新中國福利制度反思

新中國福利制度反思
http://www.sina.com.cn 2006年12月22日10:48 中國新聞周刊 

 
　　80年代開始，中國的“福利大廈”日漸坍塌。它的瓦解，不僅來自于市場化浪潮對其地基的侵蝕，也來自于不斷推進的改革過程效果上的抽走磚瓦。

　　我們需要建造一座什么樣的“福利大廈”？在2005年開始的市場化反思中，它的每一個構件被納入政府和民眾的重新檢視之中：住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)、低保。
 
　　2006年的一個重大標志性事件是十六屆六中全會，我們的目標——社會主義和諧社會，被定義為由中國共產黨領導全體人民“共同建設，共同享有”。作為和諧社會的一塊重要基石，中國未來的福利制度由此有了新的設計理念。

　　因此，或可以把2006年視為中國“新福利大廈”奠基之日。在這一年，最重要的福利制度，包括城市住房、城鄉(xiāng)教育、城市醫(yī)療制度和新型農村合作醫(yī)療，以及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險等，都被納入重新設計的再改革日程中。

　　未來幾年，將是中國“福利大廈”再造的關鍵時期。此時，我們有了新的起點。

　　2006年就要過去，回望這一年，我們對“福利”兩字有著太多的經歷和感受，在本刊策劃歲末的年終專稿時，我們將中國福利作為了最終的選項。福利制度的設計和再建設是社會主義和諧社會中的重要組成部分，它的成敗，關系到每個中國人的根本利益。

　　中國式福利的漫長演變

　　隨著改革開放，原來建立在計劃經濟體制下的，只能保障城市人口的低工資高福利體系正在發(fā)生深刻的變化。記者/黃艾禾

　　現(xiàn)年91歲的出版社退休老編輯黃宗甄病倒了。住院兩周后，醫(yī)院通知說，醫(yī)藥費累積超過了1萬元，要求他再從單位補一張轉賬支票來。幸虧黃宗甄享受的是百分之百公費醫(yī)療。

　　黃1949年參加工作，那時才30多歲。他不會想到，到晚年時，余生的經濟來源，就來自出版社那棟古色古香的辦公樓中，一間掛著“財務處”的辦公室。

　　黃宗甄有一位老同學名叫周邦立，是位生物學專家，精通三國外語，在1953年自行辭了公職。他說，在單位上班“浪費時間太多”，要在家潛心做學問。后來的歲月，周邦立果然翻譯出大量生物學譯著。但因為沒有工作單位，他連圖書館的借書證都沒有，長年靠老同學替他借書，一批批寄過去。1982年，周邦立患了癌癥，連醫(yī)院病房都住不進去，最后，在醫(yī)院的急診觀察室里去世。

　　執(zhí)意從單位退出的周邦立，絕對想不到，他的日后人生與有單位的人會是這種反差。

　　計劃經濟年代： 建立在單位體制上的低工資高福利

　　中國現(xiàn)行的社會福利制度，建構于上世紀50年代。從廣義上說，社會福利，還包括政府向人民提供的教育、文化設施和對公共事業(yè)的投資，對困難群體的救助等。這里主要討論的，是狹義的、即落實到個人身上的福利保障。

　　在計劃經濟年代，中國福利制度是一種建立在“單位體制”上的“低工資高福利”的保障體系，也就是說，職工的生老病死所有福利都是通過單位來實施的。

　　1955年7月，全國城市的事業(yè)單位和政府機關統(tǒng)一為貨幣工資制，工資分為30級。以首都北京為例，月薪100元已經是相當高的工資水平。

　　到1956年，全國城鎮(zhèn)職工達到了3500萬人。也是從這個時候起，中國的戶籍制度——把人們分成城市戶口和農村戶口，開始定型。

　　由周冀虎和楊曉民所著的《中國單位制度》一書，指出中國的戶籍制度實際是與當時中國的低工資政策聯(lián)在一起的——低工資制度的最初考慮，是“盡量使大家有飯吃”，更重要的，是為“工業(yè)生產的增長和工業(yè)勞動生產率的提高”提供低成本，而在低工資水平下，高福利就成為一種必然的考慮。但由此，農村人口可能會因福利吸引大量涌入城市，政府財政吃不消，這樣，1958年，全國人大常委會通過的《戶口登記條例》，關上了農村人口通往城市的大門。

　　當時，占全國人口約1/10的城里人，又被分為干部和工人身份，而根據他們就業(yè)的不同單位，又分屬于政府機關及事業(yè)單位或是企業(yè)單位。

　　農村戶口，或者雖然擁有城市戶口沒能就業(yè)的人(這種情況非常少)，基本上沒有福利保障。

　　中國人民大學研究生院副院長、國家民政部專家咨詢委員會委員洪大用認為，上世紀50年代城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度及社會保障制度，在當時本來是個臨時政策，“是犧牲一部分人的利益即農民的利益來搞資本積累，支持中國的工業(yè)化。再有，就是中國的人口數量非常巨大，農民大量涌入對城市的穩(wěn)定造成威脅，所以當時的決策是在一種特定的國情下做出的，帶有權宜之計的意思，但是它被不正常地延續(xù)下來了。”

計劃經濟時代不同單位福利不同

不同單位不同身份的不同福利

　　計劃經濟年代，職工能享受的補貼(以貨幣形式兌現(xiàn)的福利)，大致有如下幾項：探親路費、衛(wèi)生費、洗(澡)理(發(fā))費、燒煤補貼、水電費補貼、交通費、生活困難補貼、書報費、獨生子女費(計劃生育政策后)等。80年代因價格上漲，還加上了副食補貼和物價補貼(見《中國單位制度》一書)。

　　其他福利主要為：住房，單位按級別向職工無償分配住房，只收取象征性房租，此外單位還要承擔日常維修的責任，對于沒有分到住房的職工，則發(fā)放房租補貼;養(yǎng)老(1978年時，滿20年工齡退休時可拿工資的75%);醫(yī)療(全部公費);女工生育(帶薪產假90天，流產15天假期)。

　　所有這些福利，名義上是國家提供，實際上，由職工所屬的單位來籌資支付。如果是機關或事業(yè)單位，從國家財政撥款中解決；如果是企業(yè)單位，則根據產值獲取相應的福利待遇，由營業(yè)外支出(實際是利潤)來支付。而事實上，即使虧損企業(yè)也能通過政府調節(jié)獲得一定的福利。

　　1971年，初中畢業(yè)的陳愛萍被分配進了北京的一家汽車修理廠。這是家全民所有制的工廠，第一年，每月工資16元。三年學徒期滿，定級為二級工，月工資39.78元，再以后，就很難漲了。陳愛萍記得，車間里大部分的工人，工資都在40～50元之間，只有少數幾個人能拿到五級工以上的工資——大約七八十元。

　　但是，在每月的工資條上，有許多項的補貼，每項都不多，兩元到五元不等。作為女工，她還可享受衛(wèi)生紙的補助，但車間的女工委員們會很細心地把懷孕期間的女工的這項補助扣除。

　　工廠里有幼兒園，六歲以下的小孩可以低價入托。廠醫(yī)務室可以免費看小病小傷。如果大一些的病，可以上指定的甲等醫(yī)院去看，只要從醫(yī)務室開一張三聯(lián)單，在醫(yī)院不用交現(xiàn)金，全部記賬。如果生病時間太久達半年以上，工資停發(fā)，轉為“勞保”，一般是發(fā)工資的60%。

　　在計劃經濟年代，工人身份與干部身份之間，涇渭分明，工人歸勞動局管，干部歸人事局管，以工人身份調入另一個機關或事業(yè)單位做干部，是不可能的事。想成為干部身份，一般有三條途徑：大學畢業(yè)分配；部隊軍官轉業(yè)；極少數的從工人中提拔。

　　陳愛萍在1978年考上大學，畢業(yè)后自然而然成了國家干部。這時，她才發(fā)現(xiàn)進入機關和事業(yè)單位的好處：補貼標準更高，享受的福利面更廣。機關大院里，不光有食堂、幼兒園，還有澡堂、圖書室等等。夏天時，有防暑降溫的茶葉飲料發(fā)放，冬天時，如果沒有分配住房，可以領到數百元的取暖費。上下班有班車接送。

　　陳愛萍記得，每月分發(fā)一次鮮雞蛋，是辦公室里最快樂的時刻，在雞蛋還需定量供應的年代，這是一種外人享受不到的福利。

　　在工廠，名義上廠里應該管職工的住房，但能不能分上住房，要看廠領導的魄力和本事，廠里的效益以及你本人的運氣。陳愛萍在廠里干了七年，住房遙遙無期，她留在廠里的同事，等到了1994年才以20多年工齡的資格，分到一套兩居室——當時廠里還有2/3的人沒有分到住房。而在機關，通常干到七八年，就能分到一套或是一間房。一家工廠能占有的社會資源，與一個國家機關是沒法比的。
舊福利制度面臨改革無法支撐

改革的到來： 舊有福利制度已經無法支撐

　　直到2001年前，北京一家洗衣機廠的保衛(wèi)科長陳啟亮一直認為自己會在廠里干到退休，領養(yǎng)老金。但是，他在這一年下崗了，領了2萬多元的買斷工齡費，從此他的養(yǎng)老金、醫(yī)療費等等與這個廠再沒有關系。

　　這不是陳啟亮一個人的遭遇。據勞動和社會保障部《中國勞動統(tǒng)計年鑒》的數據，到2004年底，國企下崗職工為153萬。在許多國企已經停產破產的情況下，不光是養(yǎng)老金已經無法靠企業(yè)單位解決，住房、公費醫(yī)療等等原來由單位來籌資解決的問題，都難以為繼。

　　實際上，到了上世紀的90年代，中國社會已經明顯感覺到原有的社會保障體系難以支撐。中國社會科學院社會學所研究員譚深在《城市“單位保障”的形成和家庭》一文中指出：到1987年，由政府提供的保障范圍達到1.37億人。

　　“這個安全保障網一經建立，很快顯露出它的弊端：經濟效益與福利保障的脫鉤，使得企業(yè)失去激勵因素；保障范圍的擴大，降低了原有保障的標準；人員的部門所有，流動板結；公費醫(yī)療造成巨額藥物的浪費；工資微薄，不可能累積個人財產，造成對單位和家庭的雙重依賴，等等。”譚深說。

　　這就是中國福利制度從90年代開始改革的內在原因。

　　1994年財政部、國務院住房制度改革領導小組、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》，開始建立住房公積金制度；1998年，國務院發(fā)布了23號令，即《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，停止了中國實行了40多年的福利分房制度，變?yōu)橛陕毠€人買房。

　　而養(yǎng)老保險制度的改革，應該以1997年國務院頒布的《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》為一個分水嶺，該《決定》明確統(tǒng)一了養(yǎng)老保險的個人賬戶、企業(yè)繳費、基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金等的基本指標，從此養(yǎng)老保險制度在全國的企業(yè)中開始正式推行。

　　醫(yī)療保險的改革，則以1998年《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》為標志，開始在全國推行。這套制度簡單說，也是由單位和個人共同繳費，建立社會統(tǒng)籌基金和個人醫(yī)療賬戶，個人賬戶解決門診小病，統(tǒng)籌基金則按比例支付(住院等)大額費用。

　　1999年，國務院發(fā)布的《社會保險費征繳暫行條例》和2002年發(fā)布的《住房公積金管理條例》，規(guī)定將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和住房公積金列為企業(yè)和單位必須為職工參保繳費的項目，使得以“三險一金”為內容的新的社會福利體系的推行，有了法律上的監(jiān)督壓力。

　　而被稱做“計劃經濟最后一個堡壘”的福利供暖，也將走到盡頭。2005年2月23日，建設部副部長仇保興在國務院新聞辦舉辦的新聞發(fā)布會上透露，中國要取消福利供熱制度，對低收入居民要采取補償措施。

　　仍然千差萬別的福利現(xiàn)狀

　　在城市人口中，據勞動和社會保障部2005年的統(tǒng)計年報，城鎮(zhèn)2.7331億就業(yè)人口，參加養(yǎng)老保險的，大約為64%；加入醫(yī)療保險的，達到了一半;而加入失業(yè)保險的，只有三分之一強。

　　看今天的中國社會福利保障現(xiàn)狀，或許還要沿習著舊有計劃經濟體制的路徑，看他身處什么樣的單位，干著什么工作。

　　比如，今天的機關和事業(yè)單位基本上都尚未加入養(yǎng)老保險。于是，就形成了這樣的局面，從企業(yè)退休的人按養(yǎng)老保險的標準領退休金，而從機關和事業(yè)單位退休的人仍按原來的計劃經濟年代的條例領退休金，結果兩者間差距甚大。

　　以2005年的勞動和社會保障部統(tǒng)計年鑒披露的數字，2004年從企業(yè)退休，人平均年退休金為7831元；而從事業(yè)單位退休，為14911元；機關退休者，這個數字為16532元。

　　實際上，同是從事業(yè)單位退休也差距甚大。一位知情人告訴記者：一位研究員從中國社會科學院退休，拿1800元，而從一個省級電視臺退休的干部，卻有四五千。

　　如果是在效益非常好的企業(yè)，福利也會非常優(yōu)厚。比如，記者了解到的某大城市煤氣公司的福利待遇：住房公積金，交納到上限，即千元/月，養(yǎng)老保險與工資標準成正比，普通員工的工資3萬～4萬/年，科級干部年薪8萬，處級干部年薪達15萬～20萬。企業(yè)以商品房價買房，再以一千多元/平米的基本價(超標部分四千多元/平米)的價格賣給職工。

　　對于沒有單位的人，今年勞動和社會保障部已做出規(guī)定，城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加基本養(yǎng)老保險，他們可以自行繳費。但是，下崗職工陳啟亮給記者算了一下，大約每年要交四五千元。而他們拿到的買斷工齡的錢，最多的只有十來萬元，最少的不足萬元。

　　而在今天，雖然一些地方有了合作醫(yī)療或是養(yǎng)老保險的試點，但占中國人口大多數的農民仍然基本在國家的福利保障體系之外。★

　　80年代試圖建立農村養(yǎng)老保險的努力以失敗告終后，農民失去了農村合作醫(yī)療的最后庇護；而在城市之中，越來越多的人被拋出了“福利大廈”；即使那些有幸留身其中的人，也在殘破處感到了寒意。于是部分人開始抱怨這場改革，指責市場的冷酷，渴望回到政府“溫暖的懷抱”。

　　于是，政府啟動“再改革”。但置身于爭論的漩渦中，“再改革”成為一次次應急式的修補。實際上，要重建這座大廈，首先需要確立的就是它的方向與目標，而這些原則將是必不可少的；

　　●公平：沒有人應該被拋棄，但也不可能是烏托邦式的平均；

　　●政府與市場各司其職：任何一方均難獨力支撐，須由兩者合作且競爭；

　　●公共決策：它不能來自于政府的閉門造車，而應來自于公眾的參與及各方的充分博弈；

　　●適度：超越國力和國民承受力的福利，只會消耗國家發(fā)展的持久力和國民進取的動力。

　　以這些標準，我們既可以檢視過去，也可以勾畫未來。

　“飯碗”與“天平”

　　失業(yè)率值得懷疑的真實程度，保險覆蓋人群的片面與單薄，以及收繳費用的巨大缺口，使目前的失業(yè)保險制度難以體現(xiàn)公平

　　★ 本刊記者/謝良兵

　　“很多職工失業(yè)在家，無所事事，為了消磨時間整天打麻將；由于貧窮，生活壓力大，這十幾年得腦溢血、偏癱的居民成倍增加；迫于生活壓力，有不少下崗失業(yè)女工晚上出入色情場所，陪人跳舞或者出賣身體；還有一些下崗失業(yè)人員，找不到工作，為了麻痹自己，整天喝著劣質的白酒，渾渾噩噩地生存著……”

　　這是《走向集體貧困：一個單位型社區(qū)20年的變遷》文章中的片段。這篇由清華大學社會學系博士生吳清軍撰寫的調查報告，所描述的是東北老工業(yè)基地一個典型的單位型社區(qū)——一家拖拉機廠的宿舍區(qū)。

　　這也是清華大學社會學系教授孫立平等牽頭做的“失業(yè)人員社會保障問題研究”課題的一部分。吳清軍從2003年開始，先后四次進入社區(qū)實地調查。從2005年8月到12月，他住進社區(qū)，親身體驗這些丟了“飯碗”的失業(yè)人員的貧困生活。

難辨真實度的失業(yè)率

http://www.sina.com.cn 2006年12月22日10:48 中國新聞周刊 
 
　　難辨真實度的失業(yè)率

　　失業(yè)問題已經成為中國最嚴重的社會問題之一。勞動和社會保障部最新公布的數據顯示，截至2006年第三季度，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數為835萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.1%。

　　在國際上，失業(yè)率4%左右，通常被認為是達到了充分就業(yè)的理想狀態(tài)。但在中國，作 為評價一個國家或地區(qū)失業(yè)狀況主要指標的失業(yè)率，卻長期難辨真實面目。

　　1958年新中國政府宣布失業(yè)現(xiàn)象已消失;1979年大量“上山下鄉(xiāng)”知識青年返城“待業(yè)”；1999年政府將“待業(yè)”改為“失業(yè)”，但因國企改革而失去工作卻用“下崗”一詞來形容；直到2005年，勞動和社會保障部才真正重新定義“失業(yè)”。

　　“失業(yè)”人員即在法定勞動年齡內，有工作能力、無業(yè)且要求就業(yè)而未能就業(yè)的人員。在這個新的定義下，許多專家對于中國失業(yè)率的保守估計均在8%～10%。“如果把1.5億農村富余勞動力算入，我國失業(yè)率就要高達20%。”上海社科院青少年研究所副研究員曾燕波說。

　　中國現(xiàn)行發(fā)布的失業(yè)率口徑為“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”，即城鎮(zhèn)企事單位中在勞動部門登記失業(yè)的人，才會在失業(yè)率的統(tǒng)計范圍之內。

　　而事實上，農民工在產業(yè)工人的隊伍中所占比重已經過半，長期漠視他們的存在，無疑使失業(yè)率指標嚴重失真。

　　而且，目前的失業(yè)率統(tǒng)計中也沒有包括下崗職工。如果“下崗”和“失業(yè)”完全實現(xiàn)并軌，兩部分人一旦合并計算，“那么我們的失業(yè)率數字將更高。”曾燕波說。

　　1999年下崗職工1174萬，下崗率為5.59%；2000年下崗職工1098萬，下崗率為5.16%，均大大高于這兩年3.1%的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率水平。

　　有報道指出，如果將“知青返城”算作中國第一次失業(yè)高峰，那么上世紀90年代的國企工人“下崗”就是第二次失業(yè)高峰，“而近年因產業(yè)結構調整(勞動密集型轉為資本或知識密集型產業(yè))導致的第三次失業(yè)高峰已經到來。”中國社科院社會政策研究中心研究員唐鈞對記者說。

　　失業(yè)保險未覆蓋八成以上就業(yè)人員

　　失業(yè)現(xiàn)象是客觀存在，許多國家因此以制度化的方式來解決這一難題。目前在全世界172個建立社會保障制度的國家和地區(qū)中，有40%建立了失業(yè)保險制度，包括中國。

　　1951年2月，中國頒布實施了《勞動保險條例》。由于當時理論界不承認社會主義存在失業(yè)問題，失業(yè)保險被排除在社會保險體系之外。直到1986年，“待業(yè)保險”制度開始建立。而它仍然是一種覆蓋范圍僅限于國營企業(yè)，且保障層次很低的失業(yè)救濟制度——失業(yè)者個人并不承擔繳費義務，而享受的待業(yè)救濟金也僅僅是為了解決失業(yè)者最基本的生活困難。

　　1993年，國家通過建立下崗職工基本生活保障制度、待業(yè)保險制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來保障下崗、失業(yè)職工的生活。

　　1999年1月22日，國務院發(fā)布《失業(yè)保險條例》。正式將“待業(yè)保險”稱為“失業(yè)保險”，將“待業(yè)救濟金”改為“失業(yè)保險金”，并擴大保險對象的范圍。至此，中國現(xiàn)代意義的失業(yè)保險制度才真正建立。

　　不過作為在社會保險體系中，僅有的兩個有專門《條例》規(guī)范之一的失業(yè)保險制度，“在實踐中卻遠沒有想象的好。比如農民工依然游離于失業(yè)統(tǒng)計和失業(yè)保險范圍以外。”中國社科院社會政策研究中心研究員唐鈞對記者說。

　　“只要保證老板不拖欠我的工資就阿彌陀佛了，哪還管什么失業(yè)保險？”高中畢業(yè)后就來北京當保安的孫躍對記者說。來北京有5年時間的孫躍已經換了3個單位，在2003年“非典”期間曾經失業(yè)，回河北農村老家呆了半年多，失業(yè)保險與他沒什么關系。

　　在《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要(2006年～2010年)》中，數據顯示，到“十五”期末，盡管城鄉(xiāng)就業(yè)人員達到7.6億人，全國參加基本失業(yè)保險的卻僅為1.06億人。這就意味著有86.1%的就業(yè)人員并未被失業(yè)保險制度所覆蓋。

　　“收繳困難”VS“有錢難花”

　　唐鈞稱，現(xiàn)在失業(yè)保險面臨的最大困難是，擴大覆蓋面和資金收繳阻力重重。以前的失業(yè)保險費是由國家統(tǒng)一包，現(xiàn)在則是國家、企業(yè)、職工分擔。目前在有的地方，即便是已進入覆蓋范圍的企業(yè)和單位，收繳率也不高。

　　“雖然失業(yè)了，但我們并沒有領到失業(yè)保險金。”42歲的周國慶很無奈地說。周是廣東省北部山區(qū)一家縣級市集體企業(yè)的工人。2003年的時候，他所在的這家工廠因為連年虧損已經處于停產狀態(tài)。但企業(yè)遲遲沒有和他解除勞動關系，因此也談不上失業(yè)保險。

　　“全市事業(yè)單位失業(yè)保險的參保率僅為30%。”西安市失業(yè)保險基金管理中心主任李成才向記者介紹說。在西安，國有企業(yè)參保率比較高，達到96%以上。但是事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位的失業(yè)保險繳納不理想。

　　繳費不理想直接導致地方失業(yè)保險基金的缺口。來自河南省勞動和社會保障廳失業(yè)保險處的數據顯示，2006年1至8月，河南省有42萬失業(yè)者領走8.5億元失業(yè)金，但同時基金收入只有8.2億元。“失業(yè)保險基金已亮起了‘紅燈’。2005年，我們的失業(yè)保險基金就已經欠費高達3.9億元，而到今年8月底，欠費已超過4.1億元。”河南省勞動和社會保障廳失業(yè)保險處副處長王中朝對記者說。

　　一方面收繳困難，而另一方面失業(yè)保險基金又面臨“有錢難花”的局面。據《經濟參考報》報道稱，2004年末全國失業(yè)保險基金累計結存386億元，到2005年末結存已達511億元。

　　如何保障“飯碗”的同時，兼顧公平，是政府面臨的首要福利問題。《“十一五”規(guī)劃綱要》是這樣計劃的：(要)廣開就業(yè)門路，增加就業(yè)崗位，改善就業(yè)結構，提高就業(yè)質量，加強失業(yè)調控，保持就業(yè)形勢穩(wěn)定。建立失業(yè)保險與促進就業(yè)聯(lián)動機制。

　　但更大范圍地促進就業(yè)，在目前看來顯然還有難度。★

　　民辦教育的“生死劫”

　　在市場條件下，政府的教育職責怎樣才能得以最好的體現(xiàn)？有人提出既不是民辦也不是公辦的所謂的“第三條道路”——政府按照教育規(guī)律和辦學邏輯向所有學校賦權，無論學校的公、私性質

　　★ 本刊記者/何忠洲

　　民辦學校的又一個生死節(jié)點即將到來。

　　12月11日，教育部部長周濟在武漢“第二屆中部崛起人才論壇”上表示，明年全國農村義務教育階段中小學生將全部免收學雜費。實際上，從今年3月起，國家已經開始投入62億資金對592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣農村義務教育階段實行“兩免一補”(為經濟困難的農村家庭子女免費提供教科書，免收雜費，補助寄宿生生活費)政策。

　　而今年，義務教育階段的民辦學校卻在經歷倒閉潮，直接原因即是很多地方的民辦學校學生無法分享國家的“兩免一補”。

　　“回流”公辦學校潮

　　新華社記者對廣西、寧夏、湖南和海南等地的調查表明，國家對這些地區(qū)實行了“兩免一補”政策后，在義務教育階段靠“低價戰(zhàn)略”謀求生存的民辦學校已經被釜底抽薪。盡管按照規(guī)定，民辦學校的貧困學生同樣應享“兩免一補”，但教育學者楊東平告訴記者，對于很多財政比較吃緊的地方政府來說，“肯定是能夠不給就不給。”

　　廣西博白縣東平鎮(zhèn)民辦學校遠洋中學校長劉康遠，在接受記者采訪時曾算過細賬:“‘兩免一補’規(guī)定公辦學校每名學生每學期都有65～90元不等的補貼，民辦學校雖然得不到補貼，但要吸引生源，卻要少收同樣數額的雜費，為避免虧本經營，我們只能任憑學生回流公辦學校。”

　　“兩免一補”對每個學生來講能夠減免的數額雖然不大，但卻立竿見影。調查表明，自今年2月新學期開始，民辦學校數量相對較多的寧夏銀川西夏區(qū)、廣西柳州市、博白縣、湖南湘潭市等地民辦中小學招生人數就急轉直下。

　　銀川西夏區(qū)的勝利、理想、興盈、便民等6所民辦中小學，有2000多名學生退出民辦學校轉向公辦學校。廣西博白縣寧潭鎮(zhèn)14所民辦教學點中有13個解散。

　　據海南省民辦教育協(xié)會副秘書長李國棟介紹，如果任由生源流向公辦學校，海南將會有4成的民辦學校走向倒閉。

　　大量民辦學校學生向公辦學校回流，使得很多公辦中小學一時“爆棚”，廣西寧潭鎮(zhèn)黨委副書記羅昶說，開學一段時間以來，最大的事情就是幫助公立學校到解散的民辦學校借桌椅，向上級打報告增加教師人數。

　　受限的教育券

　　教育券，原本被認為是既能讓政府承擔責任，又能激勵各類學校公平競爭的一把鑰匙。

　　這一創(chuàng)見，來自美國當代著名經濟學家、芝加哥大學教授、諾貝爾獎獲得者弗里德曼。弗氏提出：政府對教育的投入可以通過給學生直接發(fā)放教育券來實現(xiàn)。領到教育券的學生可自主選擇，到任何一所自己喜歡的學校就讀。學生把教育券交給學校，學校再憑券到政府領錢——這樣政府承擔了責任，而公共資源又能以市場化的方式配置。

　　這一“天才的發(fā)明”從上個世紀50年代提出之日起就引起經久不息的爭論。

　　2001年，浙江省湖州市長興縣因為在中國大陸首次采用教育券而受到關注。是年，長興縣教委為上清泉武術學校義務教育階段的長興籍的學生們發(fā)放了教育券。學生憑券入學，可減免500元雜費。第二年開始，這一范圍擴展到就讀小學、初中和職高的本縣籍的中小學生。后來又發(fā)展出義務教育階段各類學校的扶貧助學教育券、補助薄弱高中和民辦高中的教育券以及農民技能培訓教育券等等品種。

　　截止到2005年，5年中，長興縣教育局共發(fā)放各類教育券25261張，計737萬余元。

　　經濟學家茅于軾2003年在杭州召開的“全國教育券、教育選擇權與教育公平高級研討會”會上對此評價道：“說到教育券，首先讓我聯(lián)想起的是當年安徽小岡村18戶農民的血手印。”

　　據長興市教育局副局長劉月琴介紹，教育券在長興確實起到了“四兩撥千斤”的功效。實施教育券后，兩三年前，“長興職業(yè)學校與普通高中招生比例就已經達到1:1，現(xiàn)在長興職校學生數已經反超普高。”

　　教育券的另一個直接效果是，在3年之內，長興吸納到4.45億元的民間資金進入長興民辦教育。清泉武校之后，民辦的華盛虹溪中學、金陵中學紛紛成立。

　　長興的教育券經驗很快得到推廣。杭州市上城區(qū)、溫州瑞安市、衢州江山市、湖州長興縣和湖北監(jiān)利縣、四川成都青羊區(qū)等地，都紛紛根據各自的情況推行教育券。2005年底，浙江省開始在全省推廣助貧教育券制度。

　　但是，教育界的專家們不能不注意到另一個數據：長興每年用于教育券的費用僅占到縣教育經費的千分之七。曾經贊美長興教育券改革“是一場讓人驚喜的制度變革”的浙江大學民辦教育研究中心主任吳華，在12月15日接受本刊采訪時卻說：真正的教育券在中國還沒有出現(xiàn)。

　　他認為，弗里德曼意義上的教育券應該具備兩個條件：普遍實施；建立在學生自主擇校基礎上。“而長興的教育券，主要是用來扶持貧困學生的，與原來貧困學生的補助金性質類似。嚴格上說是教育代金券。它不是建立在選擇的基礎上。”

　　在長興，盡管有了教育券，最吸引人、辦得最好的學校，仍然是公立學校。

　　2005年，長興縣教育局準備在高中階段全面實施按學生人均培養(yǎng)成本核算撥給教育券的制度。然而他們征求民辦學校校長的意見時，校長們擔心：按現(xiàn)在規(guī)定，學校從學生手中收到的教育券，是要等到學生接受完相應的教育才能去縣財政兌換現(xiàn)金的。“萬一那個時候財政不能按時全額兌換怎么辦？”

　　公辦學校校長的意見就難辦了。

　　長興市教育局副局長劉月琴說，公辦學校校長們提出的問題是，現(xiàn)在學校得到的財政撥款，一大部分是教師工資，這屬于國家統(tǒng)一的財政專用賬戶，縣一級的機構誰也無權動；另外還有很多撥款，有的是政府對基建欠債的補償，有的是政府對基礎薄弱校的扶植，公辦學校與政府間的關系千絲萬縷——這些都怎么化成教育券？

　　還未開展的“高中教育券”就此夭折。

　　劉月琴說，其實教育券實施起來，還有種種問題：一是，會不會鼓勵“擇校熱”，使公辦薄弱學校難于生存？二是在學校實際的運作成本里面，學生的收費只是一部分，實行教育券后，是不是要導致學費大幅度提高？三是如果取消教師的財政專用賬戶，就會牽涉到人事管理制度的改動。所有這些，都涉及到整體制度問題。

　　對此，楊東平認為，在現(xiàn)實操作層面，教育券恐怕對流動人口子女的受教育可資借鑒。東莞市市長劉志庚就曾在兩會上建議，國家應向農民工發(fā)行“教育券”，讓他們的子女向流入地政府“買”回免費義務教育權。

　　新型政校關系

　　教育券受制于現(xiàn)實制約，無法在更大更廣的范圍實施，更深層次的問題在于，“我們對教育的管理實際上仍是計劃經濟框架下的。” 劉月琴說。

　　華盛虹溪中學校長林宗景向本刊記者表示，按道理民辦學校的生存空間在于自己的特色，但是他們卻不得不和公辦的重點中學比升學率。

　　長興技工學校負責人則向記者表示，成本完全不一樣的專業(yè)，在政府的統(tǒng)一定價下卻是同一價，學校完全沒有定價權。

　　“我們需要反思在市場條件下政府的教育職責和行為界定”。楊東平向記者表示，下一步教育改革的核心問題是，如何構筑新型的政校關系。

　　他認為，即使是公辦學校，全部費用由政府來出，也不意味著政府就可以直接介入學校的管理。

　　現(xiàn)在有人提出既不是民辦也不是公辦的所謂的“第三條道路”——政府按照教育規(guī)律和辦學邏輯向所有學校賦權，無論學校的公、私性質。“通過放權恢復學校的辦學自主性，這樣才能滿足公眾對教育質量和內容的多樣化、選擇性要求。” 楊東平說。★

　　誰在主導醫(yī)改決策

　　在全民大討論的表象下，各部門主導的醫(yī)改方案卻在低調中內部爭論。何去何從，何取何舍，與此切身相關的民眾，似乎難以置喙，只能在官員們的偶爾放話中聽風辨形

　　★ 本刊記者/楊中旭

　　“兩層構架，雙重保障”，12月4日，衛(wèi)生部政策法規(guī)司司長劉新明在多部委醫(yī)改協(xié)調小組例會上，提出了一項足以牽動醫(yī)改全局的具體方案，對社區(qū)醫(yī)院建設首次做出了規(guī)劃。

　　這也是多部委醫(yī)改協(xié)調小組成立3個月以來，提出的首個具有實質性意義的操作方案。

　　在這項方案中，政府將為城市社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療服務埋單(幾乎為100%)。城市居民憑居民身份證即可到社區(qū)醫(yī)院享受幾乎免費的醫(yī)療服務，政府的總投資估算為2690億元人民幣。

　　這樣，社區(qū)醫(yī)院提供基本醫(yī)療服務，大醫(yī)院提供大病治療，前者免費，后者社會統(tǒng)籌與個人賬戶結合，歸納起來就是“兩層構架，雙重保障”。

　　1998年來，大病統(tǒng)籌由勞動和社會保障部掌管，而此番新增的社區(qū)服務管理機構為衛(wèi)生部。在該項具體方案出臺的前后，兩個醫(yī)改核心部委方案在如何實施上展開了內部論戰(zhàn)。

　　今年6月，中央正式批復成立多部委醫(yī)改協(xié)調小組；9月，該小組由發(fā)改委、衛(wèi)生部、勞動和社會保障部、財政部等11個部委聯(lián)合成立，發(fā)改委主任馬凱和衛(wèi)生部部長高強任雙組長。在醫(yī)改大討論一年之后，正式轉入決策軌道。

　　隨即，上述4個醫(yī)改核心部委分別向醫(yī)改協(xié)調小組遞交了各自的醫(yī)改報告，“其操作方式雷同，先談成績再談不足，歸納總結多，未來方案少，在組內受到不少批評”，某部的一位官員向本刊如此評價。

　　期間，中央十六屆六中全會出臺《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,提出建設覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務，為2010年實現(xiàn)全民醫(yī)保的目標添磚加瓦。十余天后，中共中央總書記胡錦濤在政治局第35次集體學習 (醫(yī)改專項學習)時，重申了六中全會的決定，正式確立了政府主導醫(yī)改的方向。

　　但在執(zhí)行層面，各部委的領會卻不盡相同，由此產生了不同的方案及爭論。這些方案和爭論，迄今多數被保密于內部。

全民一致還是雙軌制

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http://www.sina.com.cn 2006年12月22日10:48 中國新聞周刊 
 
　　全民一致還是雙軌制

　　醫(yī)改小組成立之初，并非協(xié)調小組成員的衛(wèi)生部原副部長殷大奎就掀起了一場不大不小的討論。

　　2006年9月，殷大奎在中歐國際工商學院健康產業(yè)論壇上稱，中國政府投入的醫(yī)療費用中，80%是為850萬以黨政干部為主的群體服務的。目前,全國衛(wèi)生總費用約為7000億元/年,占GDP的5.6%。其中,政府投入占衛(wèi)生總費用的17%，約1190億元，如果80%——也就是952億元用在以850萬黨政干部為主的群體身上，那么其他13億人分享的只有其余的20%——238億。

　　事后，衛(wèi)生部原醫(yī)政司司長、現(xiàn)《醫(yī)院報》總編輯于宗河,《醫(yī)院報》常務副社長趙淳在接受本刊采訪時，對殷大奎的講話給出了具體的詮釋。

　　在于宗河看來，衛(wèi)生總費用可以根據籌資方式的不同分為大鍋和小灶,政府投入的這17%，顯然屬于理論上人人均等的大鍋范疇，但實際上分配并不均衡合理。

　　要解決少數人占用多數國家醫(yī)療投入的問題，他提出的一項具體改進方案是，假設某位官員因大病花費60萬，“大鍋”里按照上限標準報銷10萬，其余需要向滿足個性化需求的 “小灶”中尋，其中，個人商業(yè)保險報銷20萬，國家特殊人才報銷20萬，個人負擔10萬。如果個人無法承受，政府救濟將補足剩余10萬中的絕大部分。

　　于宗河一再強調，他們的這一方案并沒有侵害既得利益，“但邏輯關系卻理順了,大鍋和小灶分清楚了”。

　　這一方案在醫(yī)改協(xié)調小組例會上曾被提及,但殷大奎對此并不樂觀。他對本刊說：“方方面面的阻力很大。”

　　按照來自勞動和社會保障部的一位醫(yī)改小組成員的說法，社保部門 “保大病”，是850萬群體的醫(yī)保代言人，殷大奎和于宗河的方案直接觸動了這一部分利益——衛(wèi)生部與勞動和社會保障部之間的這一分歧，實際上是全民醫(yī)保與雙軌制醫(yī)保的博弈。

　　公共衛(wèi)生專家、武漢大學政治與公共管理學院教授王保真告訴本刊，目前，全國各地的公務員以及中央事業(yè)單位、中央企業(yè)人員基本上都沒有按照相關規(guī)定參加當地的醫(yī)保，其根本性的原因還是在于利益。

　　城鎮(zhèn)職工醫(yī)保個人賬戶占個人工資總額的2%，而公務員群體公費醫(yī)療實際費用比重占到了工資總額的40%，“公務員當然不肯放棄這項權利”。

　　考慮到城鄉(xiāng)差距的事實，醫(yī)改協(xié)調小組在繼續(xù)保留城鄉(xiāng)醫(yī)保雙軌制方面意見較為統(tǒng)一，但在如何改革城市的雙軌制，即消減某些群體的既得利益方面，卻爭執(zhí)不下。

　　去年夏天，國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部曾因為發(fā)表“中國醫(yī)改基本不成功”報告而聲名大噪，該部部長丁寧寧在接受本刊采訪時說，他在不久前上書提醒中央注意“全民醫(yī)保”的承受力。

　　在很多專業(yè)人士看來，如果能夠大幅削減當前過濫的醫(yī)保處方藥的數量，減少大處方造成的負擔，革除雙軌制下特殊群體無限消費醫(yī)保的可能，實行城市居民有限度全民醫(yī)保，才是醫(yī)保改革可持續(xù)的正確選擇。

　　部門間的攻與守

　　相對于全民醫(yī)保與雙軌制醫(yī)保的博弈，醫(yī)療服務與籌資的博弈更為具體而激烈。

　　衛(wèi)生部從去年年底就啟動了醫(yī)改方案的前期工作，共計4個小組，對籌資、醫(yī)療保險、衛(wèi)生服務的提供、藥物分別進行了研究，其中還包括對世界上主要醫(yī)改模式——英國、德國、美國、泰國模式的研究。

　　早在今年2月，國務院就已經通過了《關于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務的指導意見》。當時，衛(wèi)生部新聞發(fā)言人毛群安在新聞發(fā)布會上說，衛(wèi)生部將根據國務院意見抓緊研究如何建立分級醫(yī)療和雙向轉診制度，探索開展社區(qū)首診制試點工作。

　　后來成立的醫(yī)改小組在加強社區(qū)衛(wèi)生服務方面意見也很一致，分歧主要在于社區(qū)醫(yī)療服務的提供模式和籌資模式。

　　各方僵持的局面，直到六中全會和政治局第35次集體學習之后方才改觀，用衛(wèi)生部一位人士的話來說：中央定調了，衛(wèi)生部的錢也好要了。

　　衛(wèi)生部經過研究，于12月4日由劉新明提出了前述的“兩層構架，雙重保障”的醫(yī)改方案。這項方案的核心在于重構城市社區(qū)衛(wèi)生服務體系，政府對醫(yī)院建設、醫(yī)療設備、醫(yī)護人員待遇等方面全額埋單，換言之，2690億補給供方。

　　這一方案甫一提出，立刻遭到了勞動和社會保障部以及財政部的“激烈回應”。勞動和社會保障部一位司局級官員告訴《中國新聞周刊》，目前全國已存在的三級衛(wèi)生網絡是一個很大的存量，看病難看病貴的根源之一在于三級衛(wèi)生資源配置的 “頭重腳輕”，如果能夠盤活存量，鼓勵三級醫(yī)院的醫(yī)護人員向社區(qū)醫(yī)院流動，政府就算補給供方，“幾百個億也就夠用了”。

　　“原來的醫(yī)院不放手，再重建新的醫(yī)院，衛(wèi)生部的利益顯然在擴大。”一位醫(yī)改小組成員說。

　　衛(wèi)生部方案另一項被人詬病之處，是缺少對核心醫(yī)療資源——醫(yī)院和醫(yī)生管理模式的改革。比如，衛(wèi)生部的理由是，可以通過社區(qū)服務政府全額埋單的方式來消除醫(yī)患間的信息不對稱。其他部委提出的改進意見是，尊重醫(yī)生作為一個“經濟人”的地位，給予其合理的待遇和自由的流動空間，盡量以市場規(guī)律的方式，通過從業(yè)者的競爭來解決信息不對稱的難題。否則，醫(yī)生在前后門都被堵死的前提下，必然要捅開天窗牟利。

　　目前的大病統(tǒng)籌，服務由衛(wèi)生系統(tǒng)提供，埋單者則是勞動和社會保障部。在衛(wèi)生部的新方案中，社區(qū)衛(wèi)生服務的提供與埋單全由衛(wèi)生部負責。有趣的是，勞動和社會保障部并未反對衛(wèi)生部 “替自己擔當埋單角色”。

　　“實際上,社保部門早已意識到社區(qū)衛(wèi)生服務的重要性，”該部門的一位醫(yī)改小組成員說，“但關鍵是，面對醫(yī)療服務系統(tǒng)大處方、高收費的亂象，社保部門作為埋單者，對其中的要害缺少專業(yè)上的了解,不會管也管不好”。

　　而且，大病統(tǒng)籌的埋單畢竟是少數，如果社區(qū)服務埋單量驟增，社保部門將不堪其負。目前，各地社保部門大都通過聘請醫(yī)務人員成立醫(yī)保監(jiān)察大隊的方式來具體監(jiān)管醫(yī)療服務，而衛(wèi)生系統(tǒng)在這方面具有天然的優(yōu)越性。

　　如何在不同部門間配置權力和資源，在財政部的一位處長看來，這種部門利益平衡和權力分置的考量可以重演一次。例如，在社區(qū)衛(wèi)生服務的籌資方式上，可以采取政府采購的方式進行。這位處長表示，如果采取政府采購，這項工作就可以由財政部負責，因為財政部設有負責政府采購的相關部門。

　　本輪醫(yī)改中，相對于籌資與服務的部門利益之爭，其他方面——例如商業(yè)保險的培育，醫(yī)保節(jié)余率過高導致窮人補貼富人等問題——卻著力甚少。

　　一位密切關注本輪醫(yī)改決策的社會學家向本刊表示：各部委堅持的，除了合理化的成分，也有出于部門利益；各部委反對的，往往是反對其他部委的部門利益。至于醫(yī)改未來如何擇路，需看中央決策者如何取舍。

　　回首醫(yī)改決策至今的爭論，一些小組成員認為，讓民眾知情并參與討論，是回避部門利益的最佳方式。★

　　福利改革中的公共參與

　　英國政府積極倡導一種“共同治理”的社會模式，要求充分發(fā)揮全民的參與意識。目前布萊爾正在大力推行的一項福利改革中，公共參與就成為制定政策的關鍵一環(huán)

　　★ 本刊記者/王艷

　　RADAR，是倫敦一個為殘障人士服務的非政府組織。自2006年初開始，參與政府的福利改革計劃就成為該組織的首要任務。

　　這項新的改革計劃是布萊爾政府福利改革道路的第三階段，重點是鼓勵仍有工作能力的殘疾人重返工作崗位。

　　過去8年來，英國的失業(yè)率大幅下降，但是申領殘疾人福利的人數卻在上升。其結果是，它大大超過了失業(yè)救濟的金額。據英國公共政策研究所的統(tǒng)計顯示，大約有270萬英國人聲稱不適合工作，每年申請的社會福利達到120億英鎊。但其中僅有50萬是嚴重傷殘、完全沒有工作能力的人。

　　為了解決這個問題，英國政府從1998年開始實施一項被稱為“布萊爾新政”的福利改革，核心原則是以工作機會替代福利。

　　根據“新政”，有工作能力的失業(yè)者不能再坐享失業(yè)救濟金，而必須參加政府提供的職業(yè)培訓，并接受面試機會。如果符合條件的失業(yè)者在一定期限內拒絕參加“新政”計劃，就會失去1/3以上的失業(yè)救濟金。

　　綠皮書與咨詢期

　　早在2002年底，英國政府負責全面管理社會保障事務的部門——“工作與年金部”就向媒體透露，有意讓長期領取福利金的殘障人士重新就業(yè)。從2003年10月開始，工作與年金部先后選擇了20個城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為殘疾人就業(yè)的試點區(qū)域。只要申請了殘疾人福利的公民，年齡在18歲到60歲之間，政府都會為之提供一個就業(yè)顧問。

　　2006年1月24日，工作與年金部發(fā)布了題為《福利新契約：促使人民就業(yè)》的綠皮書。所謂綠皮書，是政府就重要政策或議題而正式發(fā)表的咨詢文件，其封面是綠色。

　　這本綠皮書有兩個版本，一個長達112頁，另一個則只有32頁。32頁的“簡潔版”采用問答的形式，配合彩色插圖，即使是識字不多的人也可以輕松閱讀。除了普通的印刷形式，工作與年金部還向公眾提供綠皮書的原文錄音和盲文版。

　　從綠皮書發(fā)布當天開始，接下來的13周就是正式咨詢期。隸屬于工作與年金部的福利改革小組負責聽取、采納來自社會的不同意見。為了便于歸納，福利改革小組制定了13個開放討論的問題。另外，公眾還可以在一個臨時建立的網站“福利改革論壇”上，與負責改革的內閣大臣瑪格麗特·霍奇直接辯論。

　　“綠皮書注定將帶來一場全國性的大討論。我衷心希望每個人都能參與進來，規(guī)劃英國的未來。” 在“福利改革論壇”的首頁，瑪格麗特·霍奇寫下這句話。

　　根據曼徹斯特大學教授格里·斯托克的統(tǒng)計，工作與年金部在13周里，舉行了數百次咨詢會和演講，聽眾人數超過5000人。

　　“工作與年金部是英國最龐大的政府部門，雇員多達12.5萬人，相當于英國文官的1/4。正因為如此，它可以組織大規(guī)模的公開活動。” 格里·斯托克對本刊說。

　　在《福利新契約》發(fā)布當天，為殘障人士服務的非政府組織RADAR行政主管凱特·納什，就以組織的名義發(fā)布了意見書，一份交付政府機構，一份發(fā)布在該組織的官方網站上。

　　咨詢期結束后的一個月，工作與年金部發(fā)布了官方回應書。回應書列出了來自不同領域的關鍵性建議，并一一給予答復。

　　據統(tǒng)計，這次改革中，共有624個團體或個人向福利改革小組提供了意見，其中包括殘疾人、普通公眾、慈善團體、學者和議員。所有團體和個人的名字都列在回應書的附錄里。

　　“政府不一定會采納每個人的意見，但政府有責任衡量，決策中有哪一個因素與當前公眾的觀點不一致。” 格里·斯托克說。

　　與議員直接對話

　　7月4日，綜合各方意見的《福利改革議案》正式出爐，福利改革計劃進入議會程序。

　　政府在提出議案后，雖然不再開展大規(guī)模的咨詢活動，但個人和團體仍然可以聯(lián)系福利改革小組，對議案的細節(jié)內容提出修改意見。相關部門也會主動詢問相關利益團體的意見，在最大程度上取得一致。

　　公民影響議案的另一條途徑，是與擁有投票權的議員直接對話。

　　殘障人士與議員的直接對話是RADAR最重視的活動。2006年，RADAR已經安排了40位殘疾人與當地的議員見面，其中半數的見面會是在《福利改革議案》確定以后安排的。

　　“我可以肯定的是，通過這種見面，他們(議員)更了解殘疾人的生活了。之前他們知道的也許只是大道理。”RADAR的成員說。

　　10月，以議案的內容為標準，工作與年金部分別選擇了東部、中部和西部的三個城市進行試點，進一步檢驗議案的可行性。11月5日，《福利改革議案》完成了第三次議會辯論，大部分的下議員都對議案持贊成態(tài)度。預計2007年初，這個議案將正式成為法律。

　　政府咨詢與共同治理

　　作為“第三條道路”的信徒，布萊爾倡導一種“共同治理”的社會模式，要求充分發(fā)揮全民的參與意識，使每個人、每個組織都能積極參與到社會各項事務之中，因此，英國政府越來越看重政府咨詢的重要性。

　　2000年11月，布萊爾簽署了《書面咨詢實務準則》，對各政府部門在咨詢活動中應遵循的一些基本原則做出規(guī)定。準則實施后，由政府部門開展的咨詢活動不論在數量上還是在質量上都有了極大提高。2004年1月，《書面咨詢實務準則》被《咨詢實務準則》替代。

　　在某些情況下, 部長們享有一定的自由裁量權，可以不必按照《咨詢實務準則》的要求進行正式的書面咨詢活動。比如，如果咨詢活動所涉及的事項專業(yè)性非常強，或者直接相關的利益群體人數不多，那么有關部門可以不必開展書面咨詢。但是，該部門必須說明不予遵守的理由，并采取其他措施來保障咨詢活動的有效進行，例如通過媒體發(fā)布通知，或者在該部門的網站上發(fā)布消息，以確保公眾了解有關的立法和政策。

　　“英國的公眾參與并不是完美無缺的。公眾參與使決策過程變得遲緩，某些地方甚至存在‘咨詢過剩’的危險。不過，政府沒有把這些問題看成排斥公民參與決策的理由，而是將其視為亟待改善之處。”格里·斯托克說。★

　　未來數年，將是國家福利再造的關鍵時期。決策層已經提出和諧社會綱領，并著手對醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領域的國家福利制度進行第三次改革。

　　但在設計制度的時候，政府、學界及民眾，都需要汲取歷史教訓，對原則及方向深思熟慮，做出明智的公共選擇。

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