梅新育：限制戰略資源出口是一國基本權利

不要指望對中國予取予求

——評美歐上訴中國限制出口戰略金屬

一、限制戰略資源出口是一國基本權利

美國和歐盟就中國限制鎢、銻、稀土等戰略性資源出口上訴世貿組織了，其實，限制戰略資源出口是中國不可剝奪的權利，任何“自由貿易”的旗號都不能侵犯國家和人民的基本權利。在1974年5月1日聯合國大會通過的《建立新的國際經濟秩序宣言》中，其第四條（5）款宣布：“每個國家對自己的自然資源和一切經濟活動擁有充分的永久主權。為了保衛這些資源，每個國家都有權采取適合于自己情況的手段，對本國資源及其開發實行有效控制，包括有權實行國有化或把所有權轉移給自己的國民，這種權利是國家充分的永久主權的一種表現。任何一國都不應遭受經濟、政治或其他任何形式的脅迫，以致不能自由地和充分地行使這一不容剝奪的權利。”

《各國經濟權利和義務憲章》（聯合國大會1974年12月12日通過）第二章第二條的下述內容進一步確認了一國的上述權力，其中，第1款明確規定：“每個國家對其全部財富、自然資源和經濟活動享有充分的永久主權，包括擁有權、使用權和處置權在內，并得自由行使此項主權”。

作為國際政治規則的聯合國文件如此，直接針對國際貿易規則的世貿組織有關章程同樣認可中國的上述權利。不錯，世貿組織及其前身關貿總協定是以促進自由貿易為宗旨的組織，但這個組織的規則管轄的范圍主要是締約方限制進口的措施，其主要目標是要求各個締約方對進口商品和服務提供平等的國民待遇，并不是管轄各個締約方限制本國資源出口的措施，也并不認為自由貿易至高無上。美方援引《關貿總協定》第十一條“普遍取消數量限制”指責我方違規，但即使不考慮世貿組織及其前身關貿總協定認可發展中國家為本國經濟社會發展而實施特定貿易措施的權利，《1947年關稅與貿易總協定》第二十條“一般例外”也明文規定，締約方可以為某些特定目的而限制進口或出口，“本協定的任何規定不得解釋為阻止任何締約方為采取或實施以下措施”，并一一列舉了10種情況，其中可以適用于中國限制出口戰略金屬資源的有以下4款：

（b）為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施；

（g）與保護可用盡的自然資源有關的措施，如此類措施與限制國內生產或消費一同實施；

（i）在作為政府穩定計劃的一部分將國內原料價格壓至低于國際價格水平的時期內，為保證此類原料給予國內加工產業所必需的數量而涉及限制此種原料出口的措施；

（j）在普遍或局部供應短缺的情況下，為獲取或分配產品所必需的措施；但是任何此類措施應符合以下原則：即所有締約方在此類產品的國際供應中有權獲得公平的份額，……

既然有上述規定存在，既然中國并沒有對別國厚此薄彼而是普遍施行同樣的出口配額和出口關稅，美國和歐盟的做法就無異于踏破了國際社會基本準則的底線，是在踐踏一個主權國家的基本權利。

二、限制出口戰略金屬無關違反入世承諾

有一種說法聲稱中國限制戰略金屬出口違反了本國的入世承諾。《中華人民共和國加入議定書》第十一條“對進出口產品征收的稅費”第3款規定，“中國應取消適用于出口產品的全部稅費，除非本議定書附件6中有明確規定或按照GATT1994第八條的規定適用”，關貿總協定第八條為“進出口規費和手續”，并不適用于此次爭端涉及的出口稅和出口配額；《中華人民共和國加入議定書》附件6為“實行出口稅的產品”清單，此清單包括鎢、鋅、錫、鉛、鈮、鉭、釩、銻等金屬礦砂及其精礦、未鍛軋金屬及其合金、廢碎料和粉末，還有鋁、銅、鎳等有色金屬及其合金，因此，硬要說中國如何違反自己的承諾，未免有些牽強。

三、起訴中國暴露美歐自身缺陷

不僅如此，美歐的做法開此惡劣先例，還潛伏引發連鎖反應的風險，進而將與他們自己的許多措施自相矛盾。須知美歐是全世界出口管制最廣泛也最嚴厲的，僅就美國對華出口管制而言，可以上溯到1949年NSC41號文件的美國對華出口管制制度一向以覆蓋面廣泛、嚴厲、僵硬而著稱，美國還憑借其政治經濟影響力聯合其盟國組建了國際出口管制組織，從而在相當程度上把自己的出口管制制度施加于其盟國之上。冷戰時期，美國操縱下的巴統對華貿易禁運項目一度多達對蘇貿易禁運項目的兩倍（即所謂“中國差別待遇”）。冷戰結束之后，美國不僅依然在國內維持著對華出口管制，而且在國際上推動組建了《瓦瑟納爾協定》，簽約國共同對特定國家實施一定范圍的出口管制。假如中國限制本國戰略資源出口是違規，那么美歐的出口管制措施是什么？

美國和歐盟的這一舉動引起了較為廣泛的關注，實際上，由于美歐貿易政策太多地受利益集團左右而搖擺不定，嚴重缺乏一致性，我們實在沒有必要太看重他們的行動，沒有必要太把他們的言行當回事。在2006年10月24日歐盟貿易委員會發布的《競爭與伙伴關系：歐盟-中國貿易與投資政策》（Competition and Partnership：A policy for EU-China trade and investment，下文簡稱“《競爭與伙伴關系》”）中，歐盟給中國扣上了“擾亂全球自然資源貿易市場”（《競爭與伙伴關系》第11頁）的帽子，指責中國限制煤炭、焦炭等國內豐富資源出口，從而擾亂了世界原材料市場的供給和價格。其實，即使不考慮我國對這些資源出口的管理措施很大程度上是為了避免“環境傾銷”和“社會傾銷”，單就加強焦炭出口管理而言，歐盟自己也“功不可沒”。此前幾年，歐盟曾經指責我國焦炭大量出口，威脅對我國出口的焦炭發起反傾銷，經過談判，我國削減了對歐焦炭出口配額。不料，幾乎就在次年，全世界鋼鐵生產和焦炭需求猛增，歐洲鋼鐵廠商陷入“焦炭荒”，歐盟又指責我國蓄意壓縮對歐焦炭出口配額，聲稱要為此向世貿組織申訴。在2005年的紡織品特保爭端中，歐盟同樣起初氣勢洶洶拼命壓縮中國紡織品出口配額，結果很快鬧出了紡織品壓港危機，不得不又找中國尋求解決方案。諸如此類缺乏一致性的行為在美歐都不少見，此種做法也許能夠投合某些國家的某些利益集團于一時，但對美國和歐盟自己經濟貿易的平穩發展、對美歐執行機構的威信并無裨益。

無論這場爭端紙面結果如何，由于此類戰略金屬生產位于中國境內，即使中國表面敗訴也不妨礙通過其它手段減少產量，令對方照樣得不到更多的供應。美歐有關部門官員大部分也經過多年歷練，想來他們不會看不到這一點。

與此同時，我們也不必過度擔心這場爭端會影響中國與美歐之間的正常經貿秩序，以至于主張一味退讓，因為中國與美國、歐盟都不會為這種正常的爭端而損害互利經貿關系全局，正如美國貿易代表柯克（Ron Kirk）在宣布上訴時所說：“任何人在描繪中美糾紛升級之前都要記住，世貿組織爭端是成熟貿易伙伴關系的正常組成部分。”[①]到此案之前，美國已經向世貿組織申訴中國7次，我國有向世貿組織起訴美國4次。而在2006年10月22日，亦即歐盟委員會發布全面對華政策文件——《歐盟－中國：伙伴關系與責任共進》（EU-China：Closer partners，growing responsibilities）、歐盟貿易委員會同步發布《競爭與伙伴關系》之前兩天，歐盟對外關系委員貝妮塔·費雷羅·瓦爾德納（Benita Ferrero-Waldner）和歐盟貿易委員曼德爾森（Peter Mandelson）在美國《國際先驅論壇報》上撰文指出，“貿易關系是歐洲同中國關系的核心”。

四、應付利益集團不妨演出國際雙簧

我們深知在西式代議制民主政體下利益集團壓力之難以抵抗，盡管這些壓力常常僅僅是局部私利和道德風險的體現，常常要以犧牲其本國公利和規則、道義為代價；假如美歐政府行政部門難以抗拒這種政治壓力而與我方心照不宣合演雙簧應付他們的利益集團，倒也不失為逼出來的政治游戲高招。畢竟這樣一來對中國沒有實際損害，美歐國內也可以皆大歡喜：

行政部門可以向議員老爺和游說團體交代——你看，我都已經向世貿組織起訴中國了！

議員大人們可以向選民和有關行業交代——你看，行政部門在我的催促下已經行動了！你們的選票和政治獻金可不能少了我的！

游說團體可以向相關行業交代——你看，政府在我的游說下已經行動了！你該支付這個合同的酬金了，下一個游說合同也該交給我了吧！

……

這樣的結果，有何不好！反正即使未能勝訴，美歐貿易官員們也完全把責任推到世貿組織頭上；即使勝訴之后未能得到實際效果，那也是中國資源已經枯竭，或是其他原因。說不定在世貿組織幾年官司的漫長過程中，政府行政部門有關官員、要求起訴中國的企業高管已經借此“業績”升遷，這件事情也就不了了之了呢！即使這一次雙方不是演戲，又有誰能斷言有朝一日不會演出這樣的戲碼呢！ 

（2009.6.24，僅代表個人意見）

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