《瞭望》文章：這些“百強縣”竟是貧困縣
文/《瞭望新聞周刊》記者劉健 秦亞洲 劉軍 丁靜
伴隨著資源開發的巨大推力，我國一些能源富集地區的GDP和財政收入連年迅猛增長。但由于分配環節的畸形扭曲，當地多數百姓不僅無法從中獲益，反而受累于因開發導致的各種生態災難而日益貧困。
陜西省神木縣永興辦事處的王花疙瘩村，便是上述問題的一個縮影。
王花疙瘩村昔日河水豐盈，百姓殷實。幾年前卻由于煤礦開采，以前賴以澆地的王花疙瘩河因開采塌陷而干涸。目前全村400多畝水澆地變成了荒地，山地更是有一半左右“只長草、不長糧”。村民奧寬厚眼噙著淚花說：“如今水地變成了旱地、旱地變成了牧地（長草），牧地又不讓放羊。我家種了14畝水澆地、30多畝山地，現在一年只能打1000多斤糧食，根本不夠吃！”
地養不住人了，大家伙只能外出，男的到建筑隊打小工，女的撿破爛，不少人家舉家搬遷。村民從2003年就開始組織人不斷上訪。在村民的努力下，礦上給全村每人平均一次性補償了2萬多元。村民們告訴記者，現在吃飯還靠這些錢，可今后花完了，又沒地種、沒水喝，怎么辦？
《瞭望新聞周刊》在陜西榆林、內蒙古鄂爾多斯等資源富集地區調查發現：這些受資源開發拉動財政實力迅速增強的地區，均存在令人困惑的“富財政窮百姓現象”：榆林市去年財政收入已躍居全省第三位，下轄的神木縣成為西部百強縣，但是這個財政大市的12個縣市區全部是國家級或省級扶貧開發工作重點縣；鄂爾多斯市財政收入突破90億元，下轄的準格爾旗是我國西部地區3個躋身“全國縣域經濟百強縣市”的旗縣之一，但是全市的8個旗縣也都是國家或自治區扶貧開發工作重點縣。不僅如此，資源開發還破壞了當地的水源、土壤等生態環境，導致當地貧困地區的農民更為貧窮。
資源富集地區“富財政窮百姓”問題的背后，是中央與地方、收益與分配、開發與保護之間的艱難博弈。
開采利益流向央企和上級財政
陜西省榆林市是世界少有的礦產富集區，全市原煤、天然氣、原油等礦產資源潛在價值約占全國總量的30%。內蒙古鄂爾多斯市煤炭探明儲量約占全國的1/6。近年資源開發使當地財政收入快速增長，但脫貧速度遠遠滯后。榆林市財政收入過去5年翻了近3番，2005年達到67億元，排全省第三。但這個財政大市12個縣市區中有10個國家扶貧開發工作重點縣，2個省級扶貧開發工作重點縣。全市35%的行政村尚未脫貧，農民人均純收入還達不到全省平均水平，貧困人口全省最多。
神木縣去年產原煤8200多萬噸，是全國產煤第一縣，縣域經濟綜合實力排名位居陜西省第一名，財政收入高達19.8億元。但是這個縣仍有貧困人口12萬人，占全縣總人數的1/3左右。
2005年，鄂爾多斯市財政收入突破90億元，“十五”期間年均增長43%，其中東勝區、準格爾旗財政收入突破28億元，分居內蒙古101個旗縣區的第一、第二名。然而8個旗縣也都是國家或自治區扶貧開發工作重點縣。
準格爾旗是我國西部地區3個躋身“全國縣域經濟百強縣市”的旗縣之一，卻長期難以摘掉國家級扶貧開發工作重點縣的“窮帽子”。準格爾旗發展和改革局局長陳文俊說：“準格爾旗城里燈紅酒綠，農村卻很凄涼，不通車、不通電、點柴油燈的很多。有些地方村民們吃的是旱井貯存的雨雪水，有的甚至連旱井水也吃不上，到十多公里以外拉水、花錢買水。”
富資源、富財政，為什么大量貧窮百姓無法從滾滾而來的資源中迅速擺脫貧困呢？
榆林市扶貧辦副主任張秘說：“資源開發形成的收益主要被企業和上級財政拿走了。榆林市67億元的財政收入中，地方財政收入只占23.8億元，2/3都上繳給中央和省級財政了。”陳文俊說：“以我們準格爾旗為例，2005年全旗的財政收入是28.8億元，但是可用財力為不到13億元。”陜西省府谷縣2005年的財政總收入為5.84億元，但地方財政收入僅占總收入的23%，僅是“吃飯財政”。
神木縣副縣長郝亞雄說，財稅分配體制有其不合理的成分，每噸煤的純利潤在80～120元左右，但對縣財政的貢獻僅為5塊錢。天然氣開采對地方經濟貢獻也十分有限。他告訴記者：“煤炭價格近幾年漲了10倍，但是在煤炭采空區，一些大型煤礦的補償仍然是幾年前的每噸0.2元的水平，相當于利潤的1/500給了老百姓。”
由于占到開采量一半左右的大型的天然氣和煤炭企業均為中央企業，其注冊地在北京、上海等大型城市，根據現行稅收政策，其所應交的地方稅種大都交給了注冊地。資源的轉移導致了稅收的轉移，這使區域間的不合理利益分配進一步加劇。煤炭等資源開發造就了一大批富人，當地有的礦老板一天的消費就有二三十萬元，當地貧困農民一輩子都掙不來。有的什么也沒干，僅靠轉讓煤炭開采權就能成為千萬、億萬富翁。但在一些貧困村，六七歲的兒童要到十幾里外的學校寄宿，許多村子在山區吃水難，大旱期間每擔水甚至賣到五六元，還有不少村莊尚未通電。在有的產煤區，竟出現了農民燒不起煤上山砍柴燒的辛酸景象。
留下大量生態危機和隱患
資源開發不但沒有使當地百姓迅速脫貧致富，反而正在制造許多生態危機和隱患。
據榆林市環保部門介紹，僅神木、府谷兩個產煤大縣32平方公里、4.2萬畝農田嚴重減產或無法耕種；十多條河流斷流，許多村莊出現水危機，有的要到十幾里外拉水，有的則要以每噸3～6元的高價買水。資源開發還導致當地的地下水位迅速下降，河流、水庫、湖泊滲漏嚴重。
在神木縣，一些大型國有企業大規模綜合機械化開采的3個大礦形成采空塌陷面積24.72平方公里，已經造成14村856戶、3285人不同程度受災，損壞房屋1560間，損壞水澆地、旱地和林地37000多畝。神木縣中雞鎮李家畔二組因為地表塌陷，房屋全部裂縫，雖然進行了搬遷安置，但是由于補償款與新建房屋所需資金差距較大，百姓無力承受，只好外出流浪，部分老弱病殘依然住在采空區危房中，有的只好住在簡易木棚里，學齡兒童輟學在家，個別群眾債臺高筑。
因為采煤，內蒙古伊金霍洛旗烏蘭木倫鎮上灣村現在連水源地都塌陷了，未及搬遷的村民吃水要到幾公里外的地方去馱。武家梁村村民楊子華說：“我們雇了個三輪車拉水，拉一次水要花40塊錢。一次也就拉一立方米多一點，還有100多只羊，每天拉一回。”楊子華家的房前屋后種了大量的果樹、棗樹。他說：“前幾年棗熟的時候掉下來，漫山遍野都是。現在地塌了、水干了，果樹快死光了。”
分配不均誘發大量社會矛盾
資源利益分配的不合理，引發了大量社會矛盾。在內蒙古準格爾旗準格爾召鎮3個行政村，2005年6月村民為了讓村組織帶著大家一起爭礦，推選出罷免委員會，依法啟動罷免程序，罷免了原來的村委會、隨后又改選原來的村支部，選出支持爭礦、上訪的新“帶頭人”。新班子最大的任務就是以村組織的名義四處上訪。
《瞭望新聞周刊》近日來到準格爾召鎮碾房塔村暗訪。村民們告訴記者，我們村集體原來有4座煤礦，2004年被鄉政府和原村支書賣給別人。煤礦轉了幾道手，經手的就發大財，可俺農民一分錢也見不到。從2005年3月份開始至今，村里人的精力幾乎全用在上訪告狀上。村民們說：“上訪是因為日子過得太苦了，除了幾畝旱地上種點玉米、雜糧，幾乎沒啥收入，往往‘大病等死，小病借債’。”記者看到，村民住房以半泥半磚結構為主，家家戶戶沒有像樣的電器。
另一個“上訪村”哈拉慶村的村民說：“村民和原村主任商量，只要他帶大家上訪，我們就擁護他。但他和礦主一個鼻孔出氣。”更讓村民們生氣的是，原村委會、村支部還經常通過組織手段，以不蓋公章等手段干擾群眾“要礦”。最讓鎮里頭疼的是，這幾個村不再像過去偷偷摸摸私下里串聯，而是以組織的名義開會商議上訪事宜。
2005年“五一”和“十一”，陜西省神木縣麻家塔鄉10個村的上千村民，為當地一個煤礦的權屬問題聯合在一起上訪。神木縣信訪局部門介紹說，近年來煤炭的高利潤、礦主的高收入與當地群眾貧困的生活形成巨大反差，兩極分化嚴重，群企矛盾激化，這些問題十分棘手，往往暫時息訪，但不久會接著鬧，成為最大的不穩定因素。
陜西省府谷縣一位不愿透露姓名的干部說：“我們引進中央、省里的大企業來開發資源，原希望‘引進一個企業，致富一方百姓’，可現在的結果卻是‘引進一個企業，污染一方環境，擾亂一方治安、破壞一方資源，傷害一方百姓’！”神木縣中雞鎮高家畔村的2800多畝固耕地、3500多畝林草地大都荒蕪，長滿了荒草，隨風搖曳，一片荒涼。村支書楊來財告訴記者：“塌陷區裂縫，最寬的有兩米，前前后后掉進去十幾頭牲口。現在礦上以開采每噸煤2毛錢的標準給我們補償費，但今后煤采完了，補償費就不再給了，我們拿什么生活？”中雞鎮鎮長王永增告訴記者：“全鎮有4個村、2000多人涉及到煤礦采空區塌陷補償問題，我要拿出60%以上精力處理上訪。”
調整分配體制是關鍵
陜西榆林、內蒙古鄂爾多斯等資源富集區的許多基層干部群眾和專家反映說，解決“富財政、窮百姓”的問題，其根本辦法是調整當前的相關財政分配體制，向廣大農村貧困人口傾斜，建立一個和諧的、能夠持續健康發展的社會格局。其建議主要有以下幾個方面：
首先要改變現行對資源開采區不合理的財政分配體制，調整資源稅的稅收分成比例，增加縣級財政收入。
在資源富集區采訪，當地干部普遍反映，當前的資源稅收分成體制使當地縣級財政無力進行扶貧攻堅、鞏固義務教育、建立針對農民的公共衛生體系等。張秘說：“榆林市財政收入的2/3被上面拿走了，一年就是43億元。如果再給榆林多留1/3，全市貧困村的基礎設施建設兩三年就可以全部解決。”
府谷縣煤炭局副局長張建國說：“2004年國家發改委批復了府谷縣關于礦區開采的整體規劃，只給地方劃了邊角地帶，大量的優質資源地方是沒有權力開采的。即便是國家規劃礦區以外勘探程度低和邊角零星分散的煤炭資源，縣級政府的審批權也十分有限。”府谷縣的這種處境代表了我國西部資源富集區普遍面臨的狀況。當前由于考慮到安全生產因素和規模效益等原因，國家鼓勵中央和省級大型企業積極參與資源開發，但是這些企業的注冊地往往在北京、上海或省會城市，這樣又拿走了相當部分的地方稅種。
其次，從礦區大規模開發之始，就要重視由于資源開發導致的生態災難，國家應制定相關的制度，將生態治理、塌陷補償等費用在生產、銷售中統一提取、進入成本，專項使用。
以全國第一產煤縣陜西神木縣為例，資源開采誘發了大量的山體崩裂、地表塌陷、水源滲漏等自然災害，但當地政府卻無法籌措到必要的生態治理恢復費用。神木縣副縣長郝亞雄說：“當前最大的問題是，國家的相關法規對資源開采造成的地質災害、生態環境破壞只做了一些原則性的要求，如‘誰破壞、誰治理’，卻沒有規定具體的賠償方式和補償標準，企業往往以此為由百般推諉，導致誰破壞、誰治理、誰賠償的生態恢復機制得不到落實。”
內蒙古自治區準格爾旗已經開始在將生態恢復、塌陷治理等費用計入企業成本方面做一些探索。從2006年開始，當地政府向地方煤炭企業每生產一噸煤收取一塊錢，用于采空區的生態恢復、塌陷治理和移民安置。這樣每年大約可以收取5000萬元。
第三，要改變當前資源開發沒有統籌規劃及與當地經濟持續發展關聯度小、甚至隔離的開發方式。專家指出，當前的煤炭、天然氣等資源開發模式，是一種沒有統籌發展，與當地經濟關聯度較小甚至隔離的開發方式。這表現在，資源開發者主要是中央、省里的大企業、當地及外來的投資者；由于大企業采用機械化作業方式，因此當地文化程度低的農民根本無法到企業就業。所以從經濟上看，資源開發促進了整個國民經濟的發展，但是對當地百姓的脫貧貢獻甚微。造成當地的干部群眾心理不平衡，對構建和諧社會帶來負面影響。
內蒙古準格爾旗現有各類煤礦118座，按照沿用的開采方式，至少可以容納幾萬農民工就業。從2005年開始，這些煤礦開始了采煤方式改革，全旗將投入100億元左右，在所有煤礦新上機械化采煤機、皮帶傳輸系統，目前已經有9座煤礦改革完畢。這樣不僅大量減少就業崗位，而且使當地農民多年來籌資購買的簡易采掘機械大量閑置，不少家庭因此背上沉重債務。
據陜西省榆林市國土資源局副局長趙勇介紹，在澳大利亞、加拿大等國，不管誰在礦區投資開發資源，除去各種稅收，利潤的50%左右要留在資源所在地，用于改善當地百姓的生產生活條件。礦產資源國家所有是對的，但要充分考慮當地老百姓的利益。
「 支持烏有之鄉！」
烏有之鄉 WYZXWK.COM
您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號
