根治礦難：產權改革能否有效？
鄭風田 馮偉中國人民大學
近年來，我國煤炭行業礦難頻發，產權不清被認為是根本原因。基于這種認識，山西省部分地區啟動了煤礦產權改革試點。本研究在對改革試點評述的基礎上，認為當前的產權改革不但解決不了礦難問題，反而有使國有礦產進一步流失并合理化的趨勢，需要謹慎對待這一改革。
如何治理礦難成為人們普遍關注的問題。許多文獻認為，只有啟動以產權改革為標志的煤炭行業深層次改革，通過招標、拍賣與掛牌等公開競拍方式有償轉讓煤炭資源的探礦權與采礦權，徹底理順煤礦企業產權，建立責、權、利相統一的煤礦產權制度，才是治理礦難的根本之法[1-6] 。即礦難治理的“產權改革”論。
遵循這一思路，在一次特大的礦難事故之后，素有“煤海”之稱的山西省，于2004年5月起，在臨汾、呂梁地區啟動了以“明晰產權、整合資源、有償使用、強制采改、確保安全”為主要特征的煤礦資源產權改革試點。改革者期望通過產權的明晰和資源的有償使用，解決煤礦投資者對其長期利益的關切問題，使煤礦法人更加珍惜煤礦資源，變掠奪式開采為集約式經營，變短期行為為長遠規劃，大力改進采煤方法、設備，加強安全生產投入，進而達到根治礦難和提高煤礦資源回采率目的。
經過一年多的試點，改革得到了國家有關部門和山西省政府的肯定。2005年9月初，國家決定05年下半年繼續在山西的大同、陽泉地區開展試點，今年上半年全省鋪開，下半年推向內蒙古、陜西，2007年推向全國[1]。
那么改革者的預期目標能否實現？也就是說，產權改革能否從根本上治理礦難？對此，本文結合對山西臨汾、呂梁改革試點的闡述，得出了不同的結論。
一、煤礦產權與山西臨汾、呂梁的改革試點描述
1．煤礦產權描述
煤礦是我國重要的礦產資源，也是我國主要的能源，在我國能源消費構成中，煤炭常年占70%左右[2]。產權是現代產權學派，交易成本學派和新制度學派中的一個重要概念。阿爾欽（1994）認為，產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟的使用權利，產權的界定是對必然發生的不相容的使用權進行選擇時的排他性權利的分配。它用來界定人們在經濟活動中如何受益，如何受損，以及如何補償的規則。煤礦資源產權是由煤礦資源所有權及其由此派生的探礦權、采礦權等權利組成的權利集合。
我國憲法規定煤礦資源歸國家所有，《礦產資源法》以及《探礦權采礦權轉讓管理辦法》規定探礦權和采礦權屬于財產權，可以有償取得、依法轉讓。但是，在實際生活中，煤礦資源的產權界定十分不清。首先，長期以來，煤礦經營者通過行政無償劃撥或者象征性的交納一筆資源開采費的形式，就可以獲得采礦權[3]，使煤礦資源所有權的經濟權益也沒有得到實際的體現；其次，我國煤礦特別是集體煤礦，大多是承包經營方式，這其中層層分包、轉包等變相承包狀態很嚴重。例如一項對黑龍江的調查顯示，80%的鄉鎮集體煤礦處以這種狀態（張薛梅、阮迪利和朱有明，2004）。這使得煤礦資源的歸屬非常不明確，權、責、利基本不對等；再者，我國煤礦資源產權轉讓市場機制很不健全，使得煤礦產權的流轉相當不順暢。
而此次山西臨汾、呂梁煤礦產權改革的目的就是要徹底理順煤礦資源產權，建立責、權、利相統一的經營體制，使煤礦資源的產權歸屬明確、權責對等、流轉順暢、保護嚴格。
2．山西臨汾、呂梁煤礦產權改革試點描述
山西的這次改革試點首先在臨汾市進行，隨后擴展到呂梁市的中陽縣。改革的具體做法如下[4]：
（1）通過協議轉讓的方式將煤礦轉讓給原來直接經營者，只有在后者不愿接手時才公開競價。
（2）轉讓按儲量一次性賣斷。總額1000萬元以上的先交1000萬元，余款按比例6年內付清。
（3）關于儲量的確定，臨汾在方案出臺前緊急封存了所有檔案，由相關人員在一個賓館里閉關3天3夜計算得出。
（4）如何分配這些轉讓礦權所得價款？這是另一比較重要的問題。山西與國家之間的約定是，新增煤礦在試點期間的價款按8∶2分成，以后調整為7∶3，至于舊有礦，山西爭取的結果是國家不介入。至于省內的分配比例，協議轉讓的省、市、縣按3∶2∶5、公開競價出讓的按2∶3∶5比例分成。
（5）此外，臨汾市對年產9萬噸以下的煤礦全部進行整合或關閉，對尚有開采價值、資源位置相鄰的煤礦實行資源整合，由政府統一規劃，企業自愿聯合，通過兼并、重組等方式整合為單井年產15萬噸以上煤礦。呂梁市的做法是將采礦權出讓與資源整合相結合，通過技術改造建設了一批年產30萬噸以上的骨干礦井。
（6）堅持強制采改。對全市所有煤礦強制進行了采煤方法改革，對積極進行采改的煤礦給予重獎。
二、“產權改革”論評析
煤礦產權改革試點后，山西臨汾、呂梁在降低煤礦死亡率和提高資源回收率方面取得了一定的成效[5]。但是，一方面改革者期望的煤礦私開濫采得到有效遏制的局面，并未出現[6]，而由此產生的巨大隱患，會對煤礦安全生產構成嚴重威脅；另一方面，除了產權改革外，2004年山西省也采取了其他治理礦難的重要措施，最重要的就是2004年底，山西出臺的安全新規，即：“煤礦事故死亡礦工的賠償金不得低于20萬元人民幣”，它使得煤礦死人要付出高昂的代價。因此，很難將試點地區取得的成績歸功于產權改革。
那么，“產權改革”論是否正確呢？或者說，產權改革是否真正能夠實現從根本上治理礦難呢？這里至少有以下幾個理由表明上述判斷是不正確的：
1、“產權改革”論無法解釋的現象
（1）從宏觀角度來看，煤礦開采高事故率、高死亡率并不是只有中國才有的特殊現象，而是經濟高速發展的時期，各國的普遍規律。
以代表當今世界經濟發展最高水平的美國為例，一直以來美國實行的都是私有產權制度，煤礦資源也不例外。在美國所有的州，享有地表權者一般也享有地下礦產權，可以隨意處置埋藏在其所屬土地之下的礦產資源[7]。而且美國的這種私有產權制度以其產權（私有權）的獨立性、明晰性、社會性（流轉性）、長期性和穩定性（可靠的保障性）而聞名。
但是，19世紀末、20世紀初期，美國的煤礦開采也經歷了一個事故多發期。“當時是每年6％的礦工死亡，6％的殘廢，6％的暫時失去勞動能力，加起來每100個人里有18人會碰到這樣的事情，情況最嚴重的是1907年，那年死了3000多個人，美國歷史上最大的礦難也發生在這年的12月份，一次礦難就死了362人。”[8]
后來，美國開始在制定和完善與煤礦安全有關的法律法規，建立和健全煤礦安全監察體系、加強監管，教育和培訓礦工，推動礦工和工會發揮作用，加大安全投入，以及依靠先進科技手段保障安全等方面進行卓有成效的工作。于是礦難在經歷小幅波動后，于1951年前后開始穩步下降，2004年美國生產煤炭近10億噸，但煤礦安全事故中總共只死亡27人。實際上連續三年來，美國煤礦安全死亡人數都低于30人，百萬噸煤死亡人數在0.03[9]。美國礦業安全與衛生局，將煤礦能實現“高產量、低傷亡”的經驗總結為“成功三角”，構成這三角的三邊分別是：執法、培訓與技術支持。
此外，澳大利亞、德國、英國、俄羅斯以及南非等礦業大國，煤礦由“高產量、高死亡率”到“高產量、低傷亡”的經驗均表明，完善的安全生產法律和嚴格的執法監督體系，采礦技術不斷進步和對礦工進行持續培訓，強大的工會力量和社會輿論監督制度等的綜合作用，獨特的安全評估和礦山救護模式，才是各國煤礦安全紀錄取得改善的根本原因[10]。
（2）從微觀角度看，無論煤礦產權清晰與否，即使在相同的產權制度環境下，不同的煤礦企業的礦難發生率和死亡率也大不相同。
首先，以我國的國有重點煤礦、地方國有煤礦和鄉鎮煤礦三種為例，三者的產權制度都相當程度受到人們的詬病。一般認為國有煤礦企業，所有權與使用權合一，產權界定不清；缺乏國有煤礦資源的人格化代表，也缺乏代表煤礦資源所有者綜合管理國有煤礦資源明確的規定和完善的管理制度；煤礦資源產權轉讓市場機制更是很不健全等。同樣，鄉鎮煤礦也被形容為產權歸屬不明確；權、責、利不統一；保護不嚴格，流轉不順暢等。但是，數據卻顯示我國國有重點煤礦、地方國有煤礦和鄉鎮煤礦的死亡率大相徑庭（見圖2）。
圖2 國有重點煤礦、地方國有煤礦和鄉鎮煤礦死亡率比較（數據來源于各年《煤炭工業年鑒》）
其次，以產權獨立、明晰、流轉順暢的美國為例，美國國家科學院在1981年對美國國內最大的19家煤礦企業。結果顯示，不同煤礦企業安全記錄存在很大差異（見表1）[11]。從表1中可以看出，這19家煤礦企業的工傷率差異很大。安全記錄最好的3家企業的平均工傷率為5，而安全記錄最差的3家企業的平均工傷率為20，二者相差了大概4倍。其中，最好的企業工傷率為4-4，最差的企業工傷率為21．8，數據相差5倍之多。
表l 1978-1980年美國19家大型煤礦企業因事故造成的工傷率
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煤礦企業 |
工傷率 |
煤礦企業 |
工傷率 |
|
馬普科 |
4.4 |
皮博迪 |
12.3 |
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歐德本 |
4.5 |
羅徹斯特•匹茲堡 |
13 |
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IS1and Creek |
6.1 |
東部聯合 |
15 |
|
伯利恒 |
7.6 |
賽格勒 |
15.2 |
|
美國鋼鐵 |
8 |
弗里曼聯合 |
15.4 |
|
固本 |
8.3 |
美國電力 |
15.7 |
|
阿拉巴馬 |
9.1 |
Repub1ic |
18.7 |
|
瓊斯•勞佛林 |
11.8 |
Va11ey Camp |
18.9 |
|
皮特頓 |
11.9 |
威斯特犀蘭 |
21.1 |
|
北美 |
21.8 |
數據來源：National Acadcrny of Sciences．Toward Safer Underground Coal Mines．W ashington，DC：NAS，1982．
2、產權是否清晰，與煤礦經營者是否主動增加安全、技術投入無必然聯系。
即使產權清晰，改革者所期望的，煤礦經營者主動增加安全、技術投入，變短期經營為長期經營的行為，也未必就一定會發生。因為煤礦經營者是否增加安全、技術投入，不是取決于產權的清晰程度，而是取決于以下幾個因素：
（1）煤礦經營者的投資能力。眾所周知，煤炭開采在安全、技術設備上的投入是相當高的。“像磨盤一樣把煤刨下來的機器叫綜合采煤機，據說價值7千萬多元，這還只是一臺機器的價錢，另外煤礦里的瓦斯抽放系統、皮帶運輸系統等設施，不管哪一樣，動則都是上千萬[12]。”而且按照產權明晰，有償使用的辦法，煤礦經營者尚未開采就要繳納一筆巨額使用費，一般均在一千萬元以上。在這種雙重壓力下，煤礦經營者是否還有投資能力去加強安全、技術，是個很大的疑問。
（2）煤礦經營者的投資意識。當然有投資能力，還要看煤礦經營者具不具備進行安全、技術投入的投資意識。在他們習慣了無償使用資源或只花費很少就可以開采煤礦之后，突然的有償使用，會否使他們的意識從無到有，從差到好呢？顯然這也一個疑問。而尚未開采就要繳納一筆巨額使用費，甚至有可能使他們產生逆反行為，即在最短時間內，置安全、技術投入于不顧，盡快開采以期收回投資。或許下面這段話，代表了這些煤礦者們一些共同的心理。“我早就聽說國家要出臺這個政策，但對我影響不大。只要老天保佑我的煤礦不出事故，我照常挖煤、按時打點上面就好”，產權改革試點以后，山西當地一非法煤礦礦主接受記者采訪時說[13]。
（3）即使煤礦經營者有了投資能力，也具備投資安全的意識，那么是否投資關鍵在于安全、技術投入的成本（以C表示）和增加安全、技術投入帶來的收益（以R表示）之間的對比。如果Y＞C，則表明增加安全、技術投入是有利可圖的；如果C＞R，則表明不增加安全、技術投入是比較好的選擇。由于安全、技術投入不僅需要煤礦投資者們在短期內付出，而且在煤礦整個的開采周期內，煤礦投資者們都需要在礦工培訓、安全檢查、安全監督等方面付出成本和努力，才能確保煤礦長治久安。但增加安全、技術投入帶來的收益（主要是事故率降低和回采率的提高）則需要在很長期的開采過程中，才能體現出來。于是，當煤礦投資者進行成本收益對比是，必須考慮收益的貼現問題。對于那些對未來缺乏預期或偏好（即貼現率高）的投資者來說，C＞R，即不增加安全、技術投入是完全有可能的。
3、產權改革具體操作上面臨的諸多難題
（1）準確確定轉讓價格和儲量的困難。煤礦產權改革，其最大挑戰就是：資源如何合理定價？儲量如何清晰確定？價格定的太高，購買者無法接受，而且價格太高的話，即使購買了也無力再追加安全、技術投入。價格太低，顯然也不合理，因為它背離改革的初衷——改變資源低價使用或無償使用問題。山西臨汾、呂梁的改革試點，在這兩點上頭做的不好，價格明顯偏低，儲量的計算方法也不盡如人意，受到了各方質疑。
這反映出我國權威礦業權評估機構的缺乏。目前，發達資本主義國家已經形成了一個成熟和系統的礦權評估體系，為礦業權有償轉讓提供了條件。而我國煤炭市場化建設還在不斷完善，礦業權評估機構尚處于不斷健全的過程中。這是我國煤礦產權改革的技術性障礙。
（2）轉讓方式的弊病。這種交易方式為產權交易“雙向尋租”的出現提供了便利。黃少安（1996），在我國的產權改革和產權重組中，承包制、股份制、兼并、合并、拍賣、租賃等形式，存在“雙向尋租”的極大可能。煤礦產權改革也不例外，一方面為遏制礦難的多發，政府尋求盡快將這些煤礦轉讓出去；另一方面，不同于政府的另一些主體（煤礦經營者）努力地希望獲得這些產權，于是就形成供求雙方相互間的產權交易。在這一產權交易過程中，一些人為獲得煤礦采礦權會向政府官員行賄，而政府則會廉價出售本屬于全民的煤礦。于是產權交易“雙向尋租”就會出現，其本質上是產權交易的不合理。
而山西臨汾、呂梁采取的協議轉讓方式，更有可能產生腐敗。政府既是改革方案的制定者，又是改革的執行者和監督者，還是煤礦采礦權的原所有人，因此，其中的風險可想而知。當然，這里不是說試點改革中出現了尋租腐敗，而是作為首個的試點地區，臨汾、呂梁的經驗教訓對其他地區的煤礦產權改革具有重要的借鑒意義。
（3）非法所得合理化和國有資產流失的可能。產權改革的一個重要目的是產權主體的多元化，以期能引入競爭，建立可交易的產權市場，這對資源的合理流動與最優配置具有重要意義。但臨汾、呂梁采取的優先轉讓給原經營者的做法，使產權轉讓只在政府與原煤礦的承包者之間進行，限制了外部競爭者的進入。那么從長期來看，這對保護國有煤礦資產，提高資源的利用效率很不利。而且許多原經營者是政府官員或者官員在其中擁有股份，如果將煤礦賣給他們，不僅不利于打擊官煤勾結，還為這些腐敗分子瓜分國有資產提供了堂而皇之的理由。
（4）合理確定國家出讓收益分配比例的難題。對于國家出讓的礦業權收益，究竟是歸中央政府還是地方政府，至今在法律上還沒有明文規定。如果從“誰所有，誰收益”的角度來理解，按照現行的法律條文，礦業權出讓的收益應該全部歸中央政府，因為我國現行法律規定“由國務院行使國家對礦產資源的所有權”。當然，這樣做是不合理的。但是很明顯，山西臨汾、呂梁的試點中，煤礦采礦權出讓的收益，給予縣一級政府較多的收益權。這使得作為代表國家行使礦產資源所有權的重要代表之一，中央政府的收益權受到了一定的損害。
三、根治礦難需要綜合治理
雖然長期以來，煤礦安全生產中的許多問題，確實是由于我們在煤礦安全生產方面缺少有效、明晰的產權制度等一系列合理有效的制度安排所造成。但這也只是礦難頻發的原因之一。而追根溯源，關鍵不在于我們缺少了什么制度，而在于我們為什么會缺少這些制度？筆者認為，這是由于在我國煤炭行業市場化改革中，政府職能轉變的滯后。一直以來，我國的改革都是經濟改革先于政治改革，市場機制改革先于政府行政管理體制改革。煤炭行業也不例外。雖然自90年代開始，煤炭行業進行了市場化改革，但與市場化配套的行業管理體制并為建立起來，于是一些應屬政府職責范圍內的，如嚴格市場準入、保護產權合理流轉以及加強安全監管等政府沒有做好；而不應由政府直接干預的，如煤炭價格等，政府又不恰當的干預。凡此種種，均是造成礦難發生的原因。
此外，由于我國煤炭行業的復雜性，造成當前我國礦難頻發的原因是多方面。有煤礦安全法律法規不完善的原因，有安全監管體系不完善、監管不力的原因，有官煤勾結、權力尋租的原因，有懲罰太輕、礦工死亡賠償過低的原因，有安全教育培訓缺乏、礦工安全素養太低的原因，還有礦工維權力量太弱、工會無法發揮作用的原因等等。而且既有人為的原因，也有技術的原因。
綜上所述，可以得出根治礦難，產權改革即不充分，也非必要。產權清晰了，礦難未必就會停止；而產權非私有化，也不是礦難頻發的必然原因。治理礦難，產權改革確能起到一定的作用，但并非唯一之根本。要真正做到從根本上治理礦難，我們需要借鑒美國、澳大利亞、南非等礦業大國的經驗，結合本國的實際，在徹底轉變政府職能的基礎上，實施綜合治理，才有希望！
參考文獻：略
（鄭風田為中國人民大學教授，經濟學博士；馮偉為中國人民大學博士生）
[1] 范思立．礦業權改革：尚難根除礦難[N]．中國經濟時報，2005-09-12．
[2] 1997年為71.7%，97年之前均超過70%，97年之后下降到70%以下，但均很接近70%，見2005年《中國統計年鑒》。
[3] 通常只有銷售收入的1%左右。
[4] 材料主要來自于苗元禮．搞好采礦權有償使用試點推進煤炭業健康有序發展[J]．今日中國論壇，2005，（11）；肖華．山西煤礦產權改革起步[N]．南方周末，2005-08-11；“采礦權改革從這里開始”——山西省臨汾市市長王國正，http://www.cec-ceda.org.cn/cenn/news/?id=19285；
“2004中國經驗山西篇：產權改革解決安全生產問題”，http://news.jschina.com.cn/gb/jschina/2003/24/node9488/node9490/node9493/userobject1ai599863.html ；“產權制度改革入手，臨汾試行煤炭采礦權有償使用”，http://www.sxlinfen.net/2004/12-3/23210476734.html；解讀“山西產煤大市臨汾的煤礦產權制度改革”，http://www.sx.chinanews.com.cn/2004-11-10/1/18027.html。
[5] 苗元禮．搞好采礦權有償使用試點推進煤炭業健康有序發展[J]．今日中國論壇，2005，（11）．
[6] 官煤產業鏈黑幕[N]．瞭望東方周刊，2005-11-10．
[7] 當然美國的礦產資源也有國有（聯邦政府所有）的部分。見沈瑩．國外礦產資源產權制度比較[J]．經濟研究參考，1996，（I6）．
[9] 崔滬．國外煤礦安全管理對國內礦難的啟示[J]．煤礦現代化，2005，（2）．
[10] 見青木．德國用高技術保證礦井安全[N]．中國礦業報，2005-10-22；華英．煤礦安全：國際經驗與對策建議（一）[N]．中國礦業報，2003-06-10；梅易．澳大利亞的煤礦安全管理[J]．安全與健康，2003，（3）；崔滬．國外煤礦安全管理對國內礦難的啟示[J]．煤礦現代化，2005，（2）；袁曄．南非礦難為什么比我們低？[J]．中國社會導刊，2005，（9）．
[11] 按照“產權改革”論者的觀點，這些企業的產權是不存在問題的。
[12] “2004中國經驗山西篇：產權改革解決安全生產問題”，http://news.jschina.com.cn/gb/jschina/2003/24/node9488/node9490/node9493/userobject1ai599863.html
[13]王猛．采礦權新政試點遇潛規則挑戰[N]．中國經營報，2005-08-22．
讓礦主下井防礦難？
鄭風田 趙淑芳 中國人民大學
山西2·22屯蘭煤礦瓦斯爆炸事故之后，大家很是痛心。如何根治礦難，一些網友出了不少好點子：人民網總結的一些觀點挺有意思：建議礦主下井防礦難。“礦下每班必須有礦主、當地的安全監管官員親自跟班，負責安全監督。這些人員如跟班，礦難發生率肯定降下來！拿礦工的命當自己的命，安全生產能不搞好嗎？”，“ 我是1993年北京煤校畢業，那時候煤礦礦長每個月就是我看見的也要下五六次的井，現在倒好，工資拿得多，一年不用說下井，在礦上連面都見不著，不出事才是怪事。”
我覺得這些網友所言極是。實際上看一看其他國家的治礦難經驗，的確加強礦主的安全責任意識太重要了。讓這些礦主天天在井下呆著，估計他一定會重視安全投入了。
結合我國的實際情況，我們認為我國的礦難治理應該在以下幾個方面加強：煤礦管理者的安全意識與責任；加強工會的力量監督；加強對礦工與管理者的培訓力度等等。
中國的煤礦企業在安全記錄方面也存在差異。不論是國有煤礦還是鄉鎮小煤礦，都是既有安全記錄好的，也有安全記錄差的。要想使安全的煤礦更加安全，不安全的煤礦變得安全，需要以煤礦企業為核心采取相關措施，實現煤礦企業自覺、主動地改善不良的安全記錄或者維持良好的安全狀況。結合我國具體情況，我國未來礦難治理中在微觀層面應該重點加強以下幾個方面的建設：
強化煤礦管理者的安全意識和安全責任
礦主安全意識對礦難安全的事故率有直接影響。我國已有的經驗與美國類似。例如，山東省在礦難治理中重點加強礦主的安全責任制，各級政府對煤礦企業負責人突出了安全生產的行政和經濟責任的雙向考核，強化其安全意識和安全責任，比較有效地降低了礦難事故的發生，安全事故死亡人數和百萬噸死亡率已連續3年大幅度下降，去年百萬噸死亡率0.35，同比下降0.32，從而有效地抑制礦難事故的發生[1]。
礦難治理中應該加強煤礦企業的高層領導和管理者安全責任意識教育。因為，市場自發產生和政府強力施加的各種外部激勵雖然能夠促使企業努力改善安全狀況，但它們代替不了內部動機的激勵作用。煤礦企業管理層的安全意識和責任感是一種內在的根本激勵，而中國目前之所以礦難頻發，很大一部分原因就在于缺乏這種內部動機。因此，提高煤礦企業經營者和管理者的安全意識和安全責任是抑制煤礦安全事故的一個關鍵點。例如，應該多方面來培養和強化煤礦企業經營者和管理者的安全意識和安全責任，比如：
通過領導者的價值觀念強化安全責任意識，使其內化。
強化煤礦企業管理者的安全責任意識可以通過政府和行業協會兩個渠道完成。對于政府來說，一方面，要在整個社會提倡生命無價、重視生命的價值觀；另一方面，要大力提倡良好的安全管理，在整個煤礦行業推行安全教育，提高從業人員的安全意識。行業協會應當發揮應有的作用，鼓勵領導人反復強調安全生產的重要性，使煤礦企業的經營管理者們在觀念上認可挽救生命、減少傷害是符合社會價值觀的行為，使他們認識到，同盡量以最低成本獲得最大產出的經濟原則一樣，安全也是他們應當持有的一種重要價值觀。
公布煤礦企業的事故率和傷亡率排名。
公布煤礦企業工傷率排名也能夠激勵起煤礦管理者的內在安全動機。可以定期、分類地向社會公布各類煤礦的事故率、工傷率和死亡率，并予以排名，從而形成一種軟約束機制：對于工傷率居高不下的煤礦企業，不但企業的聲譽會受到損害，管理者自身的管理和領導能力也會受到業界和公眾的質疑和批評。如此一來，企業及其管理者在業界尷尬的地位和受損的名譽將促使他們為提高自己的聲譽而重視安全，強化安全責任，進行安全規劃，從而改善安全記錄。
為了彌補軟約束機制的不足之處，也可以通過制裁形成剛性約束。要求各類煤礦企業的管理者要承擔首要的安全責任，對于安全記錄差的煤礦企業管理人，要對其實施相應的懲罰和制裁，從而對煤礦管理者形成一個多方約束機制，不斷強化安全責任意識，并最終實現安全價值觀的內化。
幫助煤礦管理者樹立生產和安全并不沖突的觀念。
煤礦業的管理者們普遍認為，安全水平和生產率是負相關的關系，向安全投入的時間和資源越多，生產占用的時間和資源就越少，生產率就會越低。而美國國家科學院的研究顯示，越安全的煤礦，其生產率越高。分散的、單一的安全措施可能確實不利于生產，但是綜合性的安全保障措施卻是有利于提高生產率的。如果管理人重視礦井安全，采取多種措施改善礦井工作環境和安全狀況，就是向礦工發出“我關心你們的福利”的信號，從而能夠激勵礦工向企業貢獻自己的技能和精力，進一步提高生產率[2]。
為了鼓勵煤礦企業管理者充分考慮礦井和礦工安全，做到兼顧生產和安全雙重目標，可以考慮建立規范的煤礦管理者業績和報酬的雙指標（生產+安全）考核制度，不僅考慮生產效率和效益，同時還要把煤礦的安全狀況納入管理人的績效評價過程。對于維持良好安全記錄的企業，要給予管理者安全獎勵，充分調動起管理者制定并實施煤礦安全規劃和安全標準的積極性。
對于作為市場主體的企業來說，追求生產率和經營效益最大化是根本目的。煤礦企業要在追求經濟利益的同時保持較高的安全水平，制定出科學、縝密、周到的煤礦安全規劃就顯得十分重要。政府應當組建或者鼓勵私人成立與監察和執法無關，致力于幫助企業規劃安全的咨詢機構，協助煤礦企業制定科學有效的安全規劃和培訓項目。
通過安全退稅政策激勵煤礦企業積極承擔安全責任。
上文已經提到，煤礦企業畢竟是市場競爭的主體，逐利原是本能，而現在要引導它們主動承擔安全責任，單靠關注個體生命健康的價值觀念驅使可能還缺乏足夠的動力，至少就中國目前的狀況而言可能有一定難度。如果有一個利益激勵機制予以推動，效果可能更好。因此，本文建議建立安全退稅政策，對于達到安全投入標準、擁有良好安全記錄的企業，給予退稅優惠，形成推動煤礦經營者和管理者積極承擔安全責任，投資改善安全條件的稅收激勵，最終達到改善煤礦企業安全狀況的目的。關于安全退稅政策的具體操作還有待進一步研究。
充分發揮工會組織的作用，強化工人和管理者之間的合作
中國煤礦安全事故頻發的原因有很多，安全投入不足、技術設備落后、勞動力素質低自然是不能忽視的因素，對煤礦安全監管不力、執法不嚴也確實是重要原因，國有煤礦領導或私人礦主千方百計追求利益最大化而置礦工生命于不顧更是與礦難有著直接關聯，但在眾多分析中被忽視的一個重要原因就是工會的缺席和礦工聲音的缺失。目前已有部分專家認為應該加強我國工會組織的力量來治理礦難（雷頤，2005）
目前我國工會中工人的力量還很弱，并沒有真正起到代表礦工利益、維護礦工利益的職能，往往形同虛設[3]。 絕大多數私營小煤礦都沒有工會組織，而礦工則是來自各地的接受過很少教育甚至沒有受過教育的農民，其分散性決定了他們的弱勢地位，根本無法就安全、待遇等問題與礦主談判。合作的勞資關系有利于煤礦的安全生產。而要加強礦工和管理層的合作，改善雙方的關系，首先要確保雙方在平等的地位上進行對話。
為了消除個體礦工的弱勢，使他們獲取與煤礦企業平等對話的地位，應充分發揮工會組織的作用。現行工會制度的缺陷和工會職能的缺失要求必須改革現有的工會制度，使工會不再從屬于企業，真正成為維護工人權益的組織。對于尚未建立工會組織的煤礦企業，應鼓勵并監督企業允許和幫助礦工建立工會組織。
但是，僅僅建立起工會組織還不夠。如果工會的建立只是為了形成強大的力量與資方對抗，并不能有效地預防安全事故。勞資雙方之間的友好合作關系以及充分有效的溝通才是改善安全狀況的關鍵。工會一方面要維護礦工的權益，另一方面也要主動從礦工中間收集礦井安全信息以及改善安全的建議，及時傳達給煤礦企業管理層，幫助管理者有效地控制礦井隱患，改善安全記錄。同時，煤礦企業管理者應該鼓勵工會和礦工積極參與到制定安全規劃和措施的過程中來，共同商議安全問題，激發工人的新想法和合作精神，從而加強雙方的對話和溝通，增強相互之間的信任感，推動勞工和管理者之間的合作。
工會在制止各地存在的隱報、漏報礦難事故事也可發揮積極的作用。
強化對管理者和礦工的培訓，加大對煤礦職業教育的支持力度。
煤礦企業員工的素質高低對于其安全記錄的好壞有很大影響，因此，特別強調對煤礦從業人員的教育培訓對于改善安全狀況是相當必要的。
高素質的煤礦從業人員是促進煤礦安全的重要因素。英國要求礦工至少具有高中文化程度[4]，美國雖沒有類似的強制規定，但其大部分礦工也都具有高中級以上學歷[5]。以中國的現實情況，不可能對從業礦工的受教育程度做出最低標準限制。但是，如果各煤礦企業能夠實實在在地對礦工進行崗前、崗中、崗位輪換等各類培訓，仍可在一定程度上提高礦工素質和安全意識、安全技能，對于降低事故率是大有好處的。目前，我國對礦工培訓沒有強制性規定，應該考慮制定煤礦從業人員最低培訓標準。政府可以通過立法，確定煤礦管理人員和技術人員的教育和考核標準，并制定良好的煤礦從業人員（包括管理者和礦工）培訓制度。
90年代之前，中國的煤炭職業教育曾經一度興盛。90年代以后，隨著經濟體制向市場經濟的轉型，大多數國有煤礦開始由于國家補貼的消失和競爭的加劇而出現嚴重虧損，國有煤礦從業人員的相對收入下降[6]，受過良好教育的人不愿進入煤炭采掘行業，煤炭采掘的職業教育和高等教育也隨之衰落。高素質煤礦技術和管理人才的極端欠缺要求中國必須加強煤炭安全生產學科建設，積極發展安全生產普通高等教育和職業教育，培養和造就更多的煤礦安全生產技術和管理人才，提高整個煤礦產業的從業者素質。
（鄭風田是中國人民大學教授，經濟學博士；趙淑芳是中國人民大學博士生）
[1] 《經濟日報》：山東煤礦安全生產創全國最高水平，2005/03/21
[2] 參見National Academy of Sciences. Toward Safer Underground Coal Mines. Washington, DC: NAS, 1982
[3] 例如，對2004年11月大型國有煤礦企業陜西銅川陳家山煤礦的礦難事故調查顯示，在事故發生前，礦工們就已經發現了事故隱患并向管理者做了報告，而礦長在明知工作面著火和瓦斯濃度嚴重超標的情況下，強行命令礦工下井作業，最終釀成大禍。在整個過程中，工會沒有起到任何作用，這足以說明工會形同虛設。這不僅是陳家山煤礦的情況，而是相當普遍的問題。
[4] 參見Toward safer underground coal mines, National Academy Press, 1982.
[5] 1986年美國礦業局和全國煤炭協會的調查顯示，具有高中及以上文化程度的礦工占77%。參見王顯政，《美國煤礦安全監察體系》，煤炭工業出版社，2001年，P35。
[6] 參見王紹光，“煤礦安全生產監管：中國的治理模式的轉變”，《比較》第十三輯，2004年，P96。
美國人治理礦難的三條經驗
鄭風田 趙淑芳 中國人民大學
在上世紀20-30年代，美國礦難事故層出不窮，但通過有效的治理，目前噸煤事故的傷亡率已降到很低，我國目前的煤炭每百萬噸死亡率是美國的160倍。美國一家權威的研究機構對美國礦難事故迅速降的原因進行了比較深入的研究，得出的結論很讓人吃驚，他們認為以下三個原因對美國的礦難治理最為重要：導致礦井安全記錄差別最大的首要因素是煤礦企業管理者是否具有安全責任感；礦工聯合力量的增強是美國礦難事故顯著下降的原因之一；教育和培訓的質量好壞也是區分出最安全與最危險煤礦的重要因素之一。看了這些經驗之后，回頭看一下我國復雜的礦難治理，是不是也能夠有點啟發？
礦難治理僅盯著宏觀的監管是不夠的，更應該關注犯事的微觀層面企業行為規律的研究
中國的煤礦安全形勢一直都很嚴峻。進入新世紀以來，“以人為本”治國方略的提出，使人們比以往任何時候都更關心在危險重重的礦井中求生存的礦工們的生命安全，紛紛為治理煤礦安全問題出謀劃策。中央政府也高度重視煤礦安全生產問題，不僅出臺了一系列法律法規，還對煤礦安全監察體系進行改革和完善，將煤礦安全監察機構升級到了最高行政級別，并大量關停了被廣泛認為是礦難事故頻發之罪魁禍首的鄉鎮小煤礦。然而，中國的煤礦安全狀況并沒有因此得到根本改善，煤礦安全事故仍然層出不窮，尤其是原來被認為最安全的國有大煤礦開始頻頻發生礦難事故。這個現實尖銳地揭示了煤礦安全治理的艱巨性。
從目前國內的情況來看，無論是探究煤礦安全事故高發的原因，還是尋找治理煤礦安全問題的對策和方法，其著眼點大都集中在宏觀層面因素，比如政府監管、國家安全投資、礦工死亡賠償標準等等，卻忽視了微觀層面的因素，尤其是煤礦安全問題的核心主體——煤礦企業。而事實上，煤礦企業與安全事故的關系最為密切、最為直接。煤礦企業及其員工不僅是煤礦安全事故最直接的受害者，也是最了解礦井地質條件、工作環境和各種潛在危險從而最有可能有效減少安全事故的主體。所以，真正有效的礦難治理應當是以煤礦企業為中心內容的。
美國治理礦難的經驗是：嚴格的監管并不是最重要的，重視微觀層面的企業行為更重要
美國在煤礦安全治理方面卓有成效，在上世紀20-30年代，美國礦難事故層出不窮，但通過有效的治理，目前噸煤事故的傷亡率已降到很低，我國目前的煤炭每百萬噸死亡率是美國的160倍。我國不少專家把美國礦難事故迅速下降歸于宏觀因素的較多，比如強化安全監管、煤礦開采和安全技術的進步、勞工賠償保險制度的建立等等。但是通過對學術文獻的仔細收集與分析發現，事實并不是這樣。許多專家對目前美國煤礦安全監管是否真正發揮作用廣泛存在質疑聲音。多項計量經濟研究的結論顯示，這些安全監管并沒有顯著影響（Viscusi,1979; Robert S. Smith,1979; David McCaffrey,1983; Bartel and Thomas,1985）。美國煤礦安全事故率下降，安全記錄不斷改善的趨勢并不是在立法和強化管制之后才出現的現象，早在政府實施嚴格管制措施之前就已經存在了（Gregory Ruffennach, 2002）。礦難事故的下降與工人集體談判力量的壯大有密切相關（Wallace,1987; TJ. Kniesner,2004）。美國國家科學院（National Academy of Science）的研究也認為微觀層面的企業行為對礦難發生與否有直接的影響，那此企業管理者有較強安全意識與培訓的企業，礦難事故率很低（NAS，1982）。
美國煤礦企業安全記錄差異性分析
即使面臨同樣的宏觀環境因素，不同煤礦企業的工傷率卻存在顯著差異。美國國家科學在1981年組織了一次大型深入的實地調查，范圍主要是美國國內最大的19家煤礦企業，結果顯示，不同煤礦企業安全記錄存在巨大差異。 這19家煤礦企業的工傷率差異很大。安全記錄最好的3家企業的平均工傷率為5，而安全記錄最差的3家企業的平均工傷率為20，二者相差了大概4倍。其中，最好的企業工傷率為4.4，最差的企業工傷率為21.8，數據相差5倍之多。
為什么一些煤礦企業能創造并維持一個良好的安全記錄，而另一些則不能呢？究竟是哪些因素區分出了安全的和不安全的煤礦呢？ 對所選樣本工傷率差異性的分析結果發現，地質、技術、制度等方面的因素無法解釋煤礦企業安全記錄的差異性。相反，煤礦企業的內部因素解釋了這個問題。在企業內部因素中，最重要的三個因素分別是管理層的安全意識和責任感、管理層與勞工在開發和實施安全計劃中的合作程度、對管理者和礦工的培訓質量。
結論之一：導致礦井安全記錄存在差異性的首要因素是煤礦企業管理者是否具有安全責任感。
導致礦井安全記錄存在差異性的首要因素是煤礦企業管理者是否具有安全責任感。盡管聯邦政府和州政府制定的法律法規和安全標準能夠對煤礦企業形成的剛性約束力，從而有助于煤礦安全狀況的改善。但是，即使再嚴格的法律法規和安全標準，如果沒有煤礦企業及其管理者對安全的高度重視和責任承擔，其本身并不能夠產生好的安全記錄。因為在煤礦企業內部，只有領導者和管理者擁有制定企業安全生產政策并予以切實貫徹的權力，并能夠根據安全政策實施安全計劃，分配各種資源，最終實現良好的安全記錄目標。
美國國家科學院對煤礦進行的實際調查和案例研究顯示，擁有良好安全記錄或者安全記錄在不斷改善的煤礦，其負責安全生產的管理者都具有較強的安全責任感。 研究發現，在工傷率比較低的煤礦 ，管理層一般都很重視安全生產，以各種形式承擔著安全責任。比如，B礦的管理者全都負有安全責任，事故記錄是他們的業績考核指標之一，忽視安全責任則有可能被解雇；B礦安全制度的一個突出特點是實施“門戶開放政策”（open-door policy），管理者辦公室對所有員工開放，任何人都可以進去和管理者討論安全問題。在D1礦，管理者對安全生產的態度十分積極，上至高層、下至領班的管理人員都承擔安全責任，高層管理者要定期檢查礦井安全狀況，而礦井管理者則要負責收集數據，公布煤礦的安全記錄；D1礦還建立了充分考慮安全生產因素的獎金制度，每筆獎金中大約有40%是維持良好安全記錄的獎勵。
相反，在工傷率特別高的煤礦（G、H、I、K），管理層幾乎沒有任何形式的安全責任承擔。比如在G礦，雖然有計劃詳細的安全程序，但是由于沒有煤礦高層管理者的參與，實施效果并不理想；安全責任全部由負責煤礦健康與安全的經理承擔；沒有記錄違規違紀行為的安全日志和違規事故統計，也沒有相關制度制裁安全記錄很糟糕的管理人員和礦工。
結論之二：礦工聯合力量的增強是美國礦難事故顯著下降的原因之一
礦難受害最大的是礦工。勞資關系的好壞是解釋煤礦安全記錄差異性的變量之一。越來越多的研究者認為礦工聯合力量的增強是美國礦難事故顯著下降的原因之一（Wallace,1987; TJ. Kniesner,2004）。勞資雙方在很多方面的關系上都是對抗性的，這一點不可避免，在煤礦安全生產方面也不例外。盡管遵守安全標準和制定安全計劃的首要責任在于煤礦企業的管理層，但是，管理層的努力可能會有兩種截然不同的結果：一是因礦工的對抗和不服從而受挫，毫無效果；二是因礦工的積極配合而事半功倍。因此，勞資雙方，也就是管理者和礦工之間的關系好壞對煤礦的安全記錄有著直接的影響。畢竟工人是一線生產者，他們直接影響甚至控制著產量和生產率。如果他們形成對管理者的對抗情緒和態度，其行為將直接妨害到井下的安全作業。
對12個煤礦的調查發現，工傷率的差異性部分地可以由企業與礦工之間的合作程度來解釋。如表2所示，在工傷率比較低的6個煤礦（A、B、C、D1、E、F）中，礦工和管理層的關系明顯都比較好。比如A礦的勞資關系良好，勞動力相當穩定；煤礦禁止種族和性別歧視，員工中黑人占到了22%~25%，還有40~45名婦女；建立了安全投訴處理機制，及時對員工的安全投訴和意見進行處理和反饋；對于礦工的違規違紀行為，一般都通過工會進行處理。B礦的“門戶開放政策”很好地調節了礦工與管理者的關系，增加了雙方的交流和合作，工會也比較支持公司執行安全規章制度。D1礦的管理者十分重視培養煤礦內部的相互信任和合作精神，建立公開暢通的溝通渠道，實現了工會與管理層的高度合作。
在12個煤礦中，有3家（D2、J、K）的安全記錄以前很差，在被調查時已比它們各自之前有所改善，其勞資關系正在改進中。其余3家煤礦（G、H、I）的工傷率則相對比較高。其中，H礦的勞資雙方表現出明顯的對立關系，雙方的關系很差。G礦的勞資關系也比較差，對于出現違紀違規行為的礦工，工會總是對其予以袒護，向管理者報告違規行為的工會成員總會受到其他成員的排擠，但總體來看，礦工并沒有表現出極端的不合作。I礦的勞資關系相對比較好，但是雙方的交流和溝通比較差，尤其是在安全方面。
結論之三：教育和培訓的質量好壞也是區分出最安全與最危險煤礦的重要因素之一。
教育和培訓的質量好壞也是區分出最安全與最危險煤礦的重要因素之一。高質量的培訓對于建立良好的煤礦安全記錄大有裨益。
聯邦政府對于所有煤礦都采取強制性全員培訓制度，規定新礦工進入井工礦之前必須接受不少于40小時的安全培訓，正式上崗之前再接受90天的崗位實習培訓，上崗后每年還要接受35個小時的脫產培訓；礦工更換工種必須重新接受培訓等等。國家科學院的調查顯示，各煤礦雖然都遵守了聯邦政府的強制培訓規定，但它們的培訓質量卻高低不同，效果存在明顯的差異。一般來看，重視培訓質量和效果的煤礦，其安全記錄都比較好。
在調查研究的樣本中，安全記錄最好的企業和煤礦都極其重視安全教育和培訓，它們中有的裝備了完備的培訓設施，用于對礦工和其他工作人員進行初始培訓、再培訓和繼續教育以及各種專業技能培訓。即使沒有自有培訓設施的煤礦企業，也都通過提供資金支持和培訓專家，充分利用當地社區學院和其他培訓設施對員工進行各種培訓。此外，還有煤礦企業自覺向員工提供聯邦政府強制安全培訓之外的其他培訓項目，比如勞資關系、領導能力等方面的培訓；有的煤礦則自覺增加培訓時間，甚至雙倍于聯邦政府的強制培訓時間。相反，安全記錄差的煤礦則連充分利用聯邦政府規定的培訓時間并保證培訓效果都有困難。各種培訓常常淺嘗輒止，培訓效果也往往不理想。
這里有一點值得注意，即在調查的樣本中，安全記錄好的煤礦都相當重視急救（first aid）培訓和緊急醫療救護培訓。例如，A礦對所有的領班進行急救培訓；B礦要求所有的安全人員和各礦井經理及其助理都必須取得緊急醫療救護員（EMTs）資格證，并對所有礦工進行急救和心肺復蘇（CPR）培訓。C、D1、D2、F礦都分別制定有各自的急救培訓方案或者緊急醫療救護培訓方案。除了對人員的培訓，B礦和F礦還在礦內設置急救站，有自己的救護車，并配備有專業的緊急醫療救護員。而在安全記錄較差的幾個煤礦中，幾乎沒有這方面的培訓要求，在醫療救護設施方面，只有G礦有自己的救護車，并配備有緊急醫療救護人員。
看來，除了問責制外，我們是不是也應該在企業層面進行一些作為了，比如讓礦主天天在煤井里呆著？煤老板都很富也，拎著一麻袋一麻袋的錢到北京買樓，把北京的房價炒到北京人都住不起他，他們大把大把地用礦工的血汗錢發大財。他們太富有了，更知道自己的命重要。讓他們在井下呆著，為了保自己，可能會把礦工一塊給保著了。
加強對各級人員的教育培訓也很重要，不少礦工缺乏安全知識，在礦下工作也艱苦，所以抽煙什么的，引起礦難的事故也不少。
所以應該加強煤礦管理者的安全意識和安全責任、充分發揮工會組織的作用、強化對管理者和礦工的培訓，加大對煤礦職業教育的支持力度等微觀角度來加強對我國礦難安全的治理。
（鄭風田是中國人民大學教授，經濟學博士，趙淑芳是中國人民大學博士生）
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