物權法：界定“公共利益”才有“平等保護”
舒圣祥
光明觀察
8月23日新華社電，備受關注的物權法草案22日第五次提請全國人大常委會審議。中國人的私有財產在幾經修改的法律草案中取得與公有財產的平等地位，由此結束了先“公”后“私”還是先“私”后“公”的爭議。毋庸質疑，“平等保護”公產私產，是物權法草案的一大亮點。美中不足的是，物權法草案同時卻為“平等保護”留下了一個缺口：對“公共利益”未做出界定。理由是：“不宜也難以對各種公共利益作出統一規定”。
物權法草案規定：為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序，可以征收農村集體所有的土地和城市房屋及其他不動產。——顯然，“公共利益”是政府有權征收公民私產的前提條件，是預防公共權力濫用的約束性規定，旨在保護公民私有財產不被公共權力肆意侵犯。然而，一個如此重要的約束性規定，卻并沒有明確的法律界定，可想而知其約束效果會如何糟糕。比如“嘉禾事件”，比如“鐵本事件”，“公共利益”皆成了違法行政的擋箭牌：“公共利益”是個筐，所有私人利益都可以往里裝。
正因為如此，公眾對在《物權法》中明晰“公共利益”，一直有很高的呼聲和期待。物權法草案沒有對其做出界定，無疑會讓“平等保護”大打折扣。因為公共利益和私人利益本就是此消彼長的關系，不界定公共利益，必然會留下被濫用的機會，而公共利益被濫用的直接受害者只能是私人利益。某種程度上，不界定“公共利益”，等于就是放縱對私人利益的侵犯，“平等保護”又如何能實現呢？
法律委不界定“公共利益”，理由有兩個，一是“不宜”，二是“難以”。前者是立法必要的問題，后者是立法技巧的問題。先來看“不宜”。以“征收屬于公權力的行使，而物權法是民事法律”作為“不宜”理由，我認為是說不通的。征收固然是行使公權力，可被征收的對象卻是公民的物權，《物權法》的立法目的就是要“保護權利人的物權”，而不界定“公共利益”就無法實現立法目的。因此，界定“公共利益”不僅是必要的，更是必須的，是迫切的。
再來看“難以”。確實，在不同領域內，在不同情形下，公共利益是不同的，情況相當復雜。但既然界定不可或缺，那就只有華山一條路：排除萬難，攻克難關。否則就是“立法條件不成熟”，只能暫緩立法；而既然準備立法，就不該留下明顯的瑕疵，因為瑕疵明顯的法律比沒有法律有時更糟糕。
何況，界定“公共利益”也并非毫無辦法，有專家建議采取“概括加列舉再加排除”的方式來界定，我看就很可行。即：先給“公共利益”下一個簡要的定義；再盡可能全面地列舉出屬于公共利益范疇的事項，如國防設備、交通事業、水利事業、公共衛生，等等；再次，設立一個概括性的兜底條款，即“無法列舉或難以列舉的其他應屬于公共利益范疇的事項”；最后，再設立一個排除條款，明確排除那些不屬于“公共利益”范圍的事項，如企業從事商業性開發，政府興建高爾夫球場等。
立法是為了使用，矛盾因此無法避開，立法機關不界定“公共利益”，只能是把界定的權力“下放”給行政機關，讓行政機關在執法過程中“自行立法”。這個意義上，不界定“公共利益”，等于是擴大了執法者的權力而縮小了公民的權利，“平等保護”在起跑點已然一前一后了。所以，要實現“平等保護”，就必須界定“公共利益”。
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