財政部副部長談財政支出：一年如何花3.8萬億
(博訊2006年5月26日)
來源：中央電視臺
央視《決策者說》5月25日播出了《樓繼偉：3.8萬億怎么花》，以下為節(jié)目實錄： (博訊 boxun.com)
主持人：您好觀眾朋友，歡迎收看《決策者說》。平常家里過日子一定大家非常關(guān)心，咱今年一共有多少錢可以花，往哪兒花，花得對不對，每個人可能作為家里的成員都特別想知道這件事兒，但是如果我說這個家可不是咱們自己的小家，是大家，是國家，您是不是同樣關(guān)心，我想是同樣關(guān)心，但是當有了這個答案之后，您馬上會問，那我能知道嗎，能像我自己家里一樣，知道這每筆錢都怎么花嗎？今天就是這樣一個機會，先認識一下為我們解讀的嘉賓。
樓繼偉，1950年12月生，浙江義烏人。1973年3月加入中國共產(chǎn)黨，1968年2月參加工作。中國社會科學院研究生院數(shù)量經(jīng)濟學專業(yè)研究生畢業(yè)，獲經(jīng)濟學碩士學位。1968年2月為海軍南海艦隊4009部隊戰(zhàn)士。1973年2月在首都鋼鐵總公司總控室、北京自動化研究所工作。1978年2月至1982年2月在清華大學計算機系學習。1982年2月至1984年12月在中國社會科學院研究生院數(shù)量經(jīng)濟學專業(yè)攻讀研究生。1984年12月任國務(wù)院辦公廳調(diào)研室財金組主任科員、副組長；中國社會科學院財經(jīng)物資經(jīng)濟研究所成本價格室主任。1988年4月任上海市經(jīng)濟體制改革辦公室副主任。1992年2月任國家經(jīng)濟體制改革委員會宏觀調(diào)控體制司司長。1995年9月任貴州省副省長。1998年4月任財政部副部長、黨組副書記。中共第十六次全國代表大會當選中央紀委委員。
主持人：有請樓部長，您好。樓部長，老百姓一看到您來了，可能都關(guān)心這樣幾個問題，去年一共財政收入是31600億，但是分成中央跟地方的，中央大約有16000多億，是不是今年都要花了？
樓繼偉：去年都要花了，而且還不夠，還要赤字，赤字還有三千億，所以中央支出要兩萬億左右。
主持人：另外老百姓肯定也關(guān)心，這錢都花了，咱留不留點富余，比如說有的時候可能一年會遇到一些很特殊情況，像2003年咱們就遇到了非典，還會遇到一些出乎我們預料的一些事情，要不要打富余？
樓繼偉：因為財政收入是一個流量，每年的預算中要留一個預備費。
主持人：留的這個預備費的比例大嗎？
樓繼偉：按預算法的規(guī)定是不超過全部支出的3%，我們?nèi)ツ炅袅艘话賰|人民幣。
主持人：最后夠了？
樓繼偉：夠了。
主持人：好，謝謝您。接下來咱們就先通過一個短片共同關(guān)注一下在2006年咱們的錢怎么花，尤其要關(guān)注的是在哪些領(lǐng)域增加了，增加背后是為什么，答案是什么呢？一起先看個短片。
3月14日，十屆全國人大四次會議通過了2006年度中央和地方預算草案，全國財政支出在2006年達到了3.8萬億，其中中央財政支出占2.2萬億，一時之間，這個數(shù)萬億的大蛋糕如何分配，萬眾矚目。
根據(jù)財政部的解釋，2006年度的財政預算的顯著變化是，支出安排向農(nóng)業(yè)、教育、就業(yè)和社會保障、公共衛(wèi)生等經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)傾斜；向困難地區(qū)和群體傾斜；向科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式傾斜。其中，支農(nóng)、教育、社會保障、公共衛(wèi)生和科技等重點支出，比總體增長率總支出增長率高3.5個百分點。其中，支農(nóng)資金實現(xiàn)持續(xù)增長，由2004年的2626億元增加到3397億元，教育投入增加15%，總額達到4546億元。社會保障支出增加到4181億元，比上一年增長500多億。而老百姓反映比較強烈的醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域得到重視，絕對增長量達到了100多億元。
主持人：樓部長，看完這個數(shù)一會兒我們會針對各個領(lǐng)域詳細解讀，但是有一個大的疑問，有增就有減，每年在盤算咱的錢怎么花的時候是怎么考慮，什么該增，什么要減？
樓繼偉：你這個問題問到了財政最難的一個問題，增也不容易增，減也不容易減，但是必須有個理念，這個理念是適應(yīng)于我們建立社會主義市場經(jīng)濟體制，我們財政要轉(zhuǎn)型，要轉(zhuǎn)向公共財政的功能，它的核心點就要發(fā)揮市場的作用，市場能夠很好地發(fā)揮作用的那些領(lǐng)域，我們財政就要逐步退出，我們說不越位，讓市場去做。我們這些年削減得比較多的是企業(yè)的虧增補貼。市場分配資源，不太容易分配到那些部門，我們就要補位，不缺位，我們就要增加，比較明顯的，像剛才你講到的一些重點，像農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會保障、科技、環(huán)保等等這些方面，財政就要增加一些支出。
主持人：接下來要說增了，我這兒做了幾個題板，都是跟我們生活息息相關(guān)的，這可能是每一個家庭都會格外關(guān)心的，因為2004年的時候是3300多億，2005年的時候是3900多億，到2006年的時候一下變成4546億，這是在教育領(lǐng)域，這個增量意味著什么？
樓繼偉：教育中公共性最強的是義務(wù)教育，義務(wù)教育中最難的是農(nóng)村義務(wù)教育，今年中央新增加的教育支出70%用于農(nóng)村，基本轉(zhuǎn)移到地方去。
主持人：針對教育，恐怕也是您聽的最多的，教育怎么增加，人們多少還是希望，還是覺得增加的不夠，總是覺得，如果咱們的國家GDP增長速度這么快，教育就不能多加一點嗎？這個分寸怎么拿捏的？
樓繼偉：這個拿捏是最難弄的，我們要考慮的，首先財政能力，全國的財政收入如果做分子，以全國的當年計算GDP為分母，這個比重是17.3%，這個比重遠遠低于發(fā)達國家的水平，30%多、40%多，也比相當多的發(fā)展中國家水平還要低，我們并不是非常富裕的國家。
主持人：剛才樓部長說的是在咱一年的GDP，比如一共是一萬塊錢，我們的財政收入大約占到17%，也就是1700塊錢左右，可是發(fā)達國家可能能占到30%，大約三千塊錢左右。
樓繼偉：對，是這樣的，我們的財力并不是很雄厚，這個調(diào)整是逐步進行的，你說怎么拿捏，我說就要有補位的，就要有退位的，哪兒那么容易的事情。還有一些效率上要提高，因為我也感覺教育經(jīng)費增加了很多，確有效率提高的問題，確有嚴格按照預算來執(zhí)行的問題。確實我們也知道，還有不滿意，但是我也要想，比如說有的國家高等教育都是免費的，我想在中國做不到，我們說還是有準公共性，還是個人要付一部分費用。當然這里必須做出區(qū)別，像助學金、獎學金、助學貸款，這些是解決其中一部分的問題，所以我們還要提倡政府的支持和個人的責任要結(jié)合。
主持人：接下來我們看下一個，這其實是近幾年的大熱點了，已經(jīng)不是說今年的一個熱點了，但2004年的時候，咱們在三農(nóng)方面的支出是2600多億，到2005年2900多億，到2006年一下變成3397億，我們的空間一直會很大嗎？
樓繼偉：我想每年保持這樣一個增量，應(yīng)該問題不是很大。
主持人：2004年855億，2005年1027億，到2006年變成1193億？
樓繼偉：我們做那么幾件事情，首先具有公益性的是那些公共衛(wèi)生、疾病的預防、非典這些。另外我們從去年進行的是農(nóng)村新型合作醫(yī)療，而且把補助的標準，每一個農(nóng)民參與新型合作醫(yī)療的農(nóng)民，由國家財政負擔的資金提高了一些標準，提高了中央和地方分別負擔20塊錢，老百姓自己負擔10塊錢。因為它覆蓋了差不多40%的縣，正在試驗，因此衛(wèi)生事業(yè)的經(jīng)費增長還是比較快的。
主持人：您覺得將來當我們的腰桿更硬了，家底更豐厚了，加大了對公共衛(wèi)生的投入之后，是否相當大的程度可以解決看病難、看病貴，還是這不是一個主要原因？
樓繼偉：首先我覺得有一個制度設(shè)計的問題，還是要政府公共的支持和個人的責任要結(jié)合起來，僅僅靠國家有錢來辦這種醫(yī)療，我們是搞不起的，特別是我們國家醫(yī)療水平、醫(yī)療保險的水平不是很高，但農(nóng)村和城市有巨大差異，如果我們要補，首先還是補農(nóng)村的，差異不能拉得太大。這個問題一句話說不清楚，換個題目咱再談吧，這個問題太復雜了。
主持人：接下來的說又跟我們所有人息息相關(guān)的，你看提到社會保障了，2004年3116億，2005年3649億，到2006年的時候一下變成4181個億了，我們是否變得更安全了？
樓繼偉：我們這方面增加了支出，顯然是增加了安全感，也確實也增加了保障，但是能不能夠做到呢？我仍舊說，完全靠國家財政是做不到的，它本身都有一個個人的付費，國家給予幫助，因為似乎沒有什么國家社會保障是全包的。
主持人：樓部長，平常老百姓會說一句話，不當家不知柴米油鹽貴，這句話也可以換個角度，叫一當家就知柴米油鹽貴了，每年在考慮要花錢的時候是不是一個痛苦的過程？
樓繼偉：是，每年考慮如何花錢是個痛苦的過程，你說得很對，首先不是考慮如何花錢，首先是說哪兒來錢，就痛苦了，來了錢之后怎么分，也是痛苦的事情，因為沒有人說它是夠的，都是說是少的，再加上信息是不對稱的，因為找你來都希望說他的困難的一面，他更為積極的一面，他不跟你講，你這個信息也不對稱，所以一天到晚看的全是問題，當然痛苦得很了。
主持人：在這個時候這筆錢怎么花，透明度如何，如何接受社會的監(jiān)督，也是一個大家格外關(guān)注的問題，我們先看一個短片進入這個話題。
同期：按照我們樓部長的說法，這是一場靜悄悄的革命。
1999年，財政部在中央一級開始推進部門預算管理改革。
同期：預算體制改革，簡單說，就是一個部門一本帳。
2000預算年度，農(nóng)業(yè)部、科技部等四個部門預算報送全國人大審議，以后報送部門逐年增加，2006年已經(jīng)達到40個。
同期：以前每個部門的帳是分著的，沒有一個統(tǒng)一的賬本。
通過對部門預算，收支兩條線，國庫集中支付以及政府采購進行集中改革，財政資金從分配到使用開始形成一個規(guī)范的過程。以某部門購買一批電腦為例，支出計劃先要編入該部門預算，由財政部門審核匯總報政府批準后，報人大審議，人大批準后就可以用這筆錢了。那么錢是如何花出去的呢？該部門要按照政府采購規(guī)定，進行公開招投標確定供貨商，財政部門審核付款申請后通知國庫直接將貨款撥付給供貨商，年終還要報告預算執(zhí)行情況。這樣一些程序保證了資金流動的全過程都處于人大、審計等監(jiān)督之下。
主持人：今天您能不能用大家聽得懂的話介紹一下預算管理體制改革的問題？
樓繼偉：我們的改革從內(nèi)容看這么幾項，我們實行部門預算，一個部門要有一本預算，我們過去每個部門沒有一個完整的預算，它是一項一項的支出項目，一項項批的，一個部門有一本預算，這樣保證資金使用的可比性、有效性，不是說誰能批到錢誰能花錢，首先部里就要平衡，要保證那些國家和部里主要的政策方向能得到保證，當然這里也使得和預算相關(guān)的那些人員減少它的自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)不受制約意味著腐敗，這是我們進行了部門預算。我們還實行收支兩條線，所謂收支兩條線不是指稅收部分，是指行政事業(yè)性收費，還有罰沒收入，不能直接和這個單位的支出掛鉤，我們叫收支兩條線，是過去作為預算外的這些收入也納入預算。
主持人：比如說警察罰錢現(xiàn)在越罰越多，但不是當成它的支出，單列。
樓繼偉：對，因為現(xiàn)在的辦法是劃卡的，直接到銀行，銀行和國庫連在一起，就直接進地方國庫了，不在中央，這些直收直罰的這些警察都是地方管理的警察，公安部沒有這樣的，直接就進入地方國庫了，所以跟他來說，不是直接進入他這個派出所，或者是公安局的哪個賬戶，首先從制度上它不容易做。
主持人：他就不用再給這些警察安排罰款指標了。
樓繼偉：應(yīng)該是這樣的，但是在預算管理上是不是某種機制又繞回來了我不知道，我們要求是不能繞的。
主持人：這也是改革的一個方面。
樓繼偉：這是改革，就是說我們實行了部門預算和收支兩條線，在預算分配上，我們把它分成了基本支出和項目支出，基本支出就是一個機關(guān)運轉(zhuǎn)的經(jīng)費，需要經(jīng)費，就按客觀因素一算就完了，項目支出就是說你履行你的職能，這個部門履行職能，要分出類來，一般針對國務(wù)院給的部門確定職能和國家確定它的重點任務(wù)，由部門編出預算，我們要根據(jù)這些預算進行審核，所以預算首先方法上就比較科學，同時我們進行國庫的集中收付。
主持人：從我這兒拿錢，從我這兒支出去。
樓繼偉：對，我就是一個預算單位，你就是財政部，我從你那兒拿錢，從你那兒支，而不是你把錢撥給我，我去支。
主持人：這就增加了很多透明度，因為你過我這一手，我就清楚了。
樓繼偉：是這樣的，而且是相互制約的，因為我們都是過來人，你這個單位只有糧票，你沒錢，不能把糧票和錢都給你，錢在我這兒拿著呢，你要花錢的時候，糧票就是指標，錢我給你付出去，直接付到商品和勞務(wù)的提供者。但是對于我來說，我掌握錢，沒糧票我也撥不出去，沒有糧票也撥不出去，所以變成了財政部門和預算單位之間也有一個制約。還有，比如政府收支分類進行改革，我們?yōu)槭裁唇徐o悄悄的革命呢？這是財政部門和各個預算單位，以及政府和全國人大、各級人大之間在預算、編制、審核、批準、執(zhí)行、結(jié)算，以及整個過程中，在公共部門內(nèi)部在轉(zhuǎn)。
主持人：在相對系統(tǒng)。
樓繼偉：系統(tǒng)內(nèi)，也不是全部在財政系統(tǒng)內(nèi)，是公共部門內(nèi)在轉(zhuǎn)，社會部門不太知道，因為非常基礎(chǔ)，我們也沒有在外面宣傳，所以我們說我們進行一場靜悄悄的革命。
主持人：我們現(xiàn)場有一位嘉賓，是教育部財務(wù)司的司長楊周復，楊司長。用您的實踐的感覺來說，這個新的預算新在哪兒？
楊周復：有這么幾點，第一點，新的部門預算使得我們的預算和我們這個部門的事業(yè)發(fā)展還有工作計劃結(jié)合得更加緊密了，為什么這么說呢？過去的預算，剛才樓部長也說到，在我們部里有好幾項，我是教育部財務(wù)司的，我只管我們部的事業(yè)費的預算，計劃經(jīng)濟時期，一直形成的這個預算，除了我這個事業(yè)預算以外，還有基本建設(shè)預算，那是我們部里另外一個司局在管。
主持人：不歸財務(wù)司管，跟財有關(guān)，但不歸財務(wù)司管。
楊周復：還有行政經(jīng)費是我們辦公廳在管，說得通俗一點，這個預算有好幾本賬，部里沒有一個司局能夠掌握整個部的全部的情況或者說這個預算的情況。
主持人：誰也不好多問。
楊周復：部長如果要掌握這個全局的情況，他要把幾個司局管錢的都叫來，把資料都調(diào)來，然后分析進行匯總。
主持人：他非把我們教育部長逼成財政部部長不可。
楊周復：對，即便是我管的事業(yè)費這個預算，也是不完整的，為什么不完整？它只是財政給的那一塊錢，實際上，我們所屬的這些單位，有許多大學，我們教育部直接管的，有學費收入，有校辦產(chǎn)業(yè)收入，還有一些培訓班的收入，這些都沒有納入部門預算，即便是我管的這塊錢也是不完整的。
主持人：今天一聽來一身冷汗，我們還經(jīng)歷過這樣的階段，但這就是不同的時代，不同的背景下我們所走過的道路。
楊周復：沒錯，實行部門預算以后，就把這些預算全都匯成一本賬，把過去沒有納入預算的預算外的那塊收入也納入這個部門預算。
主持人：現(xiàn)在都到您這兒了。
楊周復：現(xiàn)在都到我這兒了，然后我再對財政部。
主持人：您是權(quán)更大了，還是麻煩更大了？
楊周復：權(quán)力，應(yīng)該說事情更多了，但是我說的事情更多，是編預算的事情更多了，但是還有比過去方便的地方，方便的地方是什么呢？過去就是不完整的預算里面分了好多，又分了好多項，有教育事業(yè)費，我們有派出留學生，要用外事經(jīng)費，另外就是咱們國家現(xiàn)在搞住房改革，還有房改經(jīng)費，還有社保的經(jīng)費，要對財政部的好幾個司局，每年在編這個預算的時候就要到財政部的好幾個司局去做工作，實行部門預算以后，我就對財政部的一個司局就行了，所以這個工作就跟財政部的關(guān)系應(yīng)該說更加順暢了，工作效率也就更高了。
主持人：你能感覺到財政部對你們部門所做的預算的那種監(jiān)督嗎？比如說用老百姓的話，不是對您的不尊重，我覺得今天可以不把您當成教育部的財務(wù)司，也可以當任何一個部的司長，我們姑且想它有可能對自己更有利，但是從現(xiàn)在改革之后，是否能夠感受到財政部對你們是有監(jiān)督，做賬是很難的，做對自己有利，但是不合理的事很困難？
楊周復：對我們經(jīng)費的使用肯定監(jiān)督的力度比過去是加大了，過去實際上在這次部門
預算以前，財政部預算內(nèi)給我們的錢，我們等于有二次分配，它給我們的預算撥款辦法向我們所屬的這些預算單位，或者這些大學的分配辦法不一樣，現(xiàn)在就是實行部門預算以后，就要按照財政部統(tǒng)一的預算程序，統(tǒng)一報送預算的時間，統(tǒng)一預算的內(nèi)容來報預算。我們部里就根據(jù)這些重點工作，需要花哪些錢，我們先提出一個預算的初步方案，然后跟財政部協(xié)商，財政部認為我們這個預算安排是挺合理的，這個預算得報人大。
樓繼偉：報國務(wù)院，國務(wù)院確定之后報人大。
主持人：好過關(guān)嗎？如果自己這個預算做得中間有問題，人家能看出來嗎？
楊周復：應(yīng)該說他們有時能看出一些問題來，更能保證我們集中資金用到我們的重點工作上去，我們兩個部門合作得非常好。
主持人：司長，比如說您換成一個記者或者換成一個普通的老百姓，您感覺這場變革落實到部門之后，解決了哪些問題，解決了哪些人們擔心的問題，或者說初步解決？
楊周復：一個就是剛才說到了，它使得預算跟我們的事業(yè)發(fā)展，還有年度工作結(jié)合得更緊密了。還有一點，這個預算更有約束力了，過去是先把錢要來再說。另外，應(yīng)該說我們的所屬單位花錢隨意性也比較大，這怎么說它也不是亂花，就是說它不是考慮得很遠，把一年重點要干哪些事，考慮得非常周全，一般大致有個預算，工資先得留下來，水電暖該付了，這都叫剛性支出，然后再考慮修房子，買設(shè)備，有個大致的。如果出現(xiàn)什么新的情況了，要花錢了，剛才就講到他做這個預算，留一大塊余地，等到出現(xiàn)臨時的事情，馬上就填。
主持人：你這么說就得往這兒花，細了。
樓繼偉：而且必須要編進去。
楊周復：必須事先編進去，這個部門就讓你這個工作非常有前瞻性，你這一年重點工作要做哪些，就得體現(xiàn)到你這個預算當中去，很細的，我們的所屬部門報給我們，我們初步審核，我們的審核一般只要是在國家政策法規(guī)的范圍之內(nèi)，我們就考慮學校，有一定的自主性，我們就匯總上報，財政部再層層匯總。這個下來以后就得這么做，不能隨意調(diào)，如果你要調(diào)整，必須再層層上報，經(jīng)過批準，而且一年就調(diào)那么一次。
主持人：要錢沒那么容易了，花錢沒那么隨意了。
楊周復：對，這么做還有一個非常有成效的地方，你隨便花錢，隨便批錢，總是容易出現(xiàn)問題，你這個一開始定下來這個東西。
主持人：我明白您的意思了。
楊周復：集體討論的，是征求了好多方面的意見以后才定的這個預算。
主持人：我明白您的意思，8月15號部長臨時想起來，我這個要花錢，比一批過去可能這筆錢就花了，現(xiàn)在8月15號再想，起碼倒退到做預算的時候就得想到，現(xiàn)在這支筆沒那么好使了。
樓繼偉：對，但是我們還給部門留了一定余地，機動費。另外，總預算留了一百億，今年150億的總預算預備費，如果出現(xiàn)不可預測的大的情況，通過程序還是有另外的渠道的。
主持人：剛才聽完之后覺得當時大家合作得都很好，另外一方面也有智斗的意思。
樓繼偉：這里信息是不對稱的，就要靠制度，我剛才說了，我們把基本支出，老楊也講到了，是為了機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，我們很客觀地就是說你有多少人，什么級別的人，有多少資產(chǎn)，一算，不要討價還價，就這么多了。我們有一個制度，項目要分類，首先要保證那些項目，我們說要事業(yè)發(fā)展，要保證那些事業(yè)發(fā)展是去年做的，前年做的，今年必須要做的，你先把它保留下來，不能間斷，必須保證。第二，經(jīng)過黨中央國務(wù)院、全國人大要求批準你必須要做的事情，先要保證。然后才說部里面需要干些什么事情，你要排了，排出來之后，它可能排得比我們給的要大一點，我們給它一個上限，太多了它也費很多勁，根據(jù)全口徑或者說是整個中央財政的平衡，我們要研究一個部門的上限，當然不是平均的，我剛才說有重點，這個范圍之內(nèi)是由他們自己來編，我是靠這種制度來說的，有時候它跟我斗智，我們發(fā)現(xiàn)一個部門，它把上級已經(jīng)確定的事情放到后面，他把自己想干的事放在前面，然后突然說國務(wù)院確定的事情沒錢了，這不是我的事兒。
主持人：真說不是您的事兒。
樓繼偉：這不是我的事兒，我們要求你要放在前面，你沒放在前面，預算是你編的，我們是審核的，第一位責任是你的，你為什么把修房子擱在前頭，把國務(wù)院定的事兒擱后頭，不給，我只負擔附帶的責任，我沒審出來，你應(yīng)該編進去，咱們規(guī)定是寫得很明白，你把那個工程停下來，把國務(wù)院的事兒先辦了再說。
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