外資審批腐敗窩案調(diào)查

“郭京毅案”仍在擴大化，繼鄧湛之后，商務(wù)部條法司行政法律處處長、工商總局外商投資企業(yè)注冊局副局長相繼被拘，下一個落馬的會是誰

●“只要有審批的地方，就有尋租的空間，即便只是個簡單的登記注冊。”
●2003年之后，外商投資審批的法律意見基本由郭京毅給出或?qū)徟捎诠L期把持這個領(lǐng)域，他的一句話往往能決定項目生死。
●2006年限外令后，外資不能進入中國房地產(chǎn)業(yè)。某外資基金找到郭京毅后，郭予以放行，得到回報480萬元。
●避免類似腐敗案，現(xiàn)行審批制度必須徹底改革

連番落馬
因兩位主管外商投資審批的司級官員相繼落馬而風(fēng)聲鶴唳的商務(wù)部再起波瀾。

南方周末記者獲悉，10月23日，商務(wù)部條約法律司行政法律處處長杜寶忠被北京市西城區(qū)檢察院采取強制措施。翌日，杜被正式逮捕。

消息尚未來得及公布，媒體就披露出又一名主管外商投資領(lǐng)域的司局級官員“出事了”，而且是商務(wù)部以外的部委。10月27日下午，國家工商總局外商投資企業(yè)注冊局副局長劉偉被有關(guān)部門刑事拘留。

知情人士透露，杜寶忠以貪污罪被逮捕，并涉嫌受賄。劉偉被拘的原因目前則尚不得而知，知情者認(rèn)為極有可能也是受賄。

不過，圈內(nèi)人普遍認(rèn)為，無論劉偉還是杜寶忠，都與兩個月前爆發(fā)的商務(wù)部巡視員“郭京毅案”直接相關(guān)。

郭京毅先后分管過條法司9個處室中的3個，包括行政法律處、投資法律處、WTO法律處，是杜寶忠的頂頭上司。

而郭京毅與劉偉之間的密切關(guān)系，早已是圈內(nèi)公開的秘密。他們認(rèn)為郭京毅案發(fā)后，劉偉的出事幾乎是必然的，“否則就見鬼了！”一位知情人士這樣告訴南方周末記者。

8月13日，商務(wù)部條法司正司級巡視員郭京毅因涉嫌受賄被“雙規(guī)”。同時涉案的還有郭的大學(xué)同學(xué)、北京思峰律師事務(wù)所主任張玉棟；郭的前屬下、思峰所合伙人劉陽。思峰律師事務(wù)所與商務(wù)部隔長安街相望，主營外資來華投資咨詢業(yè)務(wù)。（詳見本報9月25日《一個商務(wù)部官員和律師們的隱秘交易》）

9月26日，郭案為媒體所報道后不久，已經(jīng)退休一年多的商務(wù)部原外資司副司長鄧湛（時任商務(wù)部下屬的中國外商投資企業(yè)協(xié)會副會長）被直接逮捕。除了負(fù)責(zé)外資司日常的外商投資審批工作，鄧湛在任期間還主導(dǎo)推動了直銷行業(yè)的立法和直銷牌照的頒發(fā)。

10月中旬，南方周末得到有關(guān)部門的消息，郭案將盡快偵結(jié)并轉(zhuǎn)入司法程序，但月末再度落馬的兩位官員，似乎正將該案從部門腐敗升級為跨部門的外資審批窩案。除了相關(guān)部門之外，一些涉外律師事務(wù)所也被納入了調(diào)查范圍。

目前，相關(guān)領(lǐng)域的官員和律師們紛紛開始猜測，誰會是下一個人、下一個部門、下一個律師事務(wù)所？“觸目驚心！”有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)談及郭京毅案時用了這樣的字眼，并認(rèn)為這是“一起犯罪持續(xù)時間漫長、涉及單位和人員眾多，涉案金額巨大、影響特別惡劣的案件”。

有審批就有腐敗

一位熟悉劉偉的人士告訴南方周末記者，相比郭京毅在辦公室里自行安裝液晶電視的高調(diào)行為，劉偉為人頗為低調(diào)。

兩人都是40歲出頭，都是各自領(lǐng)域內(nèi)專業(yè)能力較強的干部，都是前程似錦。郭京毅是商務(wù)部條法司司長和即將成立的反壟斷局局長的有力競爭人選之一；而兩三個月前，工商總局剛剛?cè)蚊?名正局級干部，劉偉名列其中。

擁有吉林大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士學(xué)位的劉偉，擅長國際貿(mào)易法，同時還兼任中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁員。

盡管圈內(nèi)人都知道兩人關(guān)系熟稔，連別墅都“買”在了一起。不過，郭京毅案爆發(fā)后，據(jù)一位其間接觸過劉偉幾次的部委人士回憶，劉似乎一點沒感覺到自己會出事。

的確，對于不熟悉外商投資審批流程的行業(yè)外人士來說，劉偉分管的工作似乎沒有太大的尋租空間。劉所在的國家工商總局外商投資企業(yè)注冊局，主要負(fù)責(zé)擬訂外商投資企業(yè)登記注冊管理辦法；承擔(dān)外商投資企業(yè)的登記注冊工作；監(jiān)督外資企業(yè)的經(jīng)營行為，并進行年度審核。“但是只要有審批的地方，就有尋租的空間，即便只是個簡單的登記注冊。”一位從事外企投資和并購業(yè)務(wù)的律師曾深受其苦，“辦理登記的時間限制是從企業(yè)交齊所有文件開始的，如果今天告訴你缺這個文件，明天說要改那個文件，就能拖上十天半月，最終影響合同約定日期。”每一次文件出問題，計時器就要清零重計。這時你可能就需要做些事情了。

登記注冊尚且如此，決定一家外企能否進入中國的關(guān)鍵部門——商務(wù)部的外商投資管理司和條法司的權(quán)力之大，可想而知。

尋租十余年

根據(jù)鄧湛和郭京毅的公開簡歷，最晚從2003年開始，這兩位商務(wù)部歷史上級別最高的落馬官員就已分任外資司和條法司的副司長，直到2007年鄧湛退休、 2008年郭京毅被雙規(guī)。事實上，大學(xué)畢業(yè)之后兩人就來到了這兩個部門，從干事、處長及至副司長，浸淫二十余年，從未離開過外資審批崗位。

“恰恰是外商投資審批流程中的巨大模糊空間，讓這兩位有想法的同事找到了合作的空間。”一位熟知內(nèi)情的人士一針見血地說。

第一個尋租空間見于初始材料的審核環(huán)節(jié)。當(dāng)外企把申請材料報呈外資司后，外資司會第一次書面征求條法司的法律意見，然后匯集本司審核意見，要求外企業(yè)按中國法律補充材料。
 

“問題在于，補充材料的要求最少五六次，甚至十幾次也是常見的，而且有些材料你可能永遠也通不過。”一位常與商務(wù)部打交道的律師點出了個中玄機。

郭京毅大學(xué)畢業(yè)后一直在條法司外資法律處工作，后又升任主管該處的副司長，十余年間，條法司此項法律意見基本由郭給出或?qū)徟捎诠谶@個領(lǐng)域的“ 絕對權(quán)威”，他的一句話往往能決定項目生死；鄧湛在任外資司司長期間，分管外資司的一處二處，同樣在所轄行業(yè)擁有“生殺予奪”的話語權(quán)。

在基本通過第一次材料審核后，外資審批就進入到實質(zhì)性審批階段。在這一階段，外資司將起草正式批文，并會簽條法司，之后再對外頒發(fā)正式的批復(fù)文件。因此，要想“會簽”流程順利通過，就必須同時取得條法司和外資司處級、司級領(lǐng)導(dǎo)的簽字。

這時，就用上了與劉偉類似的另一個尋租之道——拖延時間。

即便不是郭鄧二人直接經(jīng)手的領(lǐng)域，他們同樣可以影響。鄧湛1982年從北京科技大學(xué)畢業(yè)后就進入對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部（商務(wù)部前身）工作，郭京毅4年后從北京大學(xué)法律系畢業(yè)，也一直在外經(jīng)貿(mào)部法律部門供職。在同一個領(lǐng)域浸淫二十多年，他們深知什么事情通過誰能做到什么程度。

聰明的外企和律師們同樣心知肚明，在投資并購界之外名不見經(jīng)傳的思峰所也因此得以為跨國500強企業(yè)中的一半提供法律服務(wù)，收取每小時600美元的律師費，國外頂級律所合伙人的最高收費不過如此。

顯然，郭京毅的觸角并不僅僅伸到了外商投資審批。圈內(nèi)人普遍認(rèn)為，直接導(dǎo)致杜寶忠被捕的，應(yīng)該是在2005年貴州飯店訴商務(wù)部案中涉嫌受賄。當(dāng)時杜寶忠跟隨郭京毅同往貴陽處理該行政訴訟案，同行的還有張玉棟、劉陽及其它相關(guān)部委的官員。

知情人士透露，早在1996年商務(wù)部下屬的長城律師事務(wù)所改制之時，鄧湛、郭京毅、張玉棟、劉偉已經(jīng)熟識，并商議建立一個“公社”。當(dāng)時的張玉棟尚為長城所律師，劉偉則時任國家工商局局長秘書。自此，“公社”開始慢慢滲透到外商投資審批之中，每一個案子，律師的收費從幾萬到幾十萬不等，再通過轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)汽車等方式分予官員。而與官員關(guān)系的深厚，又成了相關(guān)律師所獲得外企業(yè)委托最為重要的原因。

“十幾年如一日的審批腐敗，既傷害了政府公信力，也攪亂了律師事務(wù)所和咨詢公司正常的市場秩序！”所有這些，讓接受南方周末采訪的政商人士感慨不已。

欲壑難填 插手并購

十幾年如一日的細(xì)水長流，似乎仍不能滿足郭京毅們的胃口。2003年升任條法司副司長之后，利用審批體制的巨大模糊空間和對要害崗位的把持，郭京毅們開始插手金額更大的外企并購案。

郭京毅被“雙規(guī)”后，輿論普遍導(dǎo)向為“立法腐敗”，可能涉及的法規(guī)指向了2003年《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》和2006年的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（又稱10號文）。

2003年規(guī)定的主要起草人為思峰所的合伙人劉陽，當(dāng)時他是郭京毅的屬下，供職于條法司外資法律處。法規(guī)公布之后，劉陽留學(xué)國外，回國后加入思峰；而2006年的10號文，據(jù)說是在張玉棟的書桌上完成的基本框架。

不過，這種說法沒有得到南方周末采訪的大部分律師和相關(guān)部門官員的認(rèn)可。在他們看來，10號文由六部委聯(lián)發(fā)，不可能六部委一起買通；況且任何一部法規(guī)惠及的都是針對一個群體的管理規(guī)則，群體賄賂立法者修改法規(guī)幾乎完全不具可操作性。

“更準(zhǔn)確的說法應(yīng)該是，通過立法，郭為未來創(chuàng)造了一個可以插手的空間；通過原則性的模糊規(guī)定，為未來對條文的解釋和執(zhí)行留下更大的裁量空間，實際上就是利用審批權(quán)尋租。”一位律師這樣總結(jié)道。

這個被創(chuàng)造出的空間，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是把原本灰色的“紅籌模式”陽光化，并納入商務(wù)部的審批權(quán)限之中。

這是一種境內(nèi)公司為了實現(xiàn)海外上市或者在境外融資，在境外設(shè)立一個代為持股的公司，再返程收購境內(nèi)公司的模式。

1990年代中期這種模式已經(jīng)開始出現(xiàn)，但始終缺乏國家監(jiān)管，直至2003年的商務(wù)部暫行規(guī)定要求境外公司返程收購時，要向商務(wù)部報批。10號文隨后又增加了股權(quán)收購方式，更加靈活。

一直以來，業(yè)界普遍評價暫行規(guī)定規(guī)范了這一模式，是立法的進步。但當(dāng)商務(wù)部賦予了自己審批該模式的權(quán)力后，碰到具體的案例，司法解釋的空間就變得無限大。

根據(jù)有關(guān)法規(guī)，外資不能進入中國房地產(chǎn)業(yè)。但當(dāng)外資基金找到郭京毅后，郭予以放行，并解釋為該外資并購的是集團公司。該集團公司并非房地產(chǎn)企業(yè)，只是旗下?lián)碛蟹康禺a(chǎn)公司而已。郭由此得到的回報是480萬元。

事實上，知情人士透露，近幾年來引發(fā)輿論高度關(guān)注的數(shù)起外資并購案，幾乎都是聘請思峰律師事務(wù)所作為法律顧問，律師費用均高達幾百萬元。

有趣的是，兩年前的一個引起軒然大波并最終失敗的外企并購案，外方的第一次申請就沒有通過郭京毅，等到第二次申請時聯(lián)系了郭，但未及成功郭即被“雙規(guī)”。

插手并購案后，郭等人的收入劇增，這從思峰所的關(guān)聯(lián)公司思峰投資就能看出。2005年前該公司營業(yè)額最高不過11萬元，卻在2005年翻了20倍，2006年又翻了5倍，達1098萬元。

除了收受賄賂，郭京毅還通過在合適時點買賣并購公司的股票獲利。2007年郭京毅接手一個并購案后買入股票，由于并購雙方事先得到了比較肯定的答復(fù)，股票在二級市場暴漲，待到郭簽字之前賣出該股，股價已經(jīng)足足翻了四倍。

審批積弊

盡管未如郭京毅和鄧湛般高調(diào)、貪婪、腐敗花樣繁多，但劉偉被拘，卻真正揭開了外商投資審批窩案的關(guān)鍵，并且將郭京毅案的腐敗實質(zhì)與積弊多年的外資審批體制緊密聯(lián)系起來。

當(dāng)一家外企通過了商務(wù)部的嚴(yán)格審批，又順利地在國家工商總局外商投資注冊局登記注冊，等待它的仍非坦途。它還要到外匯管理局資本項目管理司備案登記，才能將用于投資的資金匯入國內(nèi)，開展工作，同時也要在國家稅務(wù)總局相關(guān)司局予以備案。如果恰好投資的產(chǎn)業(yè)屬于《產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》里的限制類，金額又超過了5000萬元，還要在報呈商務(wù)部之前走一下國家發(fā)展改革委員會國外資金利用司的程序。

所有這些，都看似瑣碎不重要，卻不可或缺；如果再湊巧碰到郭京毅、鄧湛、劉偉類的官員，你所需要付出的，就不僅僅是時間和精力了。

在目前的審批制度下，涉及到政府部門的任何一個環(huán)節(jié)，企業(yè)都有可能碰到類似的情況。

根據(jù)南方周末的多方了解，在外商投資審批領(lǐng)域，業(yè)已形成了一個圈子，圈子里人員固定，人員在各部門的崗位也長期固定且缺乏監(jiān)督。

業(yè)內(nèi)人士介紹，不同部門的官員，甚至往往心有靈犀般今天你唱紅臉，明天我唱白臉，形成一個外界不易看破的利益小團體，上下其手，尋租設(shè)租，中飽私囊。

一些律師，則在官員和企業(yè)之間搭建了一座橋，讓腐敗行為更加隱蔽，而且同樣形成了一個圈子。核心層的律師事務(wù)所，比如思峰，表面上是外企的法律事務(wù)代理，實際的主要工作是勾兌與各審批部門官員的關(guān)系，然后以律師費形式收受企業(yè)賄賂，再與審批官員利益均沾。外圍一些的律所，往往繼續(xù)扮演中介的身份，通過認(rèn)識核心層的律所獲得客戶信賴。更外圍一些的，則想辦法避免各式各樣埋藏地雷的審批環(huán)節(jié)，或者作技術(shù)性變通。

這個現(xiàn)狀，讓一些處于中間層的律師也非常無奈。一位從事涉外投資并購業(yè)務(wù)的律師這樣說道：“我現(xiàn)在最大困擾是，如果不參與到官員們的尋租圈子中去，我的律所還能不能發(fā)展下去？！未來的核心競爭力在哪里？”

顯然，如果要杜絕類似的腐敗案，現(xiàn)行審批制度的改革勢在必行。業(yè)內(nèi)人士向南方周末表示，改革審批制度不能簡單理解為取消審批權(quán)，在中國目前的市場環(huán)境下，考慮到環(huán)保、健康、反壟斷、產(chǎn)業(yè)安全等因素，部分審批環(huán)節(jié)仍然必不可少，但審批體制必須從結(jié)構(gòu)、流程、在崗人員監(jiān)督等方面進行徹底改革。