【導(dǎo)讀】近期，從暴雨救災(zāi)到新一輪疫情爆發(fā)，兩座舉足輕重的省會城市，先后陷入輿論漩渦，被公眾批評存在管理不善、封限消息、推諉責(zé)任等問題。人們追問，這些“怪現(xiàn)狀”為何出現(xiàn)？為什么在政治壓力和公開監(jiān)督下，還是難以遏制？
本文梳理了現(xiàn)代官僚制的發(fā)展演變過程，指出：官僚機構(gòu)一旦建立，就有了自己的利益和運行邏輯。在官僚系統(tǒng)與政治領(lǐng)導(dǎo)層之間、與人民大眾之間以及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)之間，都有復(fù)雜的矛盾競爭關(guān)系。表現(xiàn)為三個面向：對政治領(lǐng)導(dǎo)層，體現(xiàn)自利動機和對抗性趨向——推諉避責(zé)、討價還價等；對民間，是形式主義、脫離群眾；在其內(nèi)部，是脫離實際、權(quán)責(zé)失衡、各自為政等。當(dāng)前，新的雙重挑戰(zhàn)已經(jīng)出現(xiàn)：技術(shù)變革和經(jīng)濟危機正對官僚體制的效率效能提出新要求，而全球性社會分裂的涌現(xiàn)和國內(nèi)政治經(jīng)濟的周期性變化，也意味著更多不確定性。本文指出，面對官僚主義要避免兩種誤區(qū)：一種是指望通過徹底“去中心化”、無規(guī)則性、無法日?；募w行動來徹底克服官僚主義、取消官僚制的浪漫幻想；另一種是過分強調(diào)自上而下的中心化權(quán)力服從機制，而忽略了政治價值、共同體道德等柔性機制對官僚群體的約束作用。
本文原載《文化縱橫》2019年第5期，原題為“官僚制的內(nèi)在矛盾與官僚主義的多重面向”，文章僅代表作者本人觀點，供諸君思考。
官僚制的內(nèi)在矛盾
與官僚主義的多重面向
官僚制一直深刻地影響著人類社會的生產(chǎn)與生活過程?，F(xiàn)實生活中，我們不僅需要與各種政府機構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，而且在各種主動或被動形式中與官僚制不斷相遇，分享著一種對其既怨恨又依賴的情緒。如果想有效地改善官僚制、限制官僚主義，我們首先需要認(rèn)識官僚制的“客觀性”，歷史性地理解官僚制產(chǎn)生與運行的內(nèi)在原理，尋找官僚制與其政治經(jīng)濟背景之間的復(fù)雜互動關(guān)系，由此，才能進一步定位由官僚制派生出的官僚主義問題，探討官僚制的適用邊界以及官僚制與其他類型的組織形式、協(xié)作形式的互動方式，以期創(chuàng)造適應(yīng)當(dāng)下社會生活的良性治理模式。
▍作為一種分工與合作形式的官僚制
官僚制作為一種制度形式和歷史現(xiàn)象由來已久。盡管古代官僚制與現(xiàn)代官僚制存在重大差別，但從最基礎(chǔ)的意義上，古今官僚制都意味著一種基于職權(quán)與責(zé)任劃分等級，并具有一定強制性的分工與合作機制。官僚制具有很強的功能性和現(xiàn)實主義特征，它是基于完成一項或多項復(fù)雜、龐大且具有持續(xù)性的事業(yè)而被建立起來并被賦予使命的。
官僚制的產(chǎn)生和發(fā)展，意味著一批以社會化組織能力為立身之本的專業(yè)管理人士從日常性生產(chǎn)活動脫離出來，這不僅需要相對充分的勞動剩余產(chǎn)品的穩(wěn)定供給，也需要信息與生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)驗知識與組織技藝達到一定的積累水平。官僚制的出現(xiàn)，代表著人類社會的組織形式，從具有相對濃厚的共同體色彩的中小規(guī)模群體，轉(zhuǎn)向更大空間范圍和更大人群規(guī)模的組織、管理和協(xié)作階段。因此，古代官僚制往往是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力較為發(fā)達的區(qū)域率先發(fā)展起來，諸如埃及古王國時期和春秋戰(zhàn)國時代的中國。
以古埃及為例，其官僚制要素出現(xiàn)較早卻未能進一步發(fā)展，一定程度上與尼羅河地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件存在深刻關(guān)聯(lián)。尼羅河谷地雖然具備相對優(yōu)越的農(nóng)業(yè)條件，但主要局限于尼羅河兩岸數(shù)千米的狹長沖積帶，往外就是沙漠。此種情形，既使得定居人口相對集中，便于統(tǒng)治和管理，又導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式無法持續(xù)向外擴散?；诖?，古埃及雖然發(fā)展出一定的官僚制要素，如出現(xiàn)了維西爾（宰相）等重要官職和一些管理農(nóng)業(yè)、財政、檔案和司法的管理機構(gòu)，但是這些要素并不能進一步發(fā)展出一個更為龐大和復(fù)雜的官僚制系統(tǒng)。
與古埃及相比，古代中國則被視為是傳統(tǒng)官僚制得到深度發(fā)展的典型例證?！抖Y記·明堂位》中就有記載，“有虞氏官五十，夏后氏官百，殷二百，周三百”， 雖然殷商之前的歷史頗有傳說與附會之意而不可考，但殷周之際形成了較為明確的“官職”則基本可以確認(rèn)。古代中國的地理和氣候特征在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的持續(xù)擴散上更具優(yōu)勢：從氣候條件上觀察，東亞大陸大部分地區(qū)屬于季風(fēng)氣候，雨熱同源，適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；在地理空間方面，東亞外圍地區(qū)存在著山脈、高原、沙漠等地理屏障，核心區(qū)域廣大，而且內(nèi)部呈現(xiàn)的氣候和地理條件，為人口多中心聚集和持續(xù)增長、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的持續(xù)性擴張?zhí)峁┝藯l件。這些基本因素為官僚制在古代中國的出現(xiàn)和持續(xù)發(fā)展提供了外在條件：首先，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式帶來定居性的生活方式，為日?；墓芾砗徒y(tǒng)治提供了可能；其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到自然條件的深刻限制，對與氣候相關(guān)的天文歷法知識的需求、對與組織共同勞作改善基本農(nóng)業(yè)設(shè)施需求、對相互協(xié)作應(yīng)對天災(zāi)的需求……使得具備相應(yīng)知識和組織技藝的專業(yè)人群逐步分離出來成為社會分工中的重要階層；最后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等成果容易受到劫掠的基本事實，使得武裝保護的需求也十分迫切，而多個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域中心的競爭格局又會使得軍事武裝組織的發(fā)展日益成熟和常態(tài)化。在此基礎(chǔ)上春秋戰(zhàn)國時期呈現(xiàn)的高強度競爭的政治格局，又為傳統(tǒng)官僚制的突破性發(fā)展提供了歷史契機。春秋戰(zhàn)國時期，伴隨著諸侯兼并戰(zhàn)爭帶來的權(quán)力集中趨勢，一個區(qū)別于舊式貴族、以社會化組織的專業(yè)能力為其立身基礎(chǔ)的“官僚”群體也日益成長。至秦漢時期，隨著中央集權(quán)式大一統(tǒng)國家的建立，古代中國官僚制體系的基本架構(gòu)也得以確立，并在其后兩千余年間不斷演化、發(fā)展，深刻塑造了傳統(tǒng)中國的政治、經(jīng)濟和社會格局。
與傳統(tǒng)官僚制相比，現(xiàn)代官僚制則是已經(jīng)被新的生產(chǎn)方式——工商業(yè)生產(chǎn)模式所重新塑造。以歐洲語境中的官僚制（bureaucracy）一詞為例，其字面含義為“來自辦公桌的統(tǒng)治”，從中可以明顯感受到現(xiàn)代官僚制與歐洲近代以來專業(yè)、技術(shù)、文職等社會分工的細化進程的密切關(guān)聯(lián)。馬克斯·韋伯關(guān)于官僚制的討論，被認(rèn)為是現(xiàn)代官僚制理論研究的重要起點。在韋伯的理想類型描述中，現(xiàn)代官僚制被定義為是一種基于理性原則而建立起來的等級化、制度化、協(xié)同性的大規(guī)模組織形式。此種現(xiàn)代官僚制的理想模型，很大程度上來源于歐洲近代化的歷史經(jīng)驗。一個突出的特征，就是韋伯對于“形式理性”原則的描述——“一項經(jīng)濟行動之所以是形式理性的，在于其能夠以計量的、可計算的權(quán)衡思慮，表現(xiàn)出任何理性經(jīng)濟固有的事前準(zhǔn)備，并且實際上如此表現(xiàn)出來的程度”，此種“理性”的內(nèi)涵和原則，與歐洲基督教改革運動與工商業(yè)革命進程密切相關(guān)，是一種具有革命性意義的“現(xiàn)代現(xiàn)象”。這種現(xiàn)代官僚制，具有很強的“工具性”特征，它既可以與君主制結(jié)合，成為與教會、貴族特權(quán)競爭并建立中央集權(quán)的有效手段，成為推行“重商主義”政策的重要工具；也可以與君主立憲制、議會制相結(jié)合，成為國家提高行政效率的必要措施以及助力資本主義生產(chǎn)方式的有效資源；還可以在社會化的經(jīng)濟組織中推進重大工程，成為公司制度的組織載體，在商業(yè)擴張和殖民事業(yè)中發(fā)揮功能?！ ?/p>
▍官僚制的運行邏輯與官僚主義的雙面效果
官僚制作為一種體現(xiàn)著人為選擇的分工和協(xié)作機制，推動它發(fā)展的“主導(dǎo)者”們對其期待主要在于“效率”層面——希望它能成為運轉(zhuǎn)高效、操控自如的“機器”。因此，傳統(tǒng)官僚制與現(xiàn)代官僚制共享著一些基本特征：其一，在官員選拔方面，基于上級任命或考試而非民選；其二，在內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面，垂直性的層級關(guān)系與橫向性部門與區(qū)域協(xié)同關(guān)系同時存在，并由最高級行政機關(guān)進行總體協(xié)調(diào)；其三，在職責(zé)和紀(jì)律方面，具有強制性和不對等性，貫徹下級服從上級的原則。這樣的一種中心化、集權(quán)化的結(jié)構(gòu)性設(shè)置，是為了保障上級或主導(dǎo)者的命令和意志可以得到有效貫徹。但是，人類社會的組織形式以人為基本單元，并不是完全沒有自我意志和自我利益的“機器”，它一旦被創(chuàng)造出來并開始發(fā)揮功能之后，就不可能只為極少數(shù)掌控者的意志所驅(qū)使，而是受到所有參與其中的行動者的集體行動所制約，受到內(nèi)部參與者的欲望、訴求與行動模式以及外部情勢的綜合影響，呈現(xiàn)出復(fù)雜的運行狀態(tài)。
首先，官僚制與君主、“主權(quán)者”之間存在著復(fù)雜的合作與斗爭關(guān)系。
即使是在傳統(tǒng)官僚制之中，官僚群體與君主之間，也并非是完全的依附-服從關(guān)系，而是一種相互需要又相互沖突的復(fù)雜狀態(tài)：君主雖然擁有名義上至高無上的權(quán)力——“普天之下，莫非王土”，但一旦“離開了他的官僚機構(gòu)和官僚系統(tǒng)，都將變成空無所有的抽象”；而官僚群體所進行的管理和支配行為，也需要君主提供“大義名分”（正當(dāng)性）和資源供給。官僚制結(jié)構(gòu)一旦穩(wěn)定下來，原本作為驅(qū)動官僚群體行動的激勵性規(guī)則和制約性規(guī)則，就會逐步為官僚群體趨利避害的意愿和行為模式所扭曲。官僚群體也逐漸具有了雙重特性，一方面，他們是發(fā)揮社會化組織功能的專業(yè)人士，他們的才智、行動和相互協(xié)作具有公共性的價值，對于維系穩(wěn)定秩序有著特殊意義；另一方面，他們也會要求得到利益上的回報，甚至?xí)⒆陨戆l(fā)揮的作用和功能神圣化、正當(dāng)化，從而成為協(xié)助君主等統(tǒng)治者進行統(tǒng)治而分享權(quán)力的特權(quán)群體。因此，無論是君主，還是官僚制內(nèi)部的官僚群體，都不僅可能會因為相互沖突的“私利”從而產(chǎn)生齟齬（如中國歷史上不斷出現(xiàn)的圍繞著君主的內(nèi)孥侵奪國庫而出現(xiàn)的紛爭），還可能因政治理念上出現(xiàn)分歧從而表現(xiàn)出一定的對抗性（如宋神宗著意改革的意志就受到很多秉持“祖宗之法”理念的官員的抵制）。
現(xiàn)代官僚制與“主權(quán)者”之間的關(guān)系也頗為復(fù)雜：歐洲近代君主式的“主權(quán)者”基于司法、戰(zhàn)爭和財政的目標(biāo)而著力推動官僚制的建設(shè)，并大量從下級貴族、市民中產(chǎn)階層中招募官僚，官僚制和官僚階層一度成為君主們從貴族和教會手中爭奪權(quán)力的有力助手。但是，革命浪潮迅速瓦解了“君權(quán)神授”的權(quán)力正當(dāng)性敘事，君主們要么退場，要么將自己定義為國家的公仆或者象征，官僚制也由此得到了更多的獨立性。隨著代行“人民主權(quán)”的議會、總統(tǒng)、政黨等政治領(lǐng)導(dǎo)機制充當(dāng)起民意代言人，官僚制擁有了新的授權(quán)者和監(jiān)督者。但官僚制與民選政治家、民選權(quán)力機構(gòu)之間的斗爭和沖突也不可避免：民選機構(gòu)和政治家會基于選民的訴求而提出一些新的政治目標(biāo)和政治理念，力圖要求官僚制體系加以貫徹，而官僚制體系則會基于專業(yè)知識、制度規(guī)則和行政經(jīng)驗的理由來選擇支持或是抵制、對抗這些政治目標(biāo)。
其次，官僚制與民眾、外部組織之間存在著復(fù)雜的合作與斗爭關(guān)系。
在古代中國，官僚制的出現(xiàn)意味著對以血緣為基礎(chǔ)的貴族分封制的部分“背叛”抑或是“超越”。貴族分封制的一個典型特征，是構(gòu)筑起了共同體式的連接性紐帶，諸如血緣等自然要素、祖先崇拜的信仰形式和相同或相似的生活與生產(chǎn)經(jīng)驗等等，由此而在貴族分封制內(nèi)部與外部長出了親情、友愛、敬仰等情感，從而對實質(zhì)性的支配關(guān)系與等級制進行了有效緩和，由此，也使得權(quán)力-服從與盟友-合作關(guān)系有了更多的情感性支持和正當(dāng)性保證。然而，貴族分封制也會觸及其效能邊界——血緣、祖先崇拜、共同的生產(chǎn)生活經(jīng)驗等等，都會隨著人群規(guī)模、持續(xù)時間和空間邊界而產(chǎn)生隔膜與分裂，就如同春秋時期天子對諸侯、主君對封臣的號召力和控制力不斷下降一般。從功能角度而言，官僚制對于大規(guī)模人群的管理更具“效率”，雖然這種效率意味著對貴族分封制禮儀傳統(tǒng)的破壞，對貴族間協(xié)作方式與利益博弈規(guī)則的顛覆。與分封制相比，官僚制更多意味著一種等級化并具有明顯強制性的分工與合作形式。此種等級化和強制性，在面臨外部威脅或進行外部擴張的歷史時勢下，具有一些“建設(shè)性”功能，有利于迅速形成內(nèi)部整合，全力參與外部競爭。但是，在外部時勢變化的同時，官僚制內(nèi)部形成的等級化和強制性會隨著組織系統(tǒng)的慣性運轉(zhuǎn)而呈現(xiàn)出固化趨勢，面對復(fù)雜、多元的社會情勢可能采取過于粗暴的壓制性策略，從而遭遇支配對象——民眾、宗族、地方勢力嚴(yán)重的對抗性反彈。自漢代以降，傳統(tǒng)官僚制不斷發(fā)展，也不斷遭遇危機，既有勛貴、世家等勢力試圖侵奪和壟斷權(quán)力帶來的困境，也有受壓迫民眾層出不窮的反叛。為了應(yīng)對這些問題，諸如儒家學(xué)說之類的思想資源被改造為支持大一統(tǒng)國家的世界觀和價值觀敘述結(jié)構(gòu)，成為官僚群體所尊奉的價值原則，一些諸如“青史”“風(fēng)聞”“官聲”的社會評價體系也逐步被建立起來，用以制約官員行為，減緩官僚制本身存在的強制性特質(zhì)。
在現(xiàn)代官僚制結(jié)構(gòu)中，民眾獲得了更強大的反制性空間：一方面，是工商業(yè)社會中多元化組織形態(tài)發(fā)展蓬勃，各種民間組織諸如行會、協(xié)會、教會、企業(yè)組織不僅具有深厚傳統(tǒng)，也具有較強的資源調(diào)動能力、行動組織能力，官僚制體系無法壟斷社會權(quán)力；另一方面，是資產(chǎn)階級、無產(chǎn)階級等新興社會群體不斷發(fā)動抗?fàn)庍\動，促進了政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，使得民眾擁有了對抗官僚制的制度性權(quán)利和手段。但是，正像官僚制不甘于被政治家所徹底掌控一般，它也不會完全聽命于民眾的意愿，尤其是在“民意”往往呈現(xiàn)出易受短期利益限制和輿論操縱等手段蠱惑的背景下。
最后，官僚制內(nèi)部也存在著復(fù)雜的合作與斗爭關(guān)系。
在古代中國，隨著國家規(guī)模的擴大和現(xiàn)實狀況的復(fù)雜化，原本目標(biāo)相對單一的官僚制也必須承擔(dān)日益復(fù)雜的管理使命，這也使得傳統(tǒng)官僚制內(nèi)部系統(tǒng)不斷分化發(fā)展——內(nèi)廷與外朝、中央與地方、文官與武職、執(zhí)行與監(jiān)督、推選與科舉等諸多系統(tǒng)與方法之間充滿了斗爭與合作，并在內(nèi)外條件的變化中反復(fù)拉鋸，這使得傳統(tǒng)官僚制的“效率”優(yōu)勢逐步受到消耗。面對官僚制不斷膨脹和運轉(zhuǎn)失靈的問題，歷代中國產(chǎn)生過眾多試圖改革官僚制的政治家，例如王安石、張居正等，但是，這些改革也往往因為觸及龐大的官僚群體的利益而遭遇挫折。
系統(tǒng)內(nèi)耗和相互博弈問題，也是現(xiàn)代官僚制發(fā)展進程中一個長期存在的現(xiàn)象。在官僚制的層級結(jié)構(gòu)中，上級可以對下級機構(gòu)和官員發(fā)出指令，但是無法代替下級機關(guān)和官員實施具體的行為，只能通過激勵和追責(zé)的行為間接引導(dǎo)。一旦上級機關(guān)在激勵和追責(zé)機制上處理失衡，就會出現(xiàn)下級機關(guān)盲目行動或消極避責(zé)的行為。
總體而言，“官僚主義”的持續(xù)產(chǎn)生，正是官僚制運行的上述多重矛盾的結(jié)果，因此，“官僚主義”也呈現(xiàn)出多個面向：
其一，從君主或“主權(quán)者”的視角出發(fā)，“官僚主義”意味著官僚制的自利動機和對抗性趨向——推諉避責(zé)、討價還價等。問題的復(fù)雜性在于，此種意義上的“官僚主義”，既有可能阻礙具有緊迫性的政治改革決斷、具有公共性的政治價值目標(biāo)，導(dǎo)致社會矛盾的深層次累積，但是，也有可能在抵制和緩沖君主、民選政治家等提出的過于激進或過于脫離現(xiàn)實的政治目標(biāo)方面發(fā)揮功能，成為維系秩序穩(wěn)定的一種“軟性手段”。
其二，從民眾或其他社會組織的視角出發(fā)，“官僚主義”意味著形式主義、脫離群眾的傾向。然而，官僚中的形式主義也具有雙面性，一方面，形式主義可能發(fā)展成為各種具體化的不作為，將官僚制與政治領(lǐng)導(dǎo)層的沖突分歧轉(zhuǎn)嫁給民眾，甚至形成形式主義與不作為的循環(huán)；另一方面，規(guī)則意義上的形式主義作為官僚制獨立性的保障，卻可能意味著一定的正面效果。正像韋伯所揭示的，在與政治領(lǐng)導(dǎo)層和民眾長期的博弈過程中，現(xiàn)代官僚制也發(fā)展出一些傳統(tǒng)官僚制未曾具備或不夠充分的特征：1.法治化，意味著官員嚴(yán)格依據(jù)法律和制度行動，區(qū)別于傳統(tǒng)官僚制受到道德原則或利益關(guān)系的復(fù)雜影響；2.科學(xué)化，意味著從“科學(xué)原則”出發(fā)設(shè)計管理手段和方法，區(qū)別于傳統(tǒng)官僚制具有的“靈活性”；3.獨立性，意味著下級官員對其上級的服從主要停留在職責(zé)范圍內(nèi)，反對除此之外的人身依附。
其三，從官僚制內(nèi)部視角出發(fā)，“官僚主義”意味著脫離實際、權(quán)責(zé)失衡、各自為政等。此種意義上的“官僚主義”，涉及兩個方面的基本問題，一方面，是官僚制體系內(nèi)部層級架構(gòu)之間的利益協(xié)調(diào)難題，如部門利益與整體利益、中央目標(biāo)與地方目標(biāo)之間的談判與協(xié)調(diào)；另一方面，官僚制體系的穩(wěn)定性特征，使得其分工結(jié)構(gòu)往往滯后于社會情勢變化，導(dǎo)致資源供給、人員配備與治理目標(biāo)之間存在巨大鴻溝。
因此，我們可以對官僚主義做出以下定義：它是官僚制在運行過程中，由于自身運行規(guī)律、內(nèi)部利益與外部賦予的政治目標(biāo)、整體利益之間相互矛盾而產(chǎn)生的附帶性效果。從這一角度出發(fā)，對官僚主義的克服和限制，不僅需要在改善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的方面持續(xù)研究和探索，而且更為需要探究官僚制的邊界——即在不同的歷史條件下，如何確立官僚制與政治領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、與其他類型組織形態(tài)的互動機制。
▍官僚制的界限
官僚制的效率，很大程度上來源于其專業(yè)化、等級化、規(guī)則化的運行機制，如果歷史時勢發(fā)生巨變，則原本的專業(yè)化、等級化、規(guī)則化可能就會喪失合理性。
從手段和功能角度出發(fā)，中國的傳統(tǒng)官僚制，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)背景下，在協(xié)調(diào)內(nèi)部資源供給以應(yīng)對危機、應(yīng)對游牧民族威脅方面發(fā)揮過重大作用。但是，在資本主義工業(yè)化浪潮興起之后，其效率優(yōu)勢就被從西歐興起的現(xiàn)代官僚制所超越。正像彭慕蘭指出的，類似于傳統(tǒng)中國這樣的大一統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家，其長期以來的治國方略是維系平衡—“要求富裕地區(qū)接濟較為貧窮地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的社會重建信條”。而在資本主義生產(chǎn)過程中，首要的特征就是“不平衡發(fā)展”—要求國家主動適應(yīng)乃至促進城市對農(nóng)村的優(yōu)勢與支配、資本對勞動的優(yōu)勢與支配。西歐諸國在崛起的過程中，其重商主義政策執(zhí)行與其官僚制的建構(gòu)過程幾乎同步發(fā)生，而且相互促進。列寧在討論“東方問題”時，對比歐洲與亞洲資本主義發(fā)展的歷史條件時，著重強調(diào)了西歐式民族-國家的政治經(jīng)濟學(xué)意義—建立統(tǒng)一市場：“為了使商品生產(chǎn)獲得完全勝利，資產(chǎn)階級必須奪得國內(nèi)市場，必須使操著同一種語言的人所居住的地域用國家形式統(tǒng)一起來，同時清除阻礙這種語言發(fā)展和阻礙把這種語言用文字固定下來的一切障礙。”這也揭示了現(xiàn)代早期的官僚制與市場的關(guān)系：市場具有自發(fā)屬性，但“統(tǒng)一市場”則需要以官僚制為基礎(chǔ)的政治權(quán)力的主動性建構(gòu)和維持。官僚制可以被賦予與資本主義工業(yè)生產(chǎn)方式的內(nèi)在擴大再生產(chǎn)需求相一致的使命—發(fā)展經(jīng)濟、富國強兵，但是，也必然會帶來不平衡發(fā)展、社會分化與階級斗爭的負(fù)面影響。近代歐洲各國即使是在可以通過殖民擴張有效緩解內(nèi)部壓力的背景下，也爆發(fā)了層出不窮的社會抗?fàn)庍\動，出現(xiàn)資產(chǎn)階級革命和無產(chǎn)階級革命，在官僚制之外重新激活或建立起新的政治組織形式，一定程度上實現(xiàn)了平等、自由、民主等政治價值，使得國家這一政治架構(gòu)，在暴力統(tǒng)治工具的特征之外，也具備共同體意味。
對于現(xiàn)代國家而言，官僚制是國家統(tǒng)治、治理的必要基礎(chǔ)和必要條件，卻易缺乏政治價值層面的吸引力和號召力。官僚制內(nèi)含的等級化、強制化特征，使得其很難在情感上被人所廣泛接受和認(rèn)同。因此，維系國家的持續(xù)存在，不僅需要官僚制的效率優(yōu)勢，還需要一些基本的政治價值與文化認(rèn)同的支撐，需要其他政治組織機制的配合。在探索官僚制的界限問題上，韋伯有過深入的研究。韋伯既認(rèn)識到現(xiàn)代理性官僚制在工業(yè)社會管理中的不可替代性和必然性，但是，又不愿放棄他所珍視的政治自由這一基本的政治價值理念。他力圖以一種“結(jié)構(gòu)上的多元主義”制度來實現(xiàn)政治自由（國家存在的價值與“正當(dāng)性”）與政治效率（理性官僚制）之間的平衡。施路赫特對此有所總結(jié)：“每個制度化的原則仍需要一個與之對抗的原則；任何一個策略運用上有利于封閉社會關(guān)系的立場，同時必須有一個策略上有利于開放的立場來作旗鼓相當(dāng)?shù)膶?。積極運作的議會制衡著國家官僚，國家官僚制衡著政治領(lǐng)袖，人民直接選舉的政治領(lǐng)袖制衡著國家官僚。”20世紀(jì)以來的西方社會和西方國家，基本上驗證了對官僚制邊界限定的這一模式。隨著時間的持續(xù)，20世紀(jì)中期，西方國家的福利制度和國有企業(yè)制度，也出現(xiàn)了官僚制體系臃腫和效率降低的問題，不利于資本主義背景下的技術(shù)創(chuàng)新和企業(yè)自主。20世紀(jì)七八十年代，從有利于資本運轉(zhuǎn)效率和企業(yè)自主性的角度出發(fā)，里根、撒切爾等人開啟了后來被定義為“新自由主義”的改革，大幅度縮減政府對經(jīng)濟的干預(yù)力度。這在當(dāng)時起到了一定的刺激經(jīng)濟的作用，但對21世紀(jì)西方社會普遍存在的勞資失衡問題和階級矛盾激化埋下了禍根。至20世紀(jì)90年代，克林頓政府推動了行政改革運動，引入企業(yè)化的經(jīng)營理念，降低官僚制內(nèi)部層級、推行競爭機制、促進公共服務(wù)的市場化，這一改革客觀上與當(dāng)時以互聯(lián)網(wǎng)科技、生物科技為代表的新經(jīng)濟業(yè)態(tài)的發(fā)展相匹配，取得了一定效果。然而，此種市場導(dǎo)向的官僚制改革，也導(dǎo)致了公私界限的模糊：官僚群體內(nèi)部精英流失以及被雇傭化降低了官僚制的凝聚力，政府職能的市場化導(dǎo)致自身獨立性的降低，私營承包商不斷膨脹且缺乏有效監(jiān)督等。這些事實都說明，對官僚制效率與官僚制界限的探索是一個復(fù)雜的動態(tài)過程。
對于廣大非西方國家而言，現(xiàn)實的挑戰(zhàn)是，面對西方國家無處不在的影響和挑戰(zhàn)，如果想在工業(yè)化浪潮擴散的進程中爭取本國的“自主性”，都需要面對雙重使命：一方面，必須建立或重塑適應(yīng)工業(yè)化使命的官僚制體系，另一方面，必須發(fā)展出具有號召力并可以制約官僚制的政治組織形式和政治價值理念。由于現(xiàn)實條件的限制，這二者之間可能會發(fā)生深刻沖突。例如，在20世紀(jì)的民族解放運動浪潮之后，廣大非洲國家獲得了獨立地位，并模仿西方國家建立起基本的政治組織，然而，建立適應(yīng)工業(yè)化的官僚制體系這一任務(wù)卻始終沒有完成，形式上現(xiàn)代國家與實質(zhì)上的部落社會之間來回撕扯。與之相比，東亞地區(qū)有著相對深厚的國家傳統(tǒng)和官僚制傳統(tǒng)，在經(jīng)歷改革和革命重組國家形態(tài)之后，東亞國家往往能夠較為迅速地重塑出適應(yīng)“經(jīng)濟發(fā)展”這一目標(biāo)的官僚制體系和組織資源，比如日本以通商產(chǎn)業(yè)省為代表的經(jīng)濟官僚團隊。但是，東亞國家也需要面對在促進和保持官僚制的效率性的同時，如何應(yīng)對由此可能帶來的社會分化問題。
以中國為例，在傳統(tǒng)官僚制瓦解之后，中國社會一度陷入崩潰的危機之中，直到中國共產(chǎn)黨以先鋒隊政治的強有力政治組織形態(tài)對國家加以重組。新中國成立之后，隨著由國家主導(dǎo)的工業(yè)化進程的展開，專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和政府工作人員不斷膨脹，生產(chǎn)資料再次集中于管理者手中，國家出現(xiàn)了重新官僚化的傾向。20世紀(jì)50年代后期，毛澤東認(rèn)識到，只要發(fā)展生產(chǎn)，就會不斷催生出體制內(nèi)的管理者階層，而這些管理者在承擔(dān)政府和企業(yè)事務(wù)的同時，會不斷生長出自身的私利和特權(quán)，威脅公有制的存續(xù)和發(fā)展。面對這一問題，毛澤東等人一度希望以“抓革命、促生產(chǎn)”的實踐，探索出一種“由人民直接管理生產(chǎn)過程”的新型工業(yè)化模式，實現(xiàn)工業(yè)化與平等的“相反相成”。然而，從工業(yè)化的內(nèi)在邏輯來看，工業(yè)化的擴展意味著分工體系的深入化，不僅在于產(chǎn)業(yè)分工的擴展，也在于管理者、科研人員、勞動者這些崗位和職能分工的擴展。工業(yè)化條件下，隨著生產(chǎn)、消費、分配等環(huán)節(jié)的日益復(fù)雜化，信息相對于農(nóng)業(yè)社會而言出現(xiàn)急速膨脹的情況，這就需要一個以信息管理為職能的組織化官僚制體系，官僚制不僅在生產(chǎn)單位內(nèi)部，也在整個社會范圍內(nèi)都有其必要性。改革開放以來，伴隨現(xiàn)代化進程的逐步推進和社會的逐步轉(zhuǎn)型，意識形態(tài)與價值體系的重塑，官僚制體系成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要組織資源。在中國，中央與地方、條條與塊塊的互動機制，不僅成為維系龐大而多樣的中國社會相互聯(lián)絡(luò)的紐帶，也成為中國能高效而全面調(diào)動資源、人力和資本全面推動經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。中國官僚制體系所培育出的規(guī)劃能力、試錯能力、學(xué)習(xí)能力和發(fā)展意愿，成為中國工業(yè)進程高速推進并優(yōu)異于其他發(fā)展中國家的重要資源。但是，在此過程中，也出現(xiàn)了政黨官僚化、政府權(quán)力缺乏有效監(jiān)督、各級政府相互博弈以及地方保護主義的趨勢，既不利于經(jīng)濟體系的轉(zhuǎn)向升級，也對國家的政治凝聚力造成損害。而且，隨著中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，社會利益高度分化，人們的權(quán)利訴求日益高漲。這些復(fù)雜的社會治理課題，區(qū)別于發(fā)展經(jīng)濟這類指標(biāo)明確且具有激勵性的任務(wù)，對中國以官僚制體系為主的國家治理結(jié)構(gòu)提出了深刻的挑戰(zhàn)。
時至今日，對于世界各國而言，新的雙重挑戰(zhàn)已經(jīng)逐步呈現(xiàn)：一方面，技術(shù)變革和經(jīng)濟危機正在為官僚制的效率提升提出新的要求，以信息技術(shù)為代表的產(chǎn)業(yè)革命帶來了管理技術(shù)、生產(chǎn)分配模式的深度變革，這些復(fù)雜的信息處理技術(shù)、管理體系、運營結(jié)構(gòu)本身也在改造著社會組織形態(tài)，對官僚制原本的資源汲取和整合能力提出了挑戰(zhàn)。例如，歐美的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)與金融產(chǎn)業(yè)的結(jié)合產(chǎn)生了所謂的“去中心化”管理結(jié)構(gòu)和服務(wù)外包趨勢，使得政府對社會資源分配的監(jiān)控能力下降，導(dǎo)致國家對自身產(chǎn)業(yè)的空心化缺乏應(yīng)對手段，使得各國各地區(qū)普遍出現(xiàn)財富分配的巨大不平等。另一方面，在社會政治領(lǐng)域，全球性的社會分裂不斷涌現(xiàn)。在全球性協(xié)調(diào)不可預(yù)期的背景下，財富分配的嚴(yán)重失衡，使得韋伯意義上的社會權(quán)力制衡也失去基礎(chǔ)—西方社會普遍出現(xiàn)的中產(chǎn)階級瓦解和“主流建制派”喪失影響力就是集中表現(xiàn)。世界各國普遍出現(xiàn)傳統(tǒng)政治整合機制失靈問題，傳統(tǒng)的自由主義、社會主義等具有號召力的政治價值遭遇“主流話語失效”的信任危機，社會利益高度分化，人們的權(quán)利訴求日益高漲又相互沖撞，極端主義情緒蔓延。
今天，行政失靈與官僚主義問題已經(jīng)成為一個全球難題，而在中國社會，人們對官僚主義的不滿溢于言表。然而，我們需要看到，中國的官僚主義問題既有全球性的背景，也存在國內(nèi)政治周期調(diào)整的階段性問題——從改革開放以來對官僚制的過度賦權(quán)，到今天強化政治領(lǐng)導(dǎo)過程中出現(xiàn)的反復(fù)與拉鋸。因此，我們面對官僚主義要避免兩種誤區(qū)：一種是指望通過徹底“去中心化”、無規(guī)則性、無法日?；募w行動來徹底克服官僚主義、取消官僚制的浪漫幻想；另一種是過分強調(diào)自上而下的中心化權(quán)力的服從機制和制度化特征，而忽略了政治價值、共同體道德等柔性機制對官僚群體的約束作用。基于此，我們面臨的迫切問題，是在新的政治經(jīng)濟條件下，重新思考官僚制的必要性及其界限的問題。
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