工業(yè)用地失衡癥解析

工業(yè)用地失衡癥解析

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　　撰稿／本報記者 單一良

　　“這是最好的時代，這是最壞的時代……”？

　　狄更斯在140多年前說的話成了描述轉(zhuǎn)型期社會的標準語言，把這句陳年老話翻出來，是有感于中國目前的土地管理現(xiàn)狀。

　　工業(yè)地產(chǎn)現(xiàn)狀：低價并非低“嫁”——地方政府出讓工業(yè)用地就像貪心父母嫁女兒，不是不要或少要“彩禮”，而是需要這彩禮如何來滋潤自己。

　　上世紀80年代，中華民族迎來了百年來少有的成長機遇，發(fā)展經(jīng)濟成了整個國家的主旋律，也是國民意識中的最大公約數(shù)，凝聚成一句話就是：“發(fā)展是硬道理”。

　　靠什么發(fā)展？人們首先想到的當然是投資辦實業(yè)。錢從何來？除了自酬資金和向上爭取項目，招商引資便是最大的招數(shù)。

　　但是，大家都想招商引資，競爭就很激烈，于是，各地高招迭出，不過，有一個招數(shù)是共同的：以低廉的地價、甚至以零地價來吸引外地、外國投資。慣常的運作是：根據(jù)投資者投資規(guī)模、年產(chǎn)值、帶動效應的不同，量身定做土地優(yōu)惠政策，投資規(guī)模、年產(chǎn)值、帶動效應越大的投資者，可獲得越多的土地優(yōu)惠。到了20世紀90年代中期，引進外資甚至成為一種戰(zhàn)略受到了毫無節(jié)制的鼓勵。

　　對一些地方政府官員而言，不惜一切低地價引進外資也是風險最小、收益最大的催動本地經(jīng)濟增長的辦法。這首先是一種經(jīng)濟選擇。引來投資，確實可以推動本地經(jīng)濟增長，或者提升本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也會解決當?shù)鼐蜆I(yè)問題，給本地民眾帶來一定的收益——這樣的項目沒有地方政府輕易拒絕。

　　于是，招商引資成了一些官員重要使命。

　　于是，征地、劃開發(fā)區(qū)、找投資、建廠、統(tǒng)計GDP增加值、總結(jié)經(jīng)驗上報成績等一系列活動，成了為官一任的“規(guī)定”作品，一些人的潛意識里少不了這種想法：把土地玩活了，成績是自己的；弄砸了，賠的是老百姓和國家的，最后國家肯定兜底。于是，遍地的違法占地項目上馬了，等工程建大半了，即使有了檢查又能怎么樣？“生米做成了熟飯”，最后只能是“法不責眾”，“先上車后補票”，補辦個手續(xù)。通常情況是，他“綁架”了一個地方的經(jīng)濟社會發(fā)展的希望，即使違法了，你也很難按法規(guī)懲罰他，很可能還要想法子幫他“合法化”呢！

　　更讓人悲哀的是，精明的投資商看準了這一點，仿佛就是手里拿著拍賣品的拍賣師，游走于各地政府之間；各地政府就像舉拍的競爭者，競相壓低土地價格，結(jié)果往往是價低者得——大片大片的土地就這樣被蠶食。

　　工業(yè)地產(chǎn)的低價究竟有多低，根據(jù)中國城市地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的調(diào)查結(jié)果分析，2005年，我國工業(yè)用地價格平均為每平方米492元(約為每畝32.8萬元)，而同期商業(yè)用地平均地價為2062元／平方米(約合每畝137.5萬元)，兩者平均相差四倍多！在西部某大城市，入園項目土地價格只有5萬元／畝(當?shù)爻菂^(qū)住宅用地每畝均價達到45.5萬元)，有的地方甚至是零地價。在中原的河南，面對開封的激烈競爭，鄭州為了爭取一個工業(yè)城項目，只向該項目投資方收取每畝1美元的象征性地價，而根據(jù)他們之間的協(xié)議，投資者在獲得工業(yè)城土地的使用權(quán)后，還有權(quán)在二級市場上向其他投資人協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)！

　　工業(yè)地產(chǎn)到底被低估到什么程度？協(xié)議轉(zhuǎn)讓的渾水又有多深？據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》刊載：上市公司G廈鎢9月12日公告稱，公司控股子公司成都洪波實業(yè)有限公司(下稱洪波公司)搬遷前用地公開拍賣，該地塊位于成都市東郊，凈用地面積55087.63平方米合82.63畝，拍賣起價330萬元／畝，最終以616萬元／畝成交，拍賣總金額50900.94萬元。洪波公司系廈門鎢業(yè)(16.67,-0.22,-1.30%)于2003年9月購進，當時，這家上市公司出資4774萬元，購得洪波公司66.3%股權(quán)，其中廠區(qū)的土地原值無形資產(chǎn)為1318萬元，即每畝15.9萬元。

　　同一塊土地，三年前是1318萬元，今天就“變”成5億多，工業(yè)用地和商業(yè)用地，協(xié)議轉(zhuǎn)讓與市場拍賣，就這么倒騰一下，就有了38倍的差距！38倍！廈門鎢業(yè)是上市公司，大部分信息還是公開透明的，更多的不公開不透明的工業(yè)用地協(xié)議轉(zhuǎn)讓，其中的渾水之深、黑幕之厚，由此滋生的弊端和腐敗之烈，有人說就像宇宙之廣大無窮無盡無邊沿，我們一般人實在難以想像。

　　這就是工業(yè)用地和經(jīng)營性用地價格的差距！那么我們不禁要問：為什么有些地方政府總要低價出讓工業(yè)用地？全部原因就是他們想攪渾水嗎？不是，這還與我國的財政收支結(jié)構(gòu)有關(guān)。

　　在發(fā)達國家，不動產(chǎn)稅收一般占地方財政收入的70%以上，而我國在不動產(chǎn)方面的稅收非常之少。比如在土地開發(fā)環(huán)節(jié)和土地使用環(huán)節(jié)只有耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩個稅種，2004年耕地占用稅收入為118.55億元，城鎮(zhèn)土地使用稅收入是106.24億元，兩稅合到一起占全部稅收收入的比重尚不足1%。

　　另一方面，1994年實行中央、地方分稅制后，全部消費稅、75%的增值稅、大部分企業(yè)所得稅等征收面大、稅率高、易征收的稅種，基本上收歸中央，相對而言，留在地方的大部分是些征收面小、稅率低、難征收的稅種，主要是與工商企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的營業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅等，僅這三項稅收收入在地方財政收入中所占的比重就達到70%。但與財權(quán)相對應的事權(quán)，中央政府與地方政府正好相反，導致中央政府與地方政府的財權(quán)、事權(quán)倒掛。1995年～2005年，中央財政收入水平占國家財政總收入的52%，但財政支出平均只占國家財政總支出的30%；地方財政收入占國家財政總收入的48%，但財政支出平均卻占國家財政總支出的70%。

　　省級政府也通過收入劃分將主體稅種劃歸省級(有的甚至截留中央的稅收返還收入)。而且，上級政府收上來的稅收相當一部分只留用于本級政府，轉(zhuǎn)移支付的力度很小，財政困難逐級向下轉(zhuǎn)嫁，縣、鄉(xiāng)財政困境日益突出。加上地方政府不能發(fā)行公債，沒有舉債權(quán)，使地方政府財政常出現(xiàn)困境。有好事者就此總結(jié)出這樣幾句順口溜：“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩(wěn)穩(wěn)當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級財政精精光光”。

　　窮則思變。于是一些地方政府千方百計爭投資，上項目，通過GDP增長來擴大財源，并有意識地將擴大財源的目標指向地方享有的稅種——既然企業(yè)越多，稅收越多，招商引資辦企業(yè)自然就是最佳選項了，各地自然是想方設(shè)法上項目——別人上項目你不上，本轄區(qū)就成了別人商品的銷售地，明擺著吃虧。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了一個像樣的企業(yè)，當?shù)毓賳T的工資獎金甚至灰色收入就有了保證，否則，拿什么發(fā)工資？

　　惡性競爭的補償機制——堤內(nèi)損失堤外補：一些地方政府在推動房價升高、拉高房地產(chǎn)用地出讓價格方面暗中出力，反過來在壓低工業(yè)用地價格方面更無所不用其極

　　據(jù)國土資源部對2004年以來的工業(yè)用地總量分析，工礦用地在整個建設(shè)用地供應總量中所占的比例基本穩(wěn)定在43%左右，高于房地產(chǎn)開發(fā)用地及其他各種類型用地。另對近年來我國新增建設(shè)用地的統(tǒng)計來看，“十五”期間我國新增建設(shè)用地3285萬畝，其中新增獨立工礦用地1315萬畝，占40%。顯然，包括各類園區(qū)在內(nèi)的獨立工礦用地是新增建設(shè)用地的主要部分。

　　既然占土地供應總量四成以上的工業(yè)用地是低價“奉送”，而占土地總供地量30%～40%的是基礎(chǔ)設(shè)施等公共目的用地，政府也無從賺錢，再刨去經(jīng)濟適用房等用地，那么，工業(yè)用地的取得成本(且不論按規(guī)定要收取的相關(guān)稅費)、前期開發(fā)成本的資金又出在哪里呢？

　　答案只能是“堤內(nèi)損失堤外補”。

　　根據(jù)我國法律規(guī)定，政府是工業(yè)用地的壟斷性供應者。第一個辦法也是最大、最直接的辦法，自然是在征地環(huán)節(jié)壓低征地補償標準，拖欠補償款，將經(jīng)濟發(fā)展的成本支出轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。不但一再壓低，而且拖欠農(nóng)民的征地補償費。由此引發(fā)了大量的爭議和糾紛。有人形容：“深山的黑夜有多黑，征地補償就有多黑。”還有一個直接的惡果：正是因為工業(yè)用地的取得異常低廉，很多地方政府才不在乎其使用效益的低下，這又導致了亂占濫用土地行為越來越猖獗。

　　在供地中商品房等經(jīng)營性用地，是很多地方政府的第二大“聚寶盆”：在用地環(huán)節(jié)上，有意無意間縱容房價高漲，甚至與房地產(chǎn)開發(fā)商一起，推動房價持續(xù)上漲——反過來推動經(jīng)營性用地出讓價格攀升，從中獲得高額土地出讓金收益。土地出讓金收益普遍占到地方政府收入的30%～60%。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國自實行土地有償出讓制度以來，土地出讓金在地方財政收入中比重迅速攀升：2001年～2003年我國土地出讓金合計9100多億，約占同期全國地方財政收入的35%﹖。2004年“8·３1大限”使土地有償出讓進一步市場化，當年全國出讓金的價款達5894億元，占同期地方財政總收入的47%，2005年雖然收緊“地根”，但土地出讓金總額仍有5505億元。隨著房地產(chǎn)市場的火爆，2006年土地出讓金收入再次出現(xiàn)井噴，一季度全國土地出讓金總額即達3000億元左右，有專家預計全年土地出讓金占地方財政收入比例可能突破50%(事實上，北京、廣州、深圳等房地產(chǎn)熱點地區(qū)的土地出讓金上半年的收入就已超過去年全年總額)。

　　從這個意義上說，正是有些政府肆意壓低工業(yè)用地價格，在客觀上侵占了廣大農(nóng)民的切身利益，反過來又推動了城市房價的連年上漲，造成對城市居民切身利益的損害，制造了諸多的社會不和諧因素。

　　工業(yè)用地低價出讓的危害遠不止此。地方政府為招商引資，競相壓低地價，搞惡性競爭，還破壞了公開、公平、有序競爭的市場環(huán)境，影響了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，造成工業(yè)用地低成本過度膨脹，盲目擴張，粗放利用，助長了大量低水平重復建設(shè)。

　　2004年土地市場治理整頓前，全國共有各類開發(fā)區(qū)6866個(其中，國務院批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)171個，省級政府批準設(shè)立的1094個，其余5601個開發(fā)區(qū)都是市、縣、鄉(xiāng)政府和各級部門設(shè)立的)，規(guī)劃面積3.86萬平方公里。整頓后，各類開發(fā)區(qū)大為縮減，但眼下的實際情況究竟如何？又是個說不清的數(shù)字，但實際大量存在的審批之外的違法用地情況仍然很嚴重。

　　劍出鞘，鋒利幾何？治標之后，還得多思謀治本之策，否則問題仍不能從根本上解決

　　20世紀50年代后的30多年的時間里，我國工業(yè)用地是計劃經(jīng)濟體制下的無償劃撥。

　　市場經(jīng)濟確立之后，工業(yè)用地出讓引起了管理層的重視。從1995年的《城市房地產(chǎn)管理法》和原國家土地管理局頒布的工業(yè)用地協(xié)議出讓最低價確定辦法，到2001年《國務院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》、2003年國土資源部《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，再到2004年《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，都對制定和公布工業(yè)用地協(xié)議最低價標準有相應的規(guī)定。此外，《刑法》也有明確的規(guī)定，非法低價出讓土地情節(jié)嚴重的，要追究刑事責任，判三年到七年有期徒刑。

　　這一連串動作雖然把工業(yè)用地從無償劃撥一步步推上了協(xié)議出讓的軌道，但協(xié)議的結(jié)果很不理想。從國土資源部資料顯示，目前全國僅有1／3的省制定并公布了協(xié)議出讓工業(yè)用地最低價標準，1／3的省正在研究制定過程中，另有1／3的省根本沒有制定標準。

　　究其根本原因就是，賣的不是政府領(lǐng)導自己的東西，而是社會大眾的財富。協(xié)議出讓如此，招拍掛出讓則更是難上加難，即便是2004年國務院28號文規(guī)定的工業(yè)用地逐步招拍掛出讓，但進展很不順利。據(jù)初步統(tǒng)計，2005年，全國工礦倉儲用地供應面積7.8144萬公頃，其中出讓6.9374萬公頃，而這包括招拍掛出讓的2826公頃，招拍掛出讓占工業(yè)用地總面積的比例為3.62%，占工業(yè)用地出讓面積的比例為4.07%。

　　可喜的是，隨著2006年8月31日《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》的實施，當前的狀況有望改觀。《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》明確提出，要建立工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一公布制度。根據(jù)全國土地等級、基準地價水平等綜合平衡后分等級確定，體現(xiàn)國家區(qū)域發(fā)展政策，但工業(yè)用地出讓最低價標準不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費用之和。據(jù)了解，工業(yè)用地出讓最低價標準將被分為13個不同等級。

　　根據(jù)這一通知的有關(guān)規(guī)定，工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。通知規(guī)定，低于最低價標準出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權(quán)的行為，有關(guān)人員將被依法追究法律責任。

　　國土資源部有關(guān)負責人指出，有了一個真實反映市場供需的價格標準，才有可能杜絕地方通過財政、稅收等各種手段進行補貼和返還、私底下搞優(yōu)惠的現(xiàn)象。國土資源部在制定標準的時候，將重點防范變相的低價出讓、返還和補貼。

　　從當前地價構(gòu)成看，取得成本(征地補償安置和拆遷費用)、開發(fā)成本(幾通一平費用)和政府收益(相關(guān)稅費和土地純收益)，大體各占三分之一，其中的被征地農(nóng)民的補償安置費明顯偏低。《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》表明：征地補償安置費提高一倍，新增建設(shè)用地土地有償使用費提高一倍，城鎮(zhèn)土地使用稅提高兩倍，耕地占用稅征收標準也有所提高，工業(yè)用地的出讓價格將上漲40%—60%(房地產(chǎn)用地出讓價格則基本持平)，不僅可以加大用地者的土地取得與保有成本，促進節(jié)約集約用地，還可以增加地方財政收入，優(yōu)化地方財政收入結(jié)構(gòu)，促使地方政府立足于存量建設(shè)用地的有效利用，緩解城市規(guī)模擴張沖動。

　　由此又導出本文的話題：既然是政府及政府所掌控的國企在大力主導投資，而政府又絕對壟斷著土地資源的配置，工業(yè)用地的價格還能高嗎？

　　多年來，投資成為拉動中國經(jīng)濟增長的重要力量。在很多地方，抓住了投資，就等于抓住了經(jīng)濟增長的“牛鼻子”。根據(jù)2005年完成的工業(yè)普查的結(jié)果，我國全社會固定資產(chǎn)投資占GDP的比例，1985年是20.2%，1998年是35.8%，到了2004年，這個數(shù)字一舉突破了50%，達到驚人的51.5%。中國社科院經(jīng)濟學部中國經(jīng)濟形勢分析與預測課題組認為，連續(xù)多年存在的投資增長明顯大幅度高于GDP增長的狀況，使得當年全社會固定資產(chǎn)投資占GDP的比例持續(xù)攀升，預計2006年全社會固定資產(chǎn)投資占GDP的比例將超過54%，2007年將可能進一步接近60%。

　　投資可分為三塊：外資、政府投資和民資。

　　先說外資。從1979年7月1日頒布《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》起，中國吸收外商直接投資已有27個年頭。截至2004年年底，中國累計實際使用外資金額5621億美元，累計使用外資存量約2100億美元。2004年實際利用外資突破600億美元大關(guān)(今年上半年實際利用外資284億美元)，中國已連續(xù)15年居發(fā)展中國家吸收外資首位。

　　中國經(jīng)濟的高增長，突出表現(xiàn)為政府驅(qū)動下的投資拉動型，即是由政府主導并強力推動的——在這個世界上，只要砸下錢去，就肯定會產(chǎn)生相應的GDP。而從投資項目來說，又重視特大和大型企業(yè)發(fā)展，增長的內(nèi)容主要是高速公路、鐵路、大樓、廣場、電站、煉油廠、鋼鐵廠等這樣一些不增加后續(xù)就業(yè)和勞動參與率低的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)品。

　　有專家指出，由于一些地方政府換屆，新任領(lǐng)導為追求政績，各地之間無序競爭，投資沖動依然強勁。國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的報告顯示，截至今年9月底，全國城鎮(zhèn)50萬元以上施工項目累計23.12萬個，同比增加3.46萬個；施工項目計劃總投資18.82萬億元﹖同比增長23.6%；新開工項目15.20萬個，同比增加2.05萬個；新開工項目計劃總投資4.86萬億元，同比增長7.5%。前三季度，中國全社會固定資產(chǎn)投資為71942億元，同比增長27.3%，其中，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資61880億元，同比增長28.2%(中央項目投資6712億元，同比增長29.6%；地方項目投資55168億元，增長28.1%)。

　　那么，政府投資的錢出自何方呢？

　　那就是在近三年經(jīng)濟高速增長的情況下，中央政府仍在發(fā)建設(shè)國債(今年就有800億元)；高達幾千億元的土地出讓金的使用；部分地方違規(guī)挪用各種專項資金；不少地方政府通過自設(shè)的投資公司向銀行貸款，或政府擔保借債等等。

　　至此，政府投資的錢從何而來答案不言自明了：把該給社會保障支出的那部分砍下來搞投資了！

　　眼下的國企是一個很獨特的東西。按理說，國企屬全民所有，其利潤也應該屬于全民，上繳國庫，但現(xiàn)在不是——國企交稅之后，其利潤不用上繳(2005年年度169家中央企業(yè)共獲利6276.5億元，其中來自傳統(tǒng)的煤、電、油、運行業(yè)的十二家大型國企囊括了央企總利潤的78.8%，此即“十二豪門”)，刨去高額的員工工資與福利，大部分也用于投資擴張了。

　　由于國有銀行與國有企業(yè)乃“一母同胞”，銀行自然也順應了現(xiàn)在的經(jīng)濟格局。在不少國有銀行看來，企業(yè)與政府的背景越深，政府對企業(yè)的信用擔保就越牢靠，風險就越低(如果加上政府領(lǐng)導勸導及干預，國有銀行更會順水推舟)。由于都屬國有，國企不僅敢借(因為借了可能不還)，銀行也愿借(因為有問題由國家來承擔)。加之目前國內(nèi)銀行體系或分散化(國有銀行的地方分行化)，或地方化(全國各地方都在建立自主性很強的地區(qū)性商業(yè)銀行)，這都給各地國企擴大投資提供了充足的資金。正因為地方政府、國企及國有銀行勁往一處使，中國的投資動力才取之不盡用之不竭，國企肆無忌憚地貸款才成為常態(tài)。從內(nèi)蒙古電力違規(guī)項目的情況來看，為什么各家銀行都爭先恐后地向這些電力項目貸款？為什么在短時間內(nèi)國內(nèi)不少銀行有幾百億元的資金流入這些違規(guī)項目？關(guān)鍵就在于國企、地方政府及銀行之間的特殊關(guān)系。從最近的情況來看，哪個地方國企所占比重高，這個地方投資的增長速度就快，如東北地區(qū)、安徽及山東等地。

　　由此又導出本文的話題：既然是政府及政府所掌控的國企在大力主導投資，而政府又絕對壟斷著土地資源的配置，工業(yè)用地的價格還能高嗎？——投資者都希望土地成本越低越好。

　　民營經(jīng)濟目前已占據(jù)國民經(jīng)濟的一定比例，但民企(或曰私企)的投資很大程度上是有主體負責的市場行為。與外企、國企相比，民企的用地環(huán)境及其他投資環(huán)境遠不及它們。當然，民企還是沾了它們的光：沒有外企、國企低價(甚至無償劃撥)用地的前車之轍，工業(yè)用地低價協(xié)議出讓不可能有民企的份。

　　在一個成熟的市場經(jīng)濟體內(nèi)，民企才是最活躍且居絕對主導地位的主體，自然也是工業(yè)用地的主體，但在現(xiàn)在的中國還不是。雖說，如今名義上還沒有對民企開放的行業(yè)已經(jīng)寥寥無幾，然而各種各樣的市場準入門檻又給民企設(shè)置了一道道透明的“玻璃門”。北大張維迎教授近日說，過去計劃經(jīng)濟下政府管理經(jīng)濟的許多措施都在規(guī)制的名義下保留了下來；一些本已廢除的審批項目又在加強產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控的名義下重新引入。

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