上海樣本：地方政府靠賣地致富的得失與出路
2007-03-15
中國財政部部長金人慶在兩會期間表示，一些地方出現了靠出賣土地得到大量的土地收益，作為所謂的“第二財政”，去搞當地的建設，其實很多是形象工程，這是中央不贊成的、不提倡的，也是財政不應該支持的。這一表態引起了來自上海的全國人大代表的共鳴。
《21世紀經濟報道》文章說，在連續兩輪房地產調控風暴的影響下，危機乍現的上海土地財政，開始呈現強弩之末的態勢。上海是依靠經營土地而獲得經濟快速發展的典型城市，其土地財政的得失，提供了一個有價值的樣本。
財政收入增幅銳減
有關上海土地財政危機的信號出現在今年2月初召開的上海市兩會上。上海市財政局局長葛愛玲在做《關于上海市2006年預算執行情況和2007年預算草案的報告》時透露，2006年，上海全市地方財政收入完成1600億元，同比增長11.6%，但增幅同比回落9%以上。
其中一個主要的原因是，去年上海的房地產、鋼鐵行業受市場、價格影響大幅減收35.4億元，“與財政收入連續多年高速增長后的高位基數形成雙重制約”。
上海市社科院的報告稱，上海市的財政收入中，有25%來自房地產及相關行業，包括土地出讓收益、房地產企業營業稅和所得稅等。這意味著，在經濟結構和產業結構調整時期，土地財政收入占據不少位置的地方財政，將難免一場陣痛。
相當于地方財政收入35%
今年的上海兩會上，上海市委代理書記、市長韓正在工作報告中沒有提及房地產。上海房地產業開始走進低潮。
上海房地產經歷了三個發展周期。第一周期是1978-1991年，上海房地產經歷了從無到有的過程。第二周期是1992-1999年，包括1993-1995年的過熱階段和1996-1999年的調整階段。從2000年至今則是第三個發展周期。
房地產在上海保持凌厲態勢，也在第三個周期。政府開始大量批租土地，房地產市場到處是金塊，很多政府部門想方設法登記成立房地產開發公司。
上海市的十五計劃首次將房地產業與信息、金融、商貿、汽車、成套設備，一起定位為六大支柱產業。上海十五計劃中描述：“房地產業增加值預計年均增長14%以上，到2005年占國內生產總值的比重達到7%以上。”
其它政策也齊頭并進推出。尤其是隨著2000年福利購房政策取消，上海市政府開始通過退稅的方式鼓勵市民購房。
把各種社會資源大量傾斜在房地產業，使其領舞上海六大支柱產業。2001年與2000年相比，上海來自房地產業的稅收增長51.0%。房地產對地方經濟令人吃驚的貢獻，更加劇了地方政府猛推房地產的沖動。
在得失之間：培植新財源
對于上海來說，房地產已基本完成了帶動經濟超速增長的"土地財政"功能。內部數據顯示，"十五"時期，上海城市基礎設施累計投入3257億元，直接提升了土地價值。而同期收取土地出讓金508億元。
但從2005年國家宏觀調控政策密集年開始，上海房地產開始呈現強弩之末的態勢。當年，上海房地產投資額僅比2004年增加6.07%，增幅回落了24.4個百分點。
隨著國家宏觀調控的逐漸深入，上海的“土地財政”已經難以為繼，培植新的財源迫在眉睫。
經過多方調研，上海首先提出重點發展高科技含量、高附加值、低能耗污染的“先進制造業”和“現代服務業”。
但上海社科院專家認為，由于此前上海把太多的資源和精力配置在土地財政上，在先進制造業和服務業的發展上形成兩條“短腿”，要想讓這兩塊產業快速補缺，還很難實現?！笆濉睍r期，上海第三產業占全市生產總值的比重，一直徘徊在50%左右，和上海建設發展成為"四個中心"的國際大都市地位不相稱。
另外，引起上海市官方焦慮的是，目前上海周邊的長三角城市也把發展“先進制造業”和“現代服務業”作為各城市調整結構、產業升級的共同目標，競爭將更慘烈。而且與周邊城市比較起來，上海還缺乏比較優勢，比如土地、勞動力等成本的快速攀升，導致浦東新區陸續有跨國公司向周邊城市搬遷。
上海市社科院專家說，上海將因對房地產這一行業的高度依賴性，而在轉型時期付出不小代價。因為房地產業和國民經濟中絕大部分產業都有關聯，產業鏈相當長，在投入產出表的40個部門中，有38個部門是房地產業上游關聯產業部門，或下游關聯產業部門?！叭绻康禺a業硬著陸，將會元氣大傷，影響若干年的發展”。上述社科院專家說。
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