我們需要什么樣的產(chǎn)權(quán)思路？
2005年11月28日 經(jīng)濟(jì)觀察報
煤患！應(yīng)該是2005年一個令人揪心的名詞，對于它的出現(xiàn)，社會學(xué)家們可以尋找到涵義十分豐富的解釋，它可以是數(shù)千條生命的人生價值被歧視，它可以是中國煤礦勞動條件惡劣的一種罪過性縮寫，它還可以是中國社會官商勾結(jié)制度結(jié)構(gòu)的寫照……而我們面對的是一起又一起礦難發(fā)生，一個又一個責(zé)任當(dāng)事人事后被緝捕，盡管我們不知道，也不可能知道那些礦難事后賠償?shù)恼鎸?shí)履行。
但是我們清楚，僅在2004年，以公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，全國全年煤礦企業(yè)發(fā)生各類傷亡事故3853起，死亡6009人，而進(jìn)入2005年連續(xù)幾起特大礦難事故的發(fā)生，不僅使礦難事故本身成為引人關(guān)注的重大公共事件，同時以何種有效的手段抑制礦難的頻發(fā)，包括由礦難引發(fā)出的煤患，也已經(jīng)成為一個急待研究的理論與實(shí)踐課題。而在有效根治，或者說在最大限度上降低人為因素導(dǎo)致的礦難上，除了我們目前加強(qiáng)生產(chǎn)安全監(jiān)督的巡查，以嚴(yán)厲的行政手段實(shí)行“礦難高官問責(zé)制度”，并以“官員退股”作為出擊點(diǎn)，切斷官商勾結(jié)，同時以切實(shí)有效的辦法加強(qiáng)礦山安全生產(chǎn)培訓(xùn)之外，一個極富爭議的解決辦法正在浮出水面，那就是以產(chǎn)權(quán)改革，包括資源費(fèi)改革，作為重點(diǎn)突破口，借產(chǎn)權(quán)改革帶來的積極效應(yīng)，來有效地降低不必要的礦難發(fā)生，并消除煤患。而假如我們將產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)最重要的制度基礎(chǔ)保障看，問題的關(guān)鍵是，在這場煤礦產(chǎn)權(quán)改革中，我們究竟需要什么樣的產(chǎn)權(quán)思路？
首先，我們以山西正在試點(diǎn)改革的理論探索與經(jīng)驗(yàn)來看。由于礦山安全事故的頻發(fā)，占全國開采總量1/4的煤炭大省山西，正在總結(jié)臨汾去年改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，既轉(zhuǎn)變承包權(quán)為私有產(chǎn)權(quán)，借此來激勵礦主對于安全生產(chǎn)的投入，變短期經(jīng)營行為為長期經(jīng)營行為。對于改革設(shè)計者的良苦用心，不難理解的是，目前，在所有礦難事故中，帶有承包權(quán)性質(zhì)的“私人煤礦”事故發(fā)生總量占全部事故發(fā)生額的2/3，而其資源回采率僅在10%左右，大量的低效開采不僅大大浪費(fèi)了我們短缺的資源，開采過程的環(huán)境破壞也加大了環(huán)境保護(hù)與治理成本。因此，以“有恒產(chǎn)者有恒心”的改革思路，以產(chǎn)權(quán)的基本特質(zhì)——排它性來保障產(chǎn)權(quán)者、所有者穩(wěn)定地進(jìn)行持續(xù)安全投入，借此來保護(hù)資源，減少事故發(fā)生。
對于這樣的產(chǎn)權(quán)改革思路，盡管看似可以解決目前存在棘手的煤礦問題，但就會引發(fā)的問題爭論而言，那就是改革設(shè)計者必須清楚而有理論依據(jù)地回答：我們應(yīng)該如何理解并落實(shí)我國《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、草原……都屬國家所有，即全民所有”？另外，盡管我國《礦產(chǎn)資源法》已經(jīng)確定的“國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度”（筆者以為這個制度的確立排除其歷史原因看，其在立法思想上有極大的不科學(xué)性，甚至是打了憲法的擦邊球），究竟在法理上，這個所謂的“有償?shù)闹Ц丁笔侵笇τ诘V權(quán)的開采過程的“勞動加工”所得？還是對于礦產(chǎn)資源全部價值所得？必須注意到的基本法理事實(shí)是，由于礦藏是一種特殊的所有權(quán)，不同于土地，由于它的絕對不可再生性，在實(shí)現(xiàn)承包權(quán)的經(jīng)營過程中，所有物同步滅失，而其所有物的市場價值在不斷地變動。因此，礦藏私有化最大問題是，在理論上，它必須嚴(yán)肅地面對我國《憲法》的基本原則與價值認(rèn)同。而就改革現(xiàn)實(shí)設(shè)計而言，其理論設(shè)計的最大挑戰(zhàn)是：礦藏資源如何定價？另外，礦藏儲量是否清晰確定？同樣影響國有礦礦藏產(chǎn)權(quán)的價值，而即使在這些問題上，我們能夠設(shè)計出足夠的理論技術(shù)手段（如設(shè)計采礦權(quán)交易所，并設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)期貨合約進(jìn)行采礦權(quán)交易），以保證國有礦藏價值出售的合理（當(dāng)然我們非常清楚，經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)的知識，在這方面事實(shí)上幾乎沒有任何價值），而其伴生的另一個難題是監(jiān)管成本是否會膨脹？我們必須考慮，在今天中國的法治環(huán)境下，安全生產(chǎn)、探明儲量等涉及經(jīng)濟(jì)利益問題上，明顯存在著“監(jiān)管被俘獲”的現(xiàn)實(shí)性。
其次，如果我們確信，既然礦藏開采權(quán)在私有化問題上，既存在著理論爭論空間，同時在現(xiàn)實(shí)出售國有采礦權(quán)的技術(shù)路徑設(shè)計與監(jiān)管成本擴(kuò)大上，還存在著相當(dāng)?shù)牟豢深A(yù)測性，那么同樣是產(chǎn)權(quán)改革，為什么在經(jīng)濟(jì)制度的設(shè)計上，不能采用礦藏資源國有經(jīng)營原則呢？而就支持礦藏資源國有經(jīng)營的簡單理由來看，以人為礦難事故比較而言，有統(tǒng)計收據(jù)清楚地表明，國有大礦，近幾年來惡性事故發(fā)生率明顯低于私人產(chǎn)權(quán)礦與私人承包礦，這不僅依賴國有礦長達(dá)幾十年的安全生產(chǎn)傳統(tǒng)，最重要的是，在這些國有礦的工人身上，我們依然可以看到在今天已經(jīng)彌足珍貴的“主人翁精神”。以山西大同煤業(yè)集團(tuán)為典型代表，其百萬噸采煤死亡率已經(jīng)低于美國、加拿大等先進(jìn)國家，而由于機(jī)采率和安全技術(shù)水平保持在國際先進(jìn)水平，在大大降低人為礦難事故的同時，其煤炭回采率可以達(dá)到70%，是私人小煤礦平均值的7倍，而這樣國有煤礦不僅不存在任何的所謂市場效率問題（過去的煤炭行業(yè)全行業(yè)虧損，如果在今天再進(jìn)行比較研究的話，我們發(fā)現(xiàn)行業(yè)虧損與所有制沒有任何相關(guān)性，完全是中國經(jīng)濟(jì)行業(yè)周期與中國能源戰(zhàn)略問題），而且最重要的是，由于國有產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)清晰，既不存在礦藏資源的定價，同時由于國有企業(yè)改革帶來的制度變化，已經(jīng)可以使這樣的國有企業(yè)有著明確、清晰和綜合化的責(zé)任人考核指標(biāo)，這樣的考核完全可以在激勵制度與經(jīng)營者市場化選擇下，進(jìn)行管理制度創(chuàng)新，在委托-代理關(guān)系的制度設(shè)計上，實(shí)現(xiàn)國有礦產(chǎn)資源的市場價值和安全生產(chǎn)。而假如這種制度構(gòu)建在表面上的好處僅僅是處理了國有產(chǎn)權(quán)的全民性與有效地降低了行政監(jiān)管成本，那么，另外一個內(nèi)在的最核心的價值則是，我們必須認(rèn)識到，作為一個需要和平崛起的大國，同時又是一個人均礦藏資源非常貧瘠的大國，能源戰(zhàn)略安全不僅關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康增長，而其最根本之處還影響著中國的國家戰(zhàn)略安全，而就非傳統(tǒng)安全的重要性而言，煤炭在我國能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)中占70%比重，屬于自給性能源，因此，將最重要的戰(zhàn)略資源國有化經(jīng)營，將是國家戰(zhàn)略安全與能源戰(zhàn)略可規(guī)劃、可控制的最基本保障（盡管它還可能帶來令人討厭的壟斷經(jīng)營），它不僅符合國家利益，同時還最大程度上符合了全民所有的基本利益。
綜上所述，簡單比較兩種因產(chǎn)權(quán)制度變革而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)制度設(shè)計，我們非常清楚地認(rèn)識到，就中國的國情與現(xiàn)狀而言，對于解決煤患的最有效的辦法而言，既不是所謂的產(chǎn)權(quán)私有化，不是無限制地加大行政監(jiān)管成本，對成千上萬座煤礦進(jìn)行防不勝防的行政監(jiān)察，甚至也不是簡單地提高礦產(chǎn)資源稅和改革采礦權(quán)費(fèi)所能干脆、徹底解決的。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理清楚地告訴我們，僅有產(chǎn)權(quán)制度，而沒有配套的法律制度與行政管理來廉潔地、低成本地和無差異地維護(hù)產(chǎn)權(quán)，那么產(chǎn)權(quán)也無效；其次，擁有法律制度，沒有法治環(huán)境，制度不僅無效，同時增加腐敗可能。因此，治理礦難，的確需要從產(chǎn)權(quán)著手，但方向應(yīng)該是清晰的，是堅定不移的國有礦藏國有經(jīng)營的原則，這不僅是制度設(shè)計比較最優(yōu)的結(jié)果，同時這種制度設(shè)計在今天，還能最大程度地滿足國家的戰(zhàn)略安全下的能源戰(zhàn)略安全。（作者為華東師大國際發(fā)展研究院研究員）
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