官員財產公示制度應盡早實行

官員財產公示制度應盡早實行　　

周玉平

2009-4-16

2009年全國兩會最大的熱點是什么？很多人可能認為是全球金融危機的影響與對策，可實際最熱的卻是反腐敗。會前各大權威網站的網絡調查結果，反腐敗在網民最關注的議題中均名列第一。人民日報國內部和人民網聯合網上調查十大熱點議題，共55766人投票，在30個選擇議題（可多選）中，“反腐倡廉”以30863票、55.34％名列第一；得票超過50％的選項依次為物價上漲、就業問題、司法公正、醫改方案、收入分配。新華網、中國政府網聯合網絡調查，在26個選項中（單選）選擇最感興趣和最關心的話題，“進一步加大反腐倡廉力度”以17953票、6.33％名列第一位，第二位為醫藥衛生體制改革5.89％，第三位為讓老百姓有渠道反映問題5.3％。中國社會科學院社會學所和光明日報、新浪網聯合在新浪網、光明網進行的網上調查，在15個社會問題的關注度中，“反腐倡廉”以66.8％名列第一。其他關注超過50％的熱點依次為社會保障58.1％、收入分配57.7％、醫療改革56.9％。　　

而反腐敗的焦點，又集中在官員財產公示或申報方面。兩會之前的1－2月，新疆阿勒泰地區近千名副處級以上官員部分財產完成了網上公示；浙江慈溪市慈溪700名副局(科)級以上的市管干部完成廉政情況本單位公示，公示內容涉及，官員的房產、汽車等財產，官員廉潔自律和廉潔從政情況，配偶和子女工作(求學)、名下房產等情況共24項。其中又以阿勒泰地區的財產網上公示和部分財產秘密申報，得到傳統媒體和網絡的關注報道最多。2月28日，國務院總理溫家寶在新華網、中國政府網與網民就兩會相關問題在線交流時表示：中國正在積極準備建立官員財產申報制度，這將是反腐敗工作的一項重大舉措。這被認為是官方對前期財產公示熱點的最高層回應，讓公眾看到了全國性的官員財產公示法規出臺的希望。兩會期間，全國人大代表韓德云提出《關于建立公務員財產申報法的議案》，這是韓德云代表第四次提出官員財產申報議案，被《時代周報》從已經公開的眾多議案提案中評為十大最切中民心的議案提案；據媒體報道，還有不少人大代表、政協委員的議案、提案和討論發言與此相關。兩會期間的3月7日，中紀委副書記何勇（全國人大代表）接受記者采訪關于官員財產公示問題時說：“現在我們正在研究和論證這件事情，正在想辦法制定這個。阿勒泰也在積極地試點和探索，有積極的作用，我們正在考慮它的方案。不過它只是一個地區，如果要在全國推進這件事情，肯定還有很多需要再完善的地方。”新聞發布后，引起了網絡輿論的強烈反彈，認為“官員財產公示早已不差論證只缺行動”。而一位省級政協主席級別的全國政協委員對記者提問的反問 “如果要公布，為什么不公布老百姓財產？那些企業老板的利潤為什么不向工人公布？”，更是遭到了網絡的一致痛罵和圍剿。兩會上關于官員財產公示的討論與爭議，還引起了新加坡《聯合早報》等海外媒體的廣泛關注。兩會結束后，相關議題在傳統媒體和網絡上熱度不減。國內權威報紙《法制日報》還專文介紹了韓國、日本、俄羅斯、烏克蘭四國財產公示制度。而俄羅斯總統4月6日率先在政府網站上公布家庭財產與收入情況、總理普京及政府高官和議員的財產將在4月下旬陸續公布，以及不按該國2008年12月25日簽署的《反腐敗法》申報收入情況的公務員將被開除的消息，無疑又對我國的官員財產公示討論形成了強烈刺激。　　

對于是否應該實行官員財產公示，各界并沒有多大的分歧，都認為應該實行這種世界各國行之有效的反腐敗“陽光方案”。媒體、網絡反映，各界的分歧主要在于是應該馬上實行（可稱為行動派）、還是等相關配套條件成熟后再實行（可稱為條件派或暫緩派），以及是申報還是公示、公示的財產范圍、官員的隱私與人身安全等細節上。　　

筆者本身就在從事反腐敗工作，對相關討論十分關注，也進行了一些思考。　　

一、我國現行領導干部收入申報制度的效果并不理想　　

實際上，我國從1995年起就開始了官員收入申報。1995年5月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》。各地執行時又逐步擴大到科級領導干部。2001年6月，中紀委和中組部又聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》。　　

但這個制度實際執行的效果并不理想。一是申報本身基本上是走過場，只申報單位內部眾所周知的工資，或者再加上獎金。至于其他收入、家庭成員的財產，都不在申報之列。二是缺乏內部核實機制，制度上就沒有規定紀委監察部門的主動核查權，申報之后就歸檔再無下文。三是只申報不公開，缺少群眾和社會的監督，就算申報與實際不相符，也難以被大部分發現。從歷年報道的被查處貪污賄賂案件看，腐敗分子數百萬乃至數千萬元的貪污賄賂所得和來源不明的巨額財產，還沒有幾個是在干部收入申報中被發現出來的；都是案發后紀委或司法機關全面調查才得出的結果。所以公眾對限于“申報”方面制度設計已喪失信心、不再感興趣。　　

社會公眾對公布官員財產收入的呼聲逐年加強，形成了強大的民意潮流，并逐步在兩會、領導人講話等正式的政治場合得到回應。暴露的腐敗案件涉案干部級別越來越高、涉案金額越來越大、又在案發之前從未在公眾面前曝光。公眾對腐敗的破壞經濟生活正常規則秩序、非法聚斂財富、產生嚴重的社會不公的深惡痛絕，主流媒體宣傳越來越強調腐敗的危害而不再持“腐敗是發展的潤滑劑”的觀點，加上反商業賄賂行動后對國外反腐敗的法律、措施、案例的報道增多有了借鑒。　　

二、暫緩實行官員財產公示制度的理由與評析　　

1987年，時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌明確建議在相關法律中解決建立國家工作人員申報財產制度問題。1994年，官員財產收入申報法正式列入全國人大立法規劃項目，以后長達15年沒有實質性進展。雖然今年兩會對財產公示的討論很熱烈，但國家反腐敗方面的正式文件、會議，包括最新發布的人權行動規劃仍然對此只字未提。　　

認為官員財產公示制度的實施條件還不具備的一派，其主要理由有：公布也主要依據個人申報，難保真實性；金融實名制還沒有完全落實，現金交易比重大，難以核實申報的真實性；官員及家庭的收入、財產情況，涉及個人隱私，應受法律保護不能公布；公布領導及家庭財產的具體情況后，會影響他們的人身安全；涉及官員數量太大，既難以全面核實，又有很大阻力。　　

實際上，條件派的理由都是站不住腳的。試分析如下：　　

1、財產公示制度并不依賴于申報真實性，也沒有寄希望于官員全部如實申報。事實上有非法收入來源的官員，在受到調查追究前也不會主動如實申報。　　

2、由于現金交易、金融和財產實名制沒有完全到位的原因，核查官員財產與核實個人所得稅一樣確實存在一些困難，但并不影響官員財產公示制度的實行。在我國，以存款實名制為核心的金融實名制已經基本到位，銀行已經與公安部公民身份證系統聯網核實存款開戶人、大額存取人的身份真偽。在實名制上存在的問題主要是使用親朋好友的實名證件存款或登記財產、投資的問題，而這些問題就算金融實名制等配套措施全部到位也無法解決，還得依靠有權機關的調查才能核實。至于現金交易比重大的問題，只能通過制度完善逐步加大現金交易的成本和不便利性而逐步減少，現金交易永遠都不可能消失，特別是違法活動更會盡可能規避銀行結算。　　

3，官員財產公示制度的核心，在于公示和公示之后的社會監督。通過社會公眾和媒體無所不在的監督，來發現官員財產申報的遺漏和疑點，然后由專門監督機關去調查核實，和后繼的相應處置——對僅僅申報不實的處分（包括開除）、對非法收入的刑事追究。而不是申報之后，馬上由監督機關去全面核實　　

4、公示官員及家庭財產，并不侵犯其隱私。領導干部是因為其手中握有公權力的身份，決定了他們的家庭財產等信息可能牽涉到公共利益。因此，在維護公共利益不受侵犯和保護干部隱私權之間必須作出取舍。各國法律都是在本著“兩害相權取其輕”的原則，對公職人員隱私權作出某些限制。這些限制，主要在與其公權力行使的相關行為、過程與結果的公開與監督上，并不限于財產收入的公示，但也絕沒有公布公職人員及其家庭全部個人生活的意思。　　

5、公布官員及其家庭的財產，并不危及其人身安全。如果公布官員的家屬姓名職業、財產數額，就危及其人身安全，那只能說明該地區社會治安混亂，人民的生命財產安全沒有基本保障，應該加大打擊犯罪力度、加強平安建設入手而不是對官員家庭信息保密。就算不公布官員家庭成員及其財產信息，這些信息在一定范圍和程度上仍然是公開的，不可能保密，對準官員目標的犯罪分子仍然能夠通過各種方式得到。而且遵紀守法的官員及其家庭，其財產應該與當地其他公務人員處于同一數量級、不會超過當地的多數企業家和私營業主，又會有多大的巨額財產怕犯罪分子打主意？現實中發生的案件，倒是有不少貪官是被小偷盜竊后才被社會發現的。　　

6、全國公務員數量雖大，公示財產后需要核查的卻不會太多，不存在專門機關力量不足的困難。上文已經論及，財產公示后并不需要專門機關全面核實，而是針對社會公眾提出質疑的部分去核實，工作量自然比全面核實小得多。官員腐敗的大小是與官員的決策權力大小呈正比的，所以需要公布財產的將是縣處級以上領導干部、少部分掌握實權的科級要害敏感部門負責人、國有企事業單位負責人，其數量比公務員數量小得多。公眾首先關注、質疑其申報真實性的，必然是哪些手握重權又沒有受到多少約束的官員；公眾監督的范圍和深入程度，將是一個遞進的過程；與此相應的專門機關調查核實，也是一個逐步遞進的過程，工作量的困難是可以通過制度實施初期臨時集中力量、正常推進后逐步充實力量來解決的。國外普遍也只要求政府高官、議員等申報并公布收入財產。韓國的做法更進一步，也只是要求自總統以下34000多人必須申報財產，1670名高官必須向社會公布財產。俄羅斯等少數國家，則要求所有公務員必須申報收入財產，但公布也只限于少數高級官員和議員。　　

7、目前官員財產公示制度中最大的障礙在于部分公務員存在抵觸情緒，但這決不能成為暫緩實行的理由。實行官員財產公示制度，是保證人民當家作主、保證公共權力廉潔行使、保障公共利益不受侵害的需要，不能應監督對象的反對而擱置；就像不能因為犯罪嫌疑人不同意，就不對其偵查審判一樣。公職人員的權力來自人民的授予，人民予以監督是理所當然的；只要接受了授權就必須接受監督，要不然你就放棄受權。中國共產黨的宗旨，就是全心全意為人民服務，沒有自身的特殊利益；不愿接受人民群眾在家庭財產方面監督的黨員領導干部，更應當重新學習黨章、牢固樹立執政為民的思想，不然就不配當一名黨員領導干部。　　

三、官員財產公示制度應盡早推行　　

筆者認為應盡早推行的理由是：　　

1、官員財產公示制度與任何一項制度一樣，都不可能等待設計得十全十美、外部條件完全具備之后才實行。因為制度是規范現實行為的，社會現實的復雜性、動態變化性、人類認識能力的有限性，決定了不可能存在完全適應現實的十全十美、沒有缺陷的制度。外部條件也是不斷發展變化的，得到具備了現在認為需要等待的條件時，新的條件要求又必然會出現。下決心推行制度，才會去積極創造制度需要的條件。制度只有在實際運行中，才可能發現問題與缺陷，并不斷修正完善。　　

2、官員財產公示制度，對預防對腐敗和輔助懲治腐敗有很大作用，已被很多國家和地區的實踐經驗所證明，我國應該吸收這個人類文明成果。在國外，官員財產申報制度被稱為“陽光法案”或“終端反腐”，全世界已有近100個國家和地區對“官員財產申報制”立法。官員定期公示財產在公眾面前接受監督質疑，包括上任時、卸任時公布財產的對比，對官員行為有很強的約束作用。韓國在1981年全斗煥執政時通過了包含公職人員財產登記政策的《公職人員倫理法》，并在以后幾任總統任期中不斷完善，結果諷刺性地使全斗煥、盧泰愚栽在這部法律的規定上。1993年金泳三任總統后修訂該法、強力推進公職人員財產公示制和金融實名制，懲治了大大小小五千多名貪贓枉法的政府官員，其中包括國會議員、法院院長、多個部門的長官、市長、空軍總長和海軍總長等一大批達官顯要。發達資本主義國家推行財產申報公示制度的時間更早、更完善，對官員的約束作用和發現腐敗跡象的作用也更顯著。我們可以借鑒國外成熟的做法，為深入推進反腐敗斗爭服務。　　

3、我國反腐敗斗爭的長期性、艱巨性、復雜性，迫切需要官員財產公示這個有力武器。我國面臨的反腐敗形勢日趨嚴重。2003年1月至2006年8月，全國檢察機關共查處貪污賄賂犯罪67505人，平均每月有近1600名官員因腐敗走進監獄，說每天有近53名貪官落馬。2008年我國共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權犯罪案件33546件41179人，其中查辦涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2687人，其中廳局級181人、省部級4人。查處的腐敗案件表明，腐敗的主要對象就是財物，最后必然體現為官員及其家庭的各種形式的財產，而且是難以說明合法來源的財產。被查處的大貪官往往在查實的貪污、受賄金額外，還有巨額的來源不明財產，就是明證。一旦官員財產公示制度實行，必然會出現大量被公眾質疑的官員、通過核查將會發現大量的案件線索。可以預期查辦腐敗案件將出現一次高潮。　　

4、公示官員財產并沒有想象中難度那么大。從阿勒泰地區和慈溪市推行官員財產公示的情況看，制度執行的難度并沒有開始想象的那么大。絕大部分黨員領導還是積極執行的，逾期不申報的極少。而且社會公眾和普通公務員對此反響熱烈、積極評價，從民意、輿論上形成了向前推進的氛圍。　　

四、對實行官員財產公示制度的幾條具體建議　　

官員財產公示制度，是一個系統的制度，應盡快由中紀委牽頭組織相關部門調研、吸收已有立法建議和國外經驗形成草案，然后公布草案廣泛征求全國人民意見，先以黨規和行政規章的形式實施，在一兩年時間內總結經驗教訓、加以修訂完善上升為人大常委會通過的法律。筆者只針對幾個具體問題提出建議：　　

1、應該公示官員收入財產而不只是申報，更不是秘密申報。如前所述，該制度有效的核心，在于公示后的公眾監督、部門核查與處理。只有申報沒有公示，完全失去了制度發揮作用的基礎，必然成為擺設，不會對反腐敗起到什么作用。秘密申報更不會發揮作用。　　

2、公示方式應選擇大眾媒體特別是網絡。不能像慈溪市那樣，僅在領導干部所在單位內部公示幾天。單位的下屬，受領導的全力管轄，限于各方面的顧慮難以真正開展有效的監督。主要的監督者，是社會公眾，其中包括領導的服務對象、生活中接觸的人、鄰居等。他們開展監督的前提，是必須知曉官員所公布的家庭收入和財產，然后才能與他們觀察了解到的收支財產情況對比作出判斷。而要讓公眾真正知曉，則必須選擇公眾能夠接觸到的載體，包括電視、報紙、黨政網、互聯網。最佳選擇是在黨政網、互聯網全面公示，在電視、報紙等時間、版面有限的媒體公示主要領導情況。為了便于公眾監督，可同時干部官員的職權范圍。　　

3、應當申報并公示所有類別的收入、財產并說明合理來源。由公眾來判斷這些收入、財產的來源是否合法、取得方式和價格是否合理、是否與其職權有關；而不是讓官員自行判斷是否與職權相關后決定是否申報。阿勒泰地區只公布收入和與履行職務有關的收禮，而對動產、不動產、理財產品、繼承贈財產、債權債務以及個人銀行存款等七項內容，列為秘密申報范疇不予公開。這種做法，難免公示流于形式，公眾無法監督其財產；實際上阿勒泰地區大部分官員只申報了單位的工資、獎金，沒有人申報與履行職務有關的收禮。收禮是否與履行職務有關，難道由官員自己說了算？把所收的禮金及其送禮人全部公布出來，公眾自然有判斷。　　

4、公示家庭財產范圍應包括與官員共同生活的家庭成員以及獨立生活的子女。也就是最有可能利用官員權力及其影響謀取利益的人，不能僅僅限于共同生活的家庭成員。現實中官員的兄弟姐妹、姻親、已獨立的子女，與官員共同貪污受賄、或利用官員權力影響腐敗，是太平常不過的現象。但法律不能對官員的近親屬設定公布財產的義務，只能通過金融實名制、公眾監督和發現疑點后的調查等辦法解決。各國通行的做法，也只公布到配偶、子女。例如韓國國會1993年5月通過了《公職人員財產登記制度》，規定擔任公職者必須在一定時期內向有關部門報告自己及配偶、子女的財產狀況，包括數量、來源、變動等內容，并要做出“令人滿意”、“合理”的解釋和“證明”。2009年提出相關議案的全國人大代表韓德云提出，要把官員、官員的子女以及近親屬乃至與官員發生財產和人身關系的當事人都納入到財產申報的范圍，目的雖好但不太可行。　　

5、必須盡快推行全面實名制和限制現金交易。在存款、其他金融業務、不動產、動產以及通訊工具、網絡交易等領域，全面實行實名制，將為反腐敗、稅收、個人信用、商業安全等提供可核查的信息，有效解決大部分欺騙問題。如果國家有關監管部門逐步建立全國性的數據庫并在行業間聯網互通，就將極大地提高收入、財產等核查的效率。推廣非現金結算、限制大額現金交易，可以在方便公眾、提高交易結算效率的同時提高對資金流動監督和收入核查的準確程度，國家相關部門應加速依法推進。在實行實名制的同時，必須要求官員及家屬申報登記在他人（單位）名下而由自己使用或實際占有的財產，交給公眾監督，以解決普遍存在的官員以親朋好友或其他人名義登記財產的問題。還可以借助開征財產稅后的納稅申報，逐步核查登記與使用相分離的現象。　　

6、財產公示，可以從國家最高領導層開始帶頭推進。這是彰顯中央反腐敗決心、減少制度實行阻力的最有效手段，也可能是政治上最有利的選擇。國外的財產申報公示，也都首先公布或在首批公布中必然包括國會、政府高官。俄羅斯總統在其國內率先公布家庭收入財產，就是最鮮活的實例。公眾最關心的財產公示，除了國家最高領導層外，恐怕就是身邊的領導了。我國反腐敗實踐和韓國經驗也表明，中下級官員的腐敗更為普遍、對社會的直接影響更大。所以從中央到基層科級領導同步實行財產公示，可能是更好的步驟選擇。　　

7、提高《刑法》中巨額財產來源不明罪的處罰力度，同時對拒不申報或不如實申報者予以行政處分。雖然2009年2月28日通過的《刑法修正案（七）》，已將巨額財產來源不明罪的最高刑罰從原來的五年有期徒刑提高到十年有期徒刑，但其處罰力度與承認貪污、受賄比較，仍然太小。而且拒不說明財產來源的，其認罪悔罪態度更差、與國家法律對抗的犯罪主觀惡性更大，按理應該受到更嚴厲的處罰。建議將該罪的處罰提高到與受賄犯罪一樣；而且應該規定凡是有巨額財產拒不說明來源的，不能對其貪污、受賄犯罪在法律上認定自首等法定減輕從輕量刑情節和坦白、認罪悔罪等酌定從輕量刑情節。對拒不申報或不如實申報家庭收入財產者，雖不一定需要刑法追究的，但應給予嚴厲處分。特別是對拒不申報的，應當給予開除處分。《公務員法》已將公務員范圍從行政機關擴大到黨的機關、人大、政協、法院、檢察院以及參照公務員管理的單位，可以適用《公務員處分條例》。國有事業單位人員、國有企業領導，應按反腐敗規劃盡快制定適用的處分規定，以便對違紀的黨員干部處罰時有法可依。　　

注：本文主要思想，形成于2009年3月13日；以后搜集相關資料完善成文，尚待精煉刪減篇幅。　　

參考文獻：　　

1、新疆阿勒泰千名官員財產公示，新浪網， 2009年02月25日00:23，轉《新聞晨報》。　　

2、浙江慈溪公示700名干部具體財產，新浪網，2009年02月23日02:27，轉《新京報》。

3、中紀委副書記何勇稱正論證官員財產公示，新浪網，2009年03月08日02:02，轉《京華時報》。　　

4、官員財產公示能否成為反腐利劍，人民網轉《半月談》，2009年04月02日09:13。

5、人民日報國內部和人民網聯合網上調查“網友最關注的十大熱點問題”，人民網。

6、新華網、中國政府網聯合網絡調查“兩會最感興趣和最關心的話題”，新華網。

7、社科院光明日報聯合新浪網兩會熱點調查報告，2009-03-04 17:13，新浪網轉《 　 document.write(author); 　 光明日報》。 　　

8、劉義昆，官員財產公示不差論證只缺行動，新浪網轉《燕趙都市報》，2009年03月09日07:35。　　

9、驀然回首（網名），官員財產公示還等什么，人民網轉東方網，2009年03月10日10:02。

10、國外官員財產公示制度調查，人民網轉《法制日報》，2009年03月27日11:24。

11、社會緊盯官員財產申報制度，《聯合早報》，2009年3月21日。

12、梅德韋杰夫公布個人和家庭財產狀況，新華網，2009年4月08日 07:06:12。

13、李成瑞，官員財產申報已提22年，新浪網轉華商網，2009年3月13日 05：46。

13、武長海，翹首期盼財產申報法律出臺，新華網，2009年03月13日 00:00:52。

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