中國計劃生育政策弊端漸顯
中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長 蔡昉
2007年6月9日
中國的老齡化進(jìn)程若是像大多數(shù)發(fā)達(dá)國家一樣，也是一個伴隨勞動生產(chǎn)率提高和人均收入增加的自然人口轉(zhuǎn)變過程，那么應(yīng)對起來是不會有什么困難的，它只需像其他國家一樣，建立起行之有效的養(yǎng)老保險體系便可。
然而，中國的人口轉(zhuǎn)變是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和計劃生育強(qiáng)制政策共同作用的結(jié)果，這使得它的老齡化進(jìn)程不僅是世界有史以來規(guī)模最大的，也是轉(zhuǎn)變速度最快的。
按照規(guī)律，人口老齡化是人口轉(zhuǎn)變過程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，也是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。然而對中國而言，它不但已經(jīng)進(jìn)入了人口結(jié)構(gòu)的“黃金時期”－－勞動年齡人口在總?cè)丝谥姓加泻芨弑壤瑫r也比其他國家更快地遭遇到了人口老化的問題。
計劃生育政策導(dǎo)致生育率大幅下降、年輕人口比例下降、老年人口比例上升、勞動年齡人口增長速度放緩。
由于開始年輕人口比例的下降速度超過老年人口比例的上升速度，生產(chǎn)性人口結(jié)構(gòu)使中國擁有充足的勞動力供應(yīng)。但隨著這一人口轉(zhuǎn)變過程的繼續(xù)推進(jìn)，勞動年齡人口的增長速度將越來越低，而老齡人口的增長速度則不斷加快。這樣的變化給中國社會帶來了諸多挑戰(zhàn)。
由于計劃生育政策的實施，中國得以在比多數(shù)發(fā)達(dá)國家短得多的時間內(nèi)完成了人口轉(zhuǎn)變過程。中國人口轉(zhuǎn)變的第一階段－－從高死亡率、高出生率、低自然增長率過渡到低死亡率、高出生率、高自然增長率－－是在上個世紀(jì)50年代完成的。第二階段－－從低死亡率、高出生率、高自然增長率到低死亡率、低出生率、低自然增長率－－在1980-2000年短短20年中就完成了。
中國的人口結(jié)構(gòu)也相應(yīng)從早期年輕人口占主要地位的典型金字塔形轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏耆丝谠黾印⒅虚g年齡人口占主要地位的近乎橄欖形。據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，到2030年，中國人口的年齡結(jié)構(gòu)將更趨向于老年人口多于青年人口的倒金字塔形。
勞動力短缺
這種人口轉(zhuǎn)變實際上意味著中國將出現(xiàn)“未富先老”的局面。聯(lián)合國預(yù)測說，到2015年，中國勞動年齡人口比例將停止增長，屆時中國勞動年齡人口將達(dá)到10億人左右的峰值，隨后即開始逐漸下降。中國人口與發(fā)展研究中心所預(yù)見的中國人口變化趨勢與之類似。該中心稱，到2013年，中國勞動年齡人口占總?cè)丝诒壤龑⑦_(dá)到72.1%的峰值，而勞動年齡人口總數(shù)的峰值將出現(xiàn)在2016年，屆時將達(dá)到9.97億。
鑒于中國勞動年齡人口的凈增長量已開始下降，而“十一五”期間(2006-2010年)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的用工人數(shù)還將持續(xù)增加，中國的勞動力供需很快就將出現(xiàn)缺口。使用三個經(jīng)濟(jì)增長率設(shè)想值（10%的高增長率、9%的中等增長率以及8%的低增長率）以及兩個就業(yè)彈性指標(biāo)，我們可以勾畫出六種勞動力供需局面（以工作年齡人口總數(shù)作為勞動力供需的基數(shù)）。高就業(yè)彈性相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)增長率每增加一個百分點(diǎn)就業(yè)人數(shù)就增長0.297%（這是1991至2003年期間的平均水平），低就業(yè)彈性則相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)增長率每增加一個百分點(diǎn)就業(yè)人數(shù)增長0.230%（較前者低半個標(biāo)準(zhǔn)差）。
自2004年以來，無論出現(xiàn)上述哪種勞動力供需局面，中國每年新增就業(yè)人口的凈增長量都低于新增加的勞動力需求量，隨著時間的推移，兩者之間的差距還將逐步擴(kuò)大。盡管隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高農(nóng)業(yè)部門將持續(xù)釋放出多余的勞動力，但具體到不同的地區(qū)、行業(yè)和工種，勞動力短缺的現(xiàn)象預(yù)計仍將不時出現(xiàn)。
養(yǎng)老金困局
盡管中國在建立養(yǎng)老保障體系方面進(jìn)行了一些改革和探索，但中國當(dāng)前的養(yǎng)老金體系仍是典型的現(xiàn)收現(xiàn)付制。從國際上的經(jīng)驗看，這種體制只有同時滿足三個條件才能存在下去，否則就將難以為繼。第一是相對年輕的人口結(jié)構(gòu)，也就是說，勞動年齡人口足以養(yǎng)活現(xiàn)有退休人口。
第二是行之有效的稅收體系，這使得國家可以籌集到發(fā)放養(yǎng)老金所需的資金。第三是養(yǎng)老基金能得到良好的經(jīng)營和監(jiān)管，使其做到正確投資和準(zhǔn)確發(fā)放。顯然第二和第三個條件中國目前還不具備，而第一個條件──足以養(yǎng)活退休人口的勞動年齡人口──目前也越來越成問題。
因此，這一體系為維持中國老年人口的生計而產(chǎn)生巨額缺口也就不可避免了。咨詢公司麥肯錫(McKinsey & Co.)在最近的一篇文章中就預(yù)測說，到2010年養(yǎng)老金缺口將達(dá)1,100億美元。隨著赤字不斷增加，現(xiàn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制也將難以為繼。事實上，如果沒有政府補(bǔ)貼、政府不強(qiáng)制占用個人帳戶里的資金，僅憑社會統(tǒng)籌資金的年收入將不足以支撐目前的養(yǎng)老金體系。和其他國家相比，中國社會養(yǎng)老金的名義替代率（退休金水平與退休時的工資水平之比）之高超乎尋常。不過，這么高的替代率是難以持續(xù)下去的：將來，僅靠社會養(yǎng)老金將不足以支付退休人員的工資。隨著人口的老齡化，退休人口的整體比例將迅速上升，保持目前的這種高替代率將是不可能的。
第二，隨著工資水平的提高，養(yǎng)老金也必須相應(yīng)提高以保持實際價值不變。這意味著在人們退休以后，能領(lǐng)到的退休金也應(yīng)該逐漸增多。最后，即便從現(xiàn)收現(xiàn)付制向資金充分保障制的過度成功實現(xiàn)，但由于工資水平相對較低，來自個人帳戶的養(yǎng)老金也不能滿足需要。因此，除了社會養(yǎng)老金以外，還有必要為保障老年人的生活拓寬資金來源。
不過，隨著社會總收入的增加和社會結(jié)構(gòu)的變化，中國傳統(tǒng)的家庭觀念也在發(fā)生變化。據(jù)中國國家統(tǒng)計局2005年所作的全國人口抽樣調(diào)查顯示，中國平均每個家庭的人口數(shù)量正在逐年下降，1982年、1990年、2000年和2005年的數(shù)字分別是4.41、3.96、3.44和3.13。
在那些有一位65歲以上老人的家庭中，有16%的家庭是一位老人獨(dú)居；而在有兩位65歲以上老人的家庭中，有42%的家庭是一對老年夫婦單獨(dú)生活。
相對來說，實行計劃生育后出生的獨(dú)生子女更容易出現(xiàn)被過度溺愛、以自我為中心的傾向。他們長大后贍養(yǎng)父母的意識可能會比較淡薄。
這些獨(dú)生子女家庭也使父母一輩對傳統(tǒng)上靠子女養(yǎng)老的期待有所變化。中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所進(jìn)行的一次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對“你老年之后是否希望靠子女贍養(yǎng)？”的問題，不同年齡段的人有不同回答。
受訪者中，有70%的老年人回答“是”，而在35-54歲年齡組（他們均是獨(dú)生子女的家長）中，回答“是”的比例只有63%。而且，越年輕的父母，作出肯定回答的比例越低。
工作和退休
自從1997年以來，中國城市就業(yè)增長主要是因為非公領(lǐng)域、特別是非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域的擴(kuò)大。這些新出現(xiàn)的領(lǐng)域雖然在吸收城市當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)人口和外來務(wù)工人員方面發(fā)揮了重要作用，但這些領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)對參加社會養(yǎng)老保險缺乏積極性，造成社會養(yǎng)老保險覆蓋面很低，這為將來的社會養(yǎng)老問題埋下了隱患。
比如，享受社會養(yǎng)老保險的退休人員比例與參加繳付養(yǎng)老保險的在職人員比例之間就存在明顯缺口，這意味著這個保障系統(tǒng)將難以維持下去。1990年的時候，已退休人員的養(yǎng)老保險制度覆蓋率是40.6%，在職人員的覆蓋率只有30.5%。
1997年，在國務(wù)院提出城市人員的社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度時，已退休人員中間社會養(yǎng)老保險計劃的覆蓋率是75.6%，在職人員是41.7%；到2005年，退休人員的參保比例上升到85.8%，而城鎮(zhèn)就業(yè)人員參加比例只增加到48%。
在法定退休年齡偏低或者很多人選擇提前退休的情況下，社會和家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)就會加重。一般情況下，人們可以自己選擇何時退休。據(jù)2002年完成的一項調(diào)查顯示，城市男性人口的平均退休年齡是57歲，女性是50歲。當(dāng)年的統(tǒng)計顯示，男性平均壽命是70歲，女性是75歲。
也就是說，男性退休后還將繼續(xù)生活13年，而女性是24年。假定中國社會男性和女性人數(shù)大致相等，那么人們退休后的平均壽命是18年多，這個水平已接近經(jīng)合組織(OECD)國家的水平。到2020年，這個數(shù)字將增加到22.3年。從這個數(shù)字來看，老齡人口的贍養(yǎng)義務(wù)將成為一項高得難以承受的負(fù)擔(dān)。
未來的路
人口老齡化實際上是一個發(fā)展的問題，在一個日益老化且尚不富裕的時代，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑有很多種，具體要取決于一個社會能否作出合理的選擇。
首先，隨著“人口紅利”逐漸枯竭，對中國經(jīng)濟(jì)來說，發(fā)掘一條持續(xù)發(fā)展的替代途徑就非常重要，而這需要中國社會增長方式從生產(chǎn)要素投入推動型過渡到生產(chǎn)率推動型。
其次，隨著現(xiàn)收現(xiàn)付型養(yǎng)老體系所要求的人口條件逐漸消失、社會保障系統(tǒng)需要個人積累作為支撐，養(yǎng)老體系做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變也就成了當(dāng)務(wù)之急。
第三，中國人家庭觀念的恢復(fù)將有助于家庭充分利用內(nèi)部遷移、生活安排來贍養(yǎng)老人。
第四，提前退休的勢頭能否得到抑制將取決于就業(yè)機(jī)會的形勢發(fā)展，因此，對越來越突出的老年贍養(yǎng)問題，提高退休年齡并非有效解決辦法。相反，通過發(fā)展勞動力市場、為所有年齡段的人創(chuàng)造更多就業(yè)崗位才是一個基本的解決之道。
《遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)評論》
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