是2.5%，地方債券的利息卻不到2%。承銷商拿在手中，發(fā)行是成功，百姓不買，就會形成誰承銷誰就承接資產(chǎn)的后果。這樣下去的話，承銷機構(gòu)的積極性就會下降，繼續(xù)發(fā)債可能會有點困難?！?BR>而一旦發(fā)債不能成功，最糟糕的情況就是被迫發(fā)鈔，引起滯脹。
雖然目前也沒有太多跡象顯示國債可能發(fā)不出去，“但我覺得在增收節(jié)支之余，還必須提高國債利息，使其高于銀行儲蓄利息，才能真正確保財政的安全?！?nbsp;

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