國務院擬用5年完成鄉鎮機構改革
上級部門不得以機構“上下對口”干預鄉鎮機構設置和人員配備
“高層正在加速醞釀中國基層政權體制的改革方案。”9月4日，一位接近政府決策層的專家如是理解國務院總理溫家寶在9月1日全國農村綜合改革工作會議上的講話———農村綜合改革是一次重大的制度創新和社會變革。
農業稅的取消，標志著我國農村改革開始進入綜合改革的新階段。以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為三大重點的農村綜合改革試點，在2005年全面啟動。
據統計，除西藏外，2005年全國30個省(區、市)都確定了試點單位，試點涉及10個地(市)、359個縣(市)。其中，黑龍江、吉林、河南以省為單位進行了試點。
上述專家分析，各地試點過程中，出現了很多意見分歧。有的試點甚至不得不停滯，出現觀望情緒。因此，此番國務院會議透出信息，再次強調深化農村綜合改革的決心，并擬定時間表。
如要全面推進農村綜合改革，有條件的地方要在全省范圍內開展試點，暫不具備條件的省份要進一步擴大市、縣試點范圍，力爭在五年期間或更長一點時間基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革的任務。
有關專家稱，鑒于我國國情，能否在5年內完成農村綜合改革任務，鄉鎮機構改革既是關鍵點也是難點。
鄉鎮改革的主要困難，早有專家總結———不論設計成什么樣的機構，都要首先面對一個基礎性難題，就是減少人員。而實踐顯示，中國鄉鎮機構已經陷入了增了減、減了增的怪圈中。
“離開整個政府體系的系統性創新，鄉鎮政府改革本身斷無成功可言。”國務院發展研究中心(簡稱“國研中心”)農村經濟研究部研究員趙樹凱認為，鄉鎮機構改革離不開上級政府的“支持”。
趙樹凱所在的國研中心農村部，在今年年初啟動全部研究人員參加的新農村建設課題調研。在調研中趙樹凱發現，部分農村地區仍存在“上級和領導重視什么工作，一個文件甚至一個講話就可以增設、擴編或者升格一個機構，基層只有聽命”。更有甚者，“下邊有沒有對應機構也成了給不給錢的重要標準”。
對此，中央再次劃出一條紅線———五年內鄉鎮機構編制只減不增。上級部門不得以機構“上下對口”干預鄉鎮機構設置和人員配備。
“相比機構、人員精減，更困難的是鄉鎮職能轉變。”國研中心農村經濟研究部副部長徐小青剛從安徽等7個省市地區農村調研回來。
如果說機構精簡是鄉鎮改革的有形難題，職能轉變則是無形的難題，職能轉變意味著再造基層組織體系。
此次國務院會議，給鄉鎮機構職能轉變劃出了界線：“要把不應該由政府承擔的經濟活動和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織。”
那么鄉鎮功能到底在哪？“鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能。”
趙樹凱認為，這些功能通常只應該包括國家對于鄉村社會必須履行的基本服務和管理責任，如土地管理、治安管理、救災優撫、婚姻和戶口登記等。“鄉鎮不應該對經濟增長目標負責，也不應該對自身財政(生存)負責。”
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