? 姚澤麟 | 華東師范大學社會發(fā)展學院
[導讀]與火熱朝天的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療相比，醫(yī)院掛號黃牛是個熟悉而又陌生的名詞。按大多數(shù)人的理解，在網(wǎng)絡掛號、實名制就醫(yī)的沖擊下，這種原始且不合理的灰色空間應該最早被消除掉，但實際黃牛們沒有受到根本性的沖擊，反而應用互聯(lián)網(wǎng)搶號系統(tǒng)發(fā)展出新的模式。票販子采用刷票系統(tǒng)，甚至是黑客入侵的方式，將一張300元的專家號炒至4500元。不少患者怨聲載道，認為在中國“看病難、看病貴”，長期存在醫(yī)療資源不足的情況。
但經(jīng)作者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國醫(yī)療資源存在大量的浪費，具體表現(xiàn)為一二級醫(yī)院門可羅雀，三級醫(yī)院人滿為患，而這源于我國轉(zhuǎn)診制度的名存實亡：病人就醫(yī)處于一種空前的“自由”狀態(tài)。由于大多數(shù)病人并沒有足夠的專業(yè)知識來判斷自身的疾病程度，本來可以在二級醫(yī)院或基層機構(gòu)解決問題的病人卻一定要前往三甲醫(yī)院就診。三級醫(yī)院的資源稀缺導致單個患者就診時間不足，有的醫(yī)院甚至可以“挑選”病人。
本文作者從醫(yī)療保障制度的設立與演變出發(fā)，醫(yī)療機構(gòu)的國有化限制了患者的就診自由，但使轉(zhuǎn)診制度得以實施，使得醫(yī)療資源合理化的利用。而改革開放之后國家對公立醫(yī)院的“自負盈虧”與“放權(quán)讓利”政策則從另一個方向激化了這種就醫(yī)自由狀態(tài)。最終，我們看到的是一個醫(yī)患雙方都不滿意的無序的醫(yī)療服務市場。三級醫(yī)院的資源稀缺，導致掛號黃牛長期擁有客源。唯有重建分級轉(zhuǎn)診體系，才能引導醫(yī)療資源合理利用，從而根除灰色空間。
本文原刊于《文化縱橫》，文章僅代表作者觀點，特此編發(fā)，供讀者參考。
近二三十年來，我國的醫(yī)療服務領域一直為“看病難、看病貴”問題所困擾。按照通常的理解，“看病難”問題至少包括兩個層面的含義：其一，患者“進入”難，這表現(xiàn)為掛號難、等床位難、排手術難等;其二，進入之后的服務效率與質(zhì)量難以令患者滿意，直接表現(xiàn)為候診、檢查化驗、交費等時間長而就診本身的時間短。在患者看來，就診時間的短促充分反映了醫(yī)生的態(tài)度冷漠與不負責任。更加令患者憤怒的則是醫(yī)療服務即便“糟糕”到如此地步，其收費卻極為高昂，而且還呈現(xiàn)出不斷上漲的趨勢。盡管醫(yī)療費用其中的一部分由醫(yī)保支付，但患者仍然感覺到自掏腰包的那部分愈來愈多，這便是看病貴問題。因而，患者對醫(yī)院與醫(yī)生怨聲載道，甚至干脆暴力相向。
然而另一方面，據(jù)筆者長期觀察，患者在就醫(yī)時實際上享有巨大的“自由”：只要成功“進入”醫(yī)療服務系統(tǒng)，患者就可以極低的價格——比如在北京，三甲醫(yī)院正教授級專家的門診掛號費是14元——以這樣低廉的價格即可獲得甚至是院士級別的臨床醫(yī)學專家的門診服務。同時，患者還可以“逛醫(yī)師”，即針對自己的同一個疾病，患者可以看好幾個專家，然后比較各個專家之間的診療方案的異同優(yōu)劣。而每看一位醫(yī)生、每獲得一次醫(yī)療服務，患者都可以獲得醫(yī)保的報銷。這種就醫(yī)自由反映出患者看病似乎既“方便”又“便宜”。
為什么患者享有就醫(yī)自由的同時卻又感受著看病難與看病貴?就醫(yī)時的巨大自由與糟糕體驗有何關聯(lián)?要回答這一系列吊詭的問題，我們可以就醫(yī)自由為線索，進行一番歷史性的考察。
▍就醫(yī)自由與分級轉(zhuǎn)診
就筆者的理解，“就醫(yī)自由”是指病人在求醫(yī)問藥時就有關診療方式、醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)生等進行選擇時所受到的調(diào)節(jié)與約束。此種調(diào)節(jié)與約束越大，則患者所具有的就醫(yī)自由就越小;反之，其就醫(yī)自由越大。這種約束可能源于患者本人的經(jīng)濟條件和知識水平等因素，也可能來自外在的一些因素，比如醫(yī)療衛(wèi)生體制和職業(yè)權(quán)力(professional power)。
以美國為例。從1970年代開始，隨著美國醫(yī)療服務的花費不斷增加，政府開始大力干預醫(yī)療領域，管理型醫(yī)療（managed care）逐漸興起。管理型醫(yī)療不同于一般的醫(yī)療保險計劃，它特別強調(diào)對參保者醫(yī)療服務利用的管理與約束。健康維護組織(HMOs)是管理型醫(yī)療的代表模式。參保健康維護組織的民眾必須在該組織指定的醫(yī)療機構(gòu)當中獲得醫(yī)療服務，否則其費用無法報銷。這就大大限制了普通民眾的就醫(yī)自由，成為70年代以后美國社會醫(yī)患關系不如以前的重要原因。
而在管理型醫(yī)療出現(xiàn)之前，對患者就醫(yī)自由的另一種調(diào)節(jié)機制就是基于職業(yè)權(quán)力的轉(zhuǎn)診制度（referral system）。在美國，專科醫(yī)生主要的病人來源是同行轉(zhuǎn)診。某個病人首先在其家庭醫(yī)生那里就診，由該醫(yī)生來判斷病患的病情，以及是否需要轉(zhuǎn)介到其他醫(yī)生那里。因此，美國醫(yī)學會(AMA)對違反職業(yè)倫理的會員醫(yī)生的一種懲罰方式即是通告其他醫(yī)生不要將病人轉(zhuǎn)診至該醫(yī)生處。英國亦有類似的轉(zhuǎn)診制度：每一位居民都有簽約的全科醫(yī)生(GPs)，除非其將患者轉(zhuǎn)診至醫(yī)院，否則患者不能直接前往醫(yī)院就診。
無論是美國還是英國，這種轉(zhuǎn)診制度都體現(xiàn)了職業(yè)的邏輯，這基于這樣的信念：患者由于醫(yī)療知識的匱乏，往往無法自己判斷病情及其處置方式；而職業(yè)人士（professionals）是醫(yī)療資源的“看門人”，他們是患者需要何種醫(yī)療服務的最理想決策者。因此，在此種制度下，由醫(yī)生來調(diào)節(jié)和約束患者的就醫(yī)自由，一方面可以使患者獲得恰當?shù)尼t(yī)療服務，另一方面也可以保證有限資源的充分利用。可見，就醫(yī)自由受到約束并不一定就是壞事，而享有高水平的就醫(yī)自由也不一定就是好事。
在筆者看來，世界衛(wèi)生組織在1957年提出的分級診療模式，是基于職業(yè)權(quán)力與政府權(quán)力兩者結(jié)合的制度設置。其基本理念是根據(jù)病人所患疾病的嚴重程度、以及門診與住院兩種不同的治療方式，對病患進行分流，以同時達到病患獲得醫(yī)療服務與醫(yī)療資源能夠被有效率地利用的雙重目的。在這一模式中，職業(yè)的權(quán)力與政府的權(quán)力缺一不可：職業(yè)提供了分級轉(zhuǎn)診的知識基礎，但缺乏強制性；而政府的醫(yī)療服務體系恰恰賦予了醫(yī)學職業(yè)這種強制性。這種強制性的重要基礎便是政府所舉辦的醫(yī)療保障計劃對患者就醫(yī)時的報銷與否與報銷比例的限制。
許多國家在施行分級診療后，其基層醫(yī)療機構(gòu)而非大醫(yī)院提供多數(shù)的醫(yī)療服務。“在英國，90%的門急診由全科醫(yī)生首診，其中90%以上的病例沒有進行轉(zhuǎn)診，由全科醫(yī)師完成治療，98%的門診處方藥由全科醫(yī)生開出。在美國，澳大利亞、加拿大，日本、我們的香港和臺灣地區(qū)，這個比重也均超過80%。”這是一個“金字塔型”的就醫(yī)結(jié)構(gòu)。然而我國目前的就醫(yī)結(jié)構(gòu)卻是明顯的“倒金字塔型”或“倒梯型”。為何會產(chǎn)生如此不合理的就醫(yī)結(jié)構(gòu)?下文就通過剖析我國醫(yī)療衛(wèi)生體制的變遷及其對就醫(yī)自由的影響，來說明新醫(yī)改中不可忽視的一個環(huán)節(jié)——建立分級轉(zhuǎn)診制度的重要性。
▍改革前的科層制轉(zhuǎn)診體系
1949年新中國成立后，新政權(quán)在城市地區(qū)極為迅速地建立了一整套全新的醫(yī)療衛(wèi)生體制。在醫(yī)療服務的遞送方面，政府首先將已有的醫(yī)療機構(gòu)與醫(yī)生都收歸國有，醫(yī)療機構(gòu)開始姓“公”，而醫(yī)生開始由自我雇傭者變成了國家雇員。此外，新政權(quán)又積極改造醫(yī)學教育以加快醫(yī)生的培養(yǎng)速度，同時新建大量的公立醫(yī)療機構(gòu)，以滿足民眾的基本醫(yī)療服務需求。
在醫(yī)療機構(gòu)與醫(yī)生的國有化之后，機構(gòu)內(nèi)部還增添了一系列全新的制度設置。當時，無論是由各級政府部門以及大的行業(yè)組織直接管理的專業(yè)醫(yī)療服務機構(gòu)，還是隸屬于企事業(yè)單位的基層醫(yī)療服務機構(gòu)，其基本建設所需費用均由相關政府部門或所屬單位直接投入。這些機構(gòu)中的工作人員都接受政府的統(tǒng)一人事管理，他們的工資和福利都執(zhí)行國家統(tǒng)一政策。而他們所開展的臨床服務內(nèi)容和對象都有較為明確的限定，服務標準及藥品和診療服務的價格都受到嚴格監(jiān)管。醫(yī)療服務的收支情況與醫(yī)療服務機構(gòu)本身的發(fā)展、與醫(yī)務人員的收入和福利等完全無關。這些制度設置使得醫(yī)療機構(gòu)的運行在財力上基本依賴國家投入，由此消除了機構(gòu)與醫(yī)生的營利動機。
除了這些針對醫(yī)療機構(gòu)的內(nèi)部治理的制度設置外，醫(yī)療機構(gòu)間的關系也得到了清晰的界定。這得益于城市的三級醫(yī)療保健網(wǎng)。這一網(wǎng)絡將所有醫(yī)療機構(gòu)分為三個層級：初級為街道衛(wèi)生院和工廠保健站，主要承擔本地段內(nèi)人口的初級保健任務，以低端醫(yī)療預防工作為主要形式。遇到不能處理的病人，這些基層醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)生會將病患轉(zhuǎn)診至二級醫(yī)院。二級包括區(qū)級綜合醫(yī)院、專科防治所、保健所、企業(yè)職工醫(yī)院。這一級的醫(yī)療機構(gòu)在三級醫(yī)療保健網(wǎng)中起到了承上啟下的作用。三級則包含了省市級綜合醫(yī)院、教學醫(yī)院和各企業(yè)的中心醫(yī)院，主要承擔醫(yī)療、教學和科研工作，處理的是疑難雜癥和大病、重病病人。在這一體系中，三級醫(yī)療機構(gòu)一方面指導、幫助下兩級機構(gòu)的工作，另一方面也接收來自下級醫(yī)療機構(gòu)的轉(zhuǎn)診病人。基于此，不同病重程度的病人可以被分流到不同層級的醫(yī)療機構(gòu)中醫(yī)治。
當時的職工為什么會“心甘情愿”地服從如此“機械”的醫(yī)療服務轉(zhuǎn)診體系?除了三級醫(yī)療保健網(wǎng)作為基礎外，醫(yī)療保障方面也起到了很大的約束與限制作用。當時的醫(yī)療保障可以稱之為“國家-單位醫(yī)療保障制度”。依托單位體制，城市地區(qū)建立了兩種醫(yī)療保障制度：勞動保險制度中的醫(yī)療部分和公費醫(yī)療制度。前者主要覆蓋企業(yè)職工及其所供養(yǎng)的直系親屬、以及這些企業(yè)單位的退休人員;后者則針對公務員、事業(yè)單位的工作人員及其直系親屬。兩種醫(yī)療保障制度具有非常多的共同點：患者無需繳納參保費用，而在享受醫(yī)療保險時，除了掛號費和出診費外，患者基本不用承擔醫(yī)療費用，其所需的診療費(包括掛號費與出診費)、住院費、手術費和普通藥費均由單位負擔。此外，職工在病假期間仍可領取高比例的、甚至百分之百的工資。
然而，這一切都要以居民的就醫(yī)自由被約束為代價。換句話說，當時這種較高水平的醫(yī)療福利是以職工嚴格服從就診時的科層制調(diào)節(jié)為前提的。以勞動保險醫(yī)療制度為例，當職工因病就診時，所產(chǎn)生的醫(yī)療費用基本由企業(yè)承擔，但患病職工必須首先到其所在單位的醫(yī)療機構(gòu)或基層醫(yī)療機構(gòu)就診，至于是否需要住院或轉(zhuǎn)診至更高一級的醫(yī)療機構(gòu)進行診斷與治療，則由該基層醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)生決定。由于當時絕大多數(shù)的資源都是由國家通過單位分配到具體的個人，個體幾乎不可能從單位體系以外獲得資源，因此導致了魏昂德所說的個體對單位的“依附”。于是，當一個為勞動保險或者公費醫(yī)療所覆蓋的城市居民需要醫(yī)療服務時，他就必須遵守從初級到三級逐級轉(zhuǎn)診的程序，越級就診將得不到報銷或干脆得不到醫(yī)療服務。
在這樣一種制度下，個體的就醫(yī)自由極大地受到限制，因此我們也就不難理解當時也有人試圖跟基層醫(yī)務人員拉近關系以獲得轉(zhuǎn)診或貴重藥品，其意圖也就是希望在能夠報銷的前提下獲得更高質(zhì)量的醫(yī)療服務。但這畢竟是少數(shù)。正如懷墨霆和白威廉所評價的，這是一種帶有強烈的科層制色彩的醫(yī)療服務體系。在這樣一個醫(yī)療服務體系當中，患者缺乏就醫(yī)的自由，他既不能選擇醫(yī)生，也不能選擇醫(yī)療機構(gòu)，因為只有在遵循嚴格轉(zhuǎn)診程序的前提下，患者才能獲得更高質(zhì)量的醫(yī)療服務，并報銷醫(yī)療費用。盡管這種嚴苛的、甚至死板的轉(zhuǎn)診制度耗費了病人的時間，但起碼保證了最高水平的資源用來處理最嚴重的問題。
▍國家的“撤退”與“被迫的就醫(yī)自由”
改革開放后，醫(yī)療衛(wèi)生體制發(fā)生了劇烈的變化，國家大踏步地從醫(yī)療領域“撤退”。與此同時，患者的就醫(yī)自由大幅增加，而看病難、看病貴的問題也就此產(chǎn)生。
醫(yī)療衛(wèi)生體制的改革首先發(fā)端于醫(yī)療服務遞送的組織模式的改變。早在1979年元月，時任衛(wèi)生部副部長的錢信忠就明確提出要“運用經(jīng)濟手段管理衛(wèi)生事業(yè)”。
“要按客觀經(jīng)濟規(guī)律辦事，對于醫(yī)藥衛(wèi)生機構(gòu)逐步試行用管理企業(yè)的辦法來管理。要讓他們有權(quán)決定本單位的經(jīng)費開支、核算、儀器購置、晉升晉級、考核獎懲。”
這種改革似乎有著立竿見影的效果。當年，北京44家試行經(jīng)濟管理制度的醫(yī)院:
“在實行國家定額補貼和不增加病人負擔的基礎上，從節(jié)約開支、增加收入中提成百分之四十的金額，獎勵醫(yī)療態(tài)度好、工作成績大的醫(yī)務人員，調(diào)動了他們的積極性，初步改變了首都看病、急診、住院‘三緊張’的狀況”。
“過去住院相當困難，甚至有時病床空著病人也住不進去，現(xiàn)在，醫(yī)務人員都想多收病人，多治病，增加醫(yī)院收入。病人一空出床位，醫(yī)生和護士就主動和住院處聯(lián)系，要求收進病人。”
到1985年，醫(yī)療體制改革正式展開。改革的主要思路就是提升公立醫(yī)院的服務效率，使醫(yī)院自己養(yǎng)活自己，擺脫在財政上依賴于國家的局面。伴隨著改革的進行，衛(wèi)生系統(tǒng)當中陸續(xù)出現(xiàn)了多種多樣的“責任制”。這與當時的企業(yè)改革無異。同時，政府又“開口子”，允許醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)通過各種形式的服務獲取更多的收入，且收入可與職工收入和福利掛鉤。這種對公立醫(yī)療機構(gòu)的改革邏輯此時已顯露無疑：政府試圖通過市場經(jīng)濟的手段來調(diào)動衛(wèi)生人員的積極性，提高醫(yī)院和醫(yī)務人員的服務效率，而同時，政府則促使公立醫(yī)院盡可能“自負盈虧”，以減輕國家的財政負擔。這導致在公立醫(yī)院的收入結(jié)構(gòu)中，來自政府財政撥款的比例越來越小，90年代末至今一直維持在7-8%。
這種改革確立了公立醫(yī)院的經(jīng)濟主體地位，但亦激活了其追求經(jīng)濟利益的動機，并從根本上改變了公立醫(yī)院及其醫(yī)生的行為邏輯。為了生存，公立醫(yī)院就必須提供更多的醫(yī)療服務;為了提供更多的醫(yī)療服務，那就必須吸引更多的病人前來就診。于是，公立醫(yī)療機構(gòu)之間的關系也發(fā)生了微妙的變化：本應相互合作的關系演變成了一個“內(nèi)部市場”，機構(gòu)與機構(gòu)之間則“異化”為一種競爭的狀態(tài)。
為何說是“異化”?根據(jù)1989年所頒布的《醫(yī)院分級管理辦法》，“各級醫(yī)院之間應建立與完善雙向轉(zhuǎn)診制度和逐級技術指導關系”。所有的醫(yī)療機構(gòu)按照“醫(yī)院的功能、任務、設施條件、技術建設、醫(yī)療服務質(zhì)量和科學管理的綜合水平”被分為三級，每級承擔不同的任務和功能。這與三級醫(yī)療保健網(wǎng)基本上是一一對應的關系。因此，從理論上來講，不同級別的醫(yī)院提供不同層次的醫(yī)療服務，處理不同病重程度的病人，它們之間應該是分工合作、指導與被指導的關系。大部分的門診服務都會在初級或二級醫(yī)療機構(gòu)完成，只有少量的病例需要到三級醫(yī)院就診。最終，患者的就醫(yī)結(jié)構(gòu)應該是一個“金字塔型”，即初級和二級醫(yī)療機構(gòu)消化了大部分病患。
但現(xiàn)實的就醫(yī)結(jié)構(gòu)卻是個“倒金字塔型”或“倒梯型”：三級醫(yī)院人山人海、門庭若市，而小醫(yī)院與基層機構(gòu)卻門可羅雀，大量的醫(yī)療資源處于閑置狀態(tài)。各種病重程度的患者往往同時出現(xiàn)在三甲醫(yī)院，本來可以在二級醫(yī)院或基層機構(gòu)解決問題的病人卻一定要前往三甲醫(yī)院就診。千辛萬苦“進入”了醫(yī)院，患者卻得不到滿意的服務：大夫一會兒就看診完畢，甚至連基本的觀察或觸診都沒有;或者直接要求患者做各種檢查化驗;最后開一大堆藥，或者直接要收病人住院。
另一方面，三甲醫(yī)院的醫(yī)生對這種醫(yī)療服務也不滿意，他們每天糾纏于各種各樣普通的“頭疼腦熱”和“感冒發(fā)燒”，這些疾病本來應在一二級機構(gòu)得到解決。在人滿為患的環(huán)境下，醫(yī)生不可能給予每個病人充足的時間，他們必須在一定的時間內(nèi)結(jié)束所有患者的門診，否則醫(yī)患之間的沖突、患患之間的矛盾都將“此起彼伏”。但也正由于三甲醫(yī)院患者眾多，有的醫(yī)院甚至可以“挑選”病人，其中一條重要的“標準”便是“治療價值”，即通過對該病人的治療能夠為醫(yī)院帶來的經(jīng)濟收益。此外，較為低級、在競爭中處于劣勢的醫(yī)療機構(gòu)則經(jīng)常發(fā)生“小病大治”、不得不收重癥病人等情況。盡管如此，部分低級醫(yī)院還是處于慘淡經(jīng)營的狀態(tài)，許多社區(qū)機構(gòu)則變成了“藥房”。
《醫(yī)院分級管理辦法》的初衷，是試圖從法律層面上限定各級醫(yī)療機構(gòu)所能具有和提供的醫(yī)療設備、人力資源和服務項目等，以達到醫(yī)療資源的合理利用，但在實際情況下卻淪為了各級醫(yī)療機構(gòu)之間極不平等的競爭地位的合法化工具，原初所設想的各級醫(yī)療機構(gòu)之間的“功能互補性的合作”變成了“資質(zhì)不平等的競爭”。于是，醫(yī)院分級管理制度和以此為基礎的分級轉(zhuǎn)診體系形同虛設，一個“無序”的醫(yī)療服務市場業(yè)已形成。
這樣一個“無序”市場的形成，除了公立醫(yī)院的不斷“引”、“拉”的作用外，醫(yī)療保障方面的改革對患者就醫(yī)所產(chǎn)生的“推力”作用亦絕不可忽視。醫(yī)療保障制度的變化亦和經(jīng)濟改革密不可分。隨著改革開放的鋪開，原有的醫(yī)療保障體制被認為不適合市場經(jīng)濟發(fā)展的新要求，這不但是因為這種保障計劃連同整個“鐵飯碗”與“大鍋飯”體制使得身在其中的個體失去了競爭意識和積極性，更是因為醫(yī)療費用的支出得不到有效的控制，從而加重了政府和企業(yè)單位的財政負擔。
于是，因應企業(yè)單位的改革，勞保醫(yī)療制度經(jīng)歷了劇烈變化。新進的員工被要求與企業(yè)一起分擔他們的保險費用與醫(yī)療費用，以減輕企業(yè)的負擔。到了九十年代中后期，隨著企業(yè)單位的大量“關停并轉(zhuǎn)”，社會上出現(xiàn)了大批的下崗職工，他們失去了原有的醫(yī)療保障。而另一方面，大量涌現(xiàn)的非公有制企業(yè)并未向其員工提供任何的醫(yī)療保障計劃，因為當時舊有的勞保醫(yī)療制度正在快速消亡。因此，整個九十年代，城市當中有大批居民沒有任何醫(yī)療保障覆蓋，他們看病須要自費。
醫(yī)療保障制度的崩潰事實上是國家從醫(yī)療服務的籌資領域逐漸“撤退”的過程。與公立醫(yī)院的改革相似，在這一過程中，國家不斷推卸醫(yī)療服務籌資的責任，政府與企業(yè)單位不斷削減有關職工的醫(yī)療服務的費用支出。這導致大量喪失或沒有醫(yī)療保障覆蓋的居民面對日益上漲的醫(yī)療費用卻只能自掏腰包。
于是，醫(yī)療費用的報銷須先到本單位醫(yī)療機構(gòu)首診這一前提便也無從談起，病人完全可以徑自前往其所“心儀”的醫(yī)療機構(gòu)就診。病患原來去基層醫(yī)療機構(gòu)首診是為了享受到較高水準的醫(yī)療保障待遇。但是在改革后，很多人已經(jīng)不受任何醫(yī)療保險計劃的覆蓋，他們也就沒有必要通過轉(zhuǎn)診再去高級醫(yī)院。并且經(jīng)濟改革使得很多單位停辦了本單位原有的醫(yī)療機構(gòu)，甚至有的連單位本身也消失無蹤。在企業(yè)單位關停并轉(zhuǎn)非常頻繁的情況下，基層醫(yī)療機構(gòu)的首診徹底失去了物質(zhì)依托與運轉(zhuǎn)基礎。
這種制度變遷就重新形塑了城鎮(zhèn)居民的就醫(yī)行為，他們逐漸獲得了“就醫(yī)自由”。然而，當我們仔細去分析這種所謂的“自由”時，就會發(fā)現(xiàn)這是老百姓“被動接受”的結(jié)果。與其說他們是“獲得”自由，不如說是“被賦予”自由——一種“被動的就醫(yī)自由”。之所以如此說，是因為這種自由源于一部分居民喪失醫(yī)療保障，他們所在的單位或是效益不佳，需要減員增效;或是關停并轉(zhuǎn)，無法再接納他們，失去了單位保障的居民，同時也失去了醫(yī)療保險。這些病人突然發(fā)現(xiàn)看病不再需要一級一級地轉(zhuǎn)診，而是自己想去哪兒就診就去哪兒就診，因而大量病人必然會第一時間涌向三甲醫(yī)院，他們無法辨識自身的疾病，奔向他們認為資源最為優(yōu)質(zhì)的醫(yī)院其實是一種非常理性的選擇。不過，這樣做的代價也是巨大的：他們必須為由自己選擇的就醫(yī)行為所產(chǎn)生的全部醫(yī)療費用買單。如此，看病難和看病貴就必然發(fā)生。
綜上所述，隨著國家-單位醫(yī)療保障制度的消亡，原來能夠執(zhí)行的轉(zhuǎn)診制度變得名存實亡。這使得病人就醫(yī)處于一種空前的“自由”狀態(tài)。而改革開放之后國家對公立醫(yī)院的“自負盈虧”與“放權(quán)讓利”政策則從另一個方向激化了這種就醫(yī)自由狀態(tài)。最終，我們看到的是一個醫(yī)患雙方都不滿意的無序的醫(yī)療服務市場。
▍余論：新醫(yī)改須重建分級轉(zhuǎn)診體系
國家從醫(yī)療服務領域的撤退導致了上述民眾“就醫(yī)自由”狀況的出現(xiàn)。1998年起，中央政府開始建立一套社會化的醫(yī)療保險制度，這似乎讓我們看到了一些希望，即這種就醫(yī)自由能夠得到一些調(diào)節(jié)。醫(yī)保制度建設期間經(jīng)歷坎坷，到2011年，城鄉(xiāng)居民各種醫(yī)療保險的覆蓋率已經(jīng)超過95%。
理論上來講，民眾的就醫(yī)自由應該會得到限制，而無序就醫(yī)的局面可以得到緩解。但現(xiàn)實情況卻向著相反方向發(fā)展。在筆者看來，這是因為我們初步建成并還在不斷完善的社會基本醫(yī)療保險制度實際上對無序就醫(yī)起到了“推波助瀾”或“雪上加霜”的作用。這至少有三個方面的原因：其一，我們在規(guī)定參保人選擇某些定點醫(yī)療機構(gòu)之外還開了“大口子”，比如北京就有250家定點醫(yī)療機構(gòu)，無需選擇就能直接就醫(yī)。其二，雖有規(guī)定被保險人選取各級醫(yī)療機構(gòu)作為定點服務機構(gòu)，但政策并沒有規(guī)定一定要按由初級到三級的順序就診。其三，目前去基層醫(yī)療機構(gòu)與去高級醫(yī)院的報銷待遇并沒有太大差別，在缺乏強制力的情況下，僅僅依靠這種差距甚小的“經(jīng)濟優(yōu)惠”來引導病人并不能實現(xiàn)合理就醫(yī)。
因此，社會基本醫(yī)療保險并沒有為就醫(yī)自由增加任何有效限制，倒是為其“添磚加瓦”，因為新的社會醫(yī)療保險實際上刺激了他們的醫(yī)療需求并增加了他們在這個市場上的“購買力”：病人可以到任意一家他們中意的醫(yī)院看病，只要他們能掛到號。在這樣“自由”就醫(yī)的前提下，任何一個“理性”的病人都會奔向三甲醫(yī)院。所以，只要不重建分級轉(zhuǎn)診體系，而只是片面地擴大醫(yī)保的覆蓋面、提高醫(yī)保的報銷額度，實際上只會加劇患者無序就醫(yī)的局面，使得看病難、看病貴問題愈演愈烈。
因而，政府僅僅拾起醫(yī)療服務籌資方面的責任還遠遠不夠，而還要擔負起醫(yī)療服務遞送的責任。當然，服務如何遞送又是一個復雜的問題。但需要改變公立醫(yī)院的營利動機是毫無疑問的，這是建立行之有效的分級轉(zhuǎn)診體系的前提。我們從世界其他國家與地區(qū)和我國改革開放前的經(jīng)驗已經(jīng)認識到，醫(yī)療服務具有其特殊性，而我們現(xiàn)在的制度正忽視了這些特殊性，于是就導致了看病難和看病貴問題的發(fā)生。
政府試圖通過對醫(yī)療服務提供方進行分級而向患者提供有效信號，以使大部分人能夠在初級和二級的醫(yī)療機構(gòu)解決大部分的門診服務和治療，只有少量病人需要到三級醫(yī)院就醫(yī)，這就達到了分流病人與合理利用醫(yī)療資源的目的。然而，大多數(shù)病人并沒有足夠的專業(yè)知識來判斷自身的疾病程度，從而難以有足夠的信息將他們自身的需要與政府所提供的對醫(yī)療機構(gòu)分級的“信號”相匹配，因而也就難以合理就診。
在這種情況下，病人有身體不適就直接前往三甲醫(yī)院就醫(yī)，是他們最為理性的選擇。他們無法判斷某個醫(yī)生的醫(yī)術水平，但是他們知道三甲醫(yī)院醫(yī)生的醫(yī)術比二級醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務站的醫(yī)生的醫(yī)術要高，設備也更為先進，而其醫(yī)療服務的“門檻價格”(門診掛號費)似乎跟其他級別的醫(yī)院沒有什么太大差別。
總之，政府推卸其在醫(yī)療領域應當擔當?shù)呢熑味?ldquo;賦予”患者就醫(yī)自由是導致醫(yī)療服務體系無序運轉(zhuǎn)，引發(fā)看病難、看病貴問題的主要原因。這種就醫(yī)自由應當被遏制。患者應該在一定范圍內(nèi)有選擇醫(yī)療機構(gòu)與醫(yī)生的權(quán)利，但醫(yī)生的職業(yè)權(quán)力與政府權(quán)力對此的調(diào)節(jié)與約束不可缺失。政府應該重新?lián)撈鹌湓卺t(yī)療服務籌資與醫(yī)療服務遞送方面的雙重責任，但這須以醫(yī)生職業(yè)的專業(yè)轉(zhuǎn)診為基礎。所以，重建分級轉(zhuǎn)診體系應當是下一階段新醫(yī)改的重中之重。
本文原刊于《文化縱橫》2015年10月號，原題為“醫(yī)改困局：政府撤退后的無序就醫(yī)自由”。
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