原文載于《中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2019年第4期
作者：單麗卿，杭州師范大學公共管理學院、杭州師范大學社會建設(shè)和社會治理研究中心講師
【摘要】在推進縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的背景下，農(nóng)村學校的辦學條件不斷改善，但是與此相伴隨的卻是村級學校數(shù)量的持續(xù)減少。文章試圖對這種“因改善而消亡”的現(xiàn)象做出解釋，通過對中央政策和縣域?qū)嵺`的考察，揭示教育均衡政策與農(nóng)村小規(guī)模學校生存困境之間的關(guān)聯(lián)。在縣域的政策實踐中，標準化建設(shè)成為推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要路徑，自上而下的考核壓力強化了縣級政府在政策執(zhí)行中的“目標替代”，產(chǎn)生了政策扭曲，其結(jié)果是村級學校的局部改善與整體邊緣化，在客觀上加劇了農(nóng)村小規(guī)模學校的生存危機。文章對教育發(fā)展政策中的“硬件偏好”與“投入導向”作出反思，引入教育生態(tài)的概念，強調(diào)樹立整體性的政策觀，以重建教育生態(tài)為核心政策目標，推動農(nóng)村小規(guī)模學校整體發(fā)展環(huán)境的實質(zhì)性改善。
【關(guān)鍵詞】標準化建設(shè);均衡發(fā)展;學校布局調(diào)整;教育生態(tài)
“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”是當前我國義務(wù)教育發(fā)展當中最突出的結(jié)構(gòu)性問題。在人口流動背景下，這不僅反映了義務(wù)教育學校規(guī)劃布局和城鎮(zhèn)學位供給方面的問題，其深層根源則在于教育差距問題，具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距以及校際差距。而農(nóng)村小規(guī)模學校則是義務(wù)教育體系當中最為薄弱的環(huán)節(jié)，其生存狀態(tài)的改善關(guān)系到教育均衡目標的實現(xiàn)。
針對教育差距的成因、表現(xiàn)與后果，學者們從不同的角度進行了討論。首先，其制度根源在于城鄉(xiāng)二元體制，我國的公共政策長期存在著“城市偏好”，優(yōu)質(zhì)資源集中于城市，導致城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展嚴重失衡，阻礙了義務(wù)教育的公益性和公平性的實現(xiàn);從教育發(fā)展理念和政策定位來看，突出的問題表現(xiàn)在對農(nóng)村小規(guī)模學校的發(fā)展存在著定位偏差，將其置于教育政策的邊緣地帶，未能重視其在鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展方面的作用和價值;學者也就城鄉(xiāng)教育差距及其深層社會后果進行了反思，認為如果僅僅把農(nóng)村教育的問題簡化為硬件設(shè)施的改造和讀書機會的把握，就會遮蔽農(nóng)村教育的深層問題，并批評當前農(nóng)村教育對鄉(xiāng)村社會價值的忽視和貶抑。除了宏觀政策層面的討論和反思之外，學者也針對農(nóng)村小規(guī)模學校的生存現(xiàn)狀開展了相關(guān)的實證研究，揭示城鄉(xiāng)教育差距的現(xiàn)實表現(xiàn)，指出了經(jīng)費短缺、師資整體素質(zhì)低、教師工資待遇低、辦學條件差等問題。
上述研究為我國教育政策的調(diào)整與轉(zhuǎn)型提供了重要的啟發(fā)，揭示了當前的主要挑戰(zhàn)，并從規(guī)范性的角度提出了農(nóng)村教育政策改革的基本方向。推進義務(wù)教育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和均衡發(fā)展成為學者們達成的一項基本共識，相關(guān)研究從教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵、評價方式與實現(xiàn)路徑等進行了探討。大體的思路是，圍繞人、財、物三個維度建立義務(wù)教育均衡發(fā)展指數(shù)，在具體的指標設(shè)計上有的側(cè)重于硬件設(shè)備方面，有的強調(diào)教師配置和學生分布的均衡，還有的將教育結(jié)果也納入評價體系。結(jié)合我國義務(wù)教育政策的實際發(fā)展進程來看，各級政府越來越重視義務(wù)教育的均衡發(fā)展，2012年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》強調(diào)“著力提升農(nóng)村學校和薄弱學校辦學水平”。其中，學校標準化建設(shè)也被視為推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要手段，2011年以來相關(guān)研究的數(shù)量也呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。總的來看，農(nóng)村教育發(fā)展所面臨的諸多問題已經(jīng)被納入到政策視野當中，均衡發(fā)展也逐漸成為官方的主導發(fā)展理念，這些都反映了學術(shù)與政策之間的良性互動。
但是，很多規(guī)范性的政策建議被吸納到官方政策的同時，卻也存在一些吊詭的現(xiàn)象。尤其是在2012年全面推行義務(wù)教育均衡發(fā)展政策以來，鄉(xiāng)村小學的數(shù)量仍然呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。Deyoung和Howley關(guān)于美國農(nóng)村學校布局的研究發(fā)現(xiàn)，很多以進步和發(fā)展為名的教育工程實際導致了農(nóng)村學校的消亡，他們將類似的現(xiàn)象稱為因改善而消亡。那么，中國當前的農(nóng)村義務(wù)教育是否也呈現(xiàn)出類似的特征呢?從宏觀的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2012年相比，2015 年全國鄉(xiāng)村小學從155008所下降到118381所，共減少36627所;這期間，鄉(xiāng)村教學點數(shù)量從62544變?yōu)?1818，增加了19274個。村小數(shù)量的減少遠大于教學點的增加，這也從側(cè)面反映出農(nóng)村小規(guī)模學校仍然面臨著嚴重的生存危機。農(nóng)村小規(guī)模學校的生存困境折射了很多不同層面的問題，比如政府對農(nóng)村教育投入不足、教育發(fā)展理念中的“縣鎮(zhèn)偏向”、地方政策執(zhí)行中的偏差等。從技術(shù)層面可能做出的政策建議是：加大農(nóng)村教育投入、轉(zhuǎn)變教育發(fā)展理念、強化自上而下的監(jiān)督與考核等。事實上，中央的政策文件當中已經(jīng)做了與此相類似的表述，這些元素已經(jīng)構(gòu)成了現(xiàn)實改革的組成部分。這就使傳統(tǒng)的政策解釋框架面臨了經(jīng)驗上的解釋困境，為什么一項旨在推進教育改善的政策無法達成預期的結(jié)果呢?
在傳統(tǒng)的理性化范式下，政策討論主要關(guān)注政策的制定與執(zhí)行環(huán)節(jié)，認為在理想的情境下，一項政策能夠自動達成最佳的結(jié)果。如果一項政策沒能實現(xiàn)預期的結(jié)果，往往被歸結(jié)為不科學的政策制定或者執(zhí)行偏差。但是，這樣的認知將政策簡化為一個技術(shù)性的過程，忽略了價值、權(quán)力的維度，也脫離了具體的社會情境。僅僅從規(guī)范性的角度進行政策討論存在著局限，無法實質(zhì)性地回應(yīng)現(xiàn)實問題。因此，有必要關(guān)注政策的實踐過程，在具體的社會語境下理解中央政策究竟是如何轉(zhuǎn)化為地方實踐的，在轉(zhuǎn)化的過程中又會產(chǎn)生哪些意外后果。具體來說，本研究采用了建構(gòu)主義的視角，將縣域義務(wù)教育均衡政策納入到一個更加動態(tài)、更具綜合性的分析框架當中，圍繞“中央政府-地方政府-基層社會”三者的關(guān)系分析農(nóng)村小規(guī)模學校生存困境的成因、表現(xiàn)及其可能的解決路徑，為進一步的政策討論奠定更為扎實的經(jīng)驗基礎(chǔ)。
一、標準化建設(shè)與教育投入中的硬件偏好
(一)中央政策：以標準化建設(shè)促教育均衡
義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心在于消弭各類教育差距，但是教育差距具有復雜的成因，其表現(xiàn)也涉及設(shè)施設(shè)備、師資、管理等多個維度。在現(xiàn)實中，采取何種回應(yīng)方式，往往取決于政策問題的建構(gòu)，即“我們?nèi)绾螌栴}進行定義”。正如Codd所說，政策本質(zhì)上是關(guān)于權(quán)力的行使，以及用一套語言去建構(gòu)合法性的過程。因此，在政策分析中，官方的政策文本扮演了關(guān)鍵的角色，它不僅是對現(xiàn)實的描述，更是一種重新建構(gòu)。中央層面的三項政策構(gòu)成了理解義務(wù)教育均衡政策的核心文本，分別是：2010年國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(下文簡稱《教育規(guī)劃綱要》)、2012年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》(下文簡稱《均衡發(fā)展的意見》)、2012年教育部發(fā)布的《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》(下文簡稱《督導評估暫行辦法》)。
大量關(guān)于教育差距的研究指出，城鄉(xiāng)二元體制是差距產(chǎn)生的制度根源，并批評義務(wù)教育的“城市本位”和“城市導向”。因而，從整體性的視角來看，義務(wù)教育均衡發(fā)展的首要任務(wù)就是改善農(nóng)村教育。但是，縣域義務(wù)教育均衡則面臨更為復雜的任務(wù)，對中西部落后縣尤其如此。以筆者長期調(diào)查的W縣為例，作為中西部的一個貧困縣，當?shù)氐慕逃l(fā)展面臨的是“城鄉(xiāng)”與“區(qū)域”的雙重差距。在既定的資源條件下，究竟是推動區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展還是集中資源趕超發(fā)達地區(qū)，對縣域決策者來說是一種兩難選擇。《教育規(guī)劃綱要》主要是從“城鄉(xiāng)”的角度來破題，提出“建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機制，在財政撥款、學校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜。”縮小區(qū)域差距則是依靠加大“轉(zhuǎn)移支付力度”，也就是改變欠發(fā)達地區(qū)教育發(fā)展的資源限制。這說明內(nèi)部與外部的政策框架共同決定了縣域教育均衡的實踐路徑與可能結(jié)果。
在中央層面的政策表述中，義務(wù)教育學校標準化建設(shè)被視為均衡發(fā)展的重要內(nèi)容。《教育規(guī)劃綱要》提出，“推進義務(wù)教育學校標準化建設(shè)，均衡配置教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源。”并在重大項目中列舉了標準化建設(shè)的主要內(nèi)容，“實施中小學校舍安全工程，集中開展危房改造、抗震加固，實現(xiàn)城鄉(xiāng)中小學校舍安全達標;改造小學和初中薄弱學校，盡快使義務(wù)教育學校師資、教學儀器設(shè)備、圖書、體育場地基本達標;改擴建勞務(wù)輸出大省和特殊困難地區(qū)農(nóng)村學校寄宿設(shè)施，改善農(nóng)村學生特別是留守兒童寄宿條件，基本滿足需要”。從這一表述來看，義務(wù)教育學校標準化建設(shè)主要強調(diào)的是硬件的維度。在縣域均衡的語境下，推動標準化建設(shè)旨在回應(yīng)縣域基礎(chǔ)教育的結(jié)構(gòu)性困境，即“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”。《均衡發(fā)展的意見》當中，有關(guān)標準化建設(shè)內(nèi)涵的表述與《教育規(guī)劃綱要》非常類似，它進一步明確的是標準化建設(shè)的實踐方向：“繼續(xù)實施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學校改造計劃和中西部農(nóng)村初中校舍改造工程，積極推進節(jié)約型校園建設(shè)。要采取學校擴建改造和學生合理分流等措施，解決縣鎮(zhèn)‘大校額’‘大班額’問題”。
對義務(wù)教育學校標準化建設(shè)的強調(diào)，反映的是教育發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型，以“均衡發(fā)展”取代傳統(tǒng)的“重點學校”體制。如前所述，均衡的本質(zhì)是要解決既有的差距問題，以標準化建設(shè)促均衡的實質(zhì)則在于通過硬件投入來推動辦學條件的均衡。值得注意的是，《均衡發(fā)展的意見》中建構(gòu)問題的方式，它以城鄉(xiāng)各有偏重的方式，將“城擠”與“鄉(xiāng)弱”共同定義為均衡發(fā)展所要回應(yīng)的問題。因而，縣域內(nèi)的均衡發(fā)展不能依靠單一的“農(nóng)村傾斜”的解決方案，而是要分別回應(yīng)“城”與“鄉(xiāng)”的問題。這樣的提法當然有其現(xiàn)實合理性，但是問題在于這樣的解決方案存在內(nèi)在張力。仍然以貧困縣W為例，“城擠”和“鄉(xiāng)弱”都是當?shù)亓x務(wù)教育所面臨的困境，中央層面對“均衡發(fā)展”的倡導，沒有直接回答哪個問題更具有優(yōu)先性，這就使得地方層面有可能在“均衡發(fā)展”的名義下繼續(xù)強化對縣鎮(zhèn)學校的投入，進而使得城鄉(xiāng)差距擴大。
具體來看，教育部發(fā)布的《督導評估暫行辦法》更是在實踐層面強化了縣域均衡發(fā)展的內(nèi)在張力。文件通過八個指標來考察縣域內(nèi)義務(wù)教育校際間均衡狀況，分別為“生均教學及輔助用房面積、生均體育運動場館面積、生均教學儀器設(shè)備值、每百名學生擁有計算機臺數(shù)、生均圖書冊數(shù)、師生比、生均高于規(guī)定學歷教師數(shù)、生均中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)教師數(shù)”。這套指標以量化的方式評估縣級政府教育資源配置情況，同時也影響了其在均衡發(fā)展方面的政策路徑選擇。如前所述，縣級政府面臨著“城”“鄉(xiāng)”之間的兩難選擇。首先，“城擠”導致與生均面積相關(guān)的指標成為縣鎮(zhèn)學校(尤其是縣城)的短板，最直接的解決方案是縣城學校的新建或者擴建;其次，“鄉(xiāng)弱”主要反映在設(shè)備方面的不足，農(nóng)村生源流失的趨勢在客觀上改善了有關(guān)生均面積和師生比的指標，相應(yīng)的解決方案則是改善設(shè)備狀況以及強化教師資質(zhì)。校際均衡的評估指標使得鄉(xiāng)城義務(wù)教育各自的短板變得更加“可見”，但問題在于加大投入未必導致均衡發(fā)展的效果，均衡政策的實質(zhì)在于資源的分配，尤其是城鄉(xiāng)分配方式。
(二)地方實踐中的硬件偏好及其問題
義務(wù)教育學校標準化建設(shè)是推進教育均衡的重要內(nèi)容，也被視為解決農(nóng)村教育發(fā)展問題的突破口。在現(xiàn)有的討論中，標準化學校并不限于硬件的維度，師資隊伍、學校課程等軟件也構(gòu)成促進均衡的重要面向。但是，當前的政策實踐壓縮了“標準化建設(shè)”的內(nèi)涵，過于偏重硬件的維度。從抽象的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展理念，到“硬件導向”的標準化建設(shè)考核指標，政策逐級傳遞過程中的重新闡釋會帶來重要的實踐后果。因而，有必要理解縣級層面的政策闡釋與實踐。以中西部貧困縣G為例，《G縣關(guān)于全面深化教育改革加快教育發(fā)展的實施意見》對均衡發(fā)展義務(wù)教育作出了這樣的闡釋：
“建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展責任制，加快推進學校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，積極推進義務(wù)教育標準化建設(shè)，均衡合理配置教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源，切實縮小校際差距、城鄉(xiāng) 差距、區(qū)域差距，努力提高辦學水平和教育質(zhì)量，辦好每一所學校。確保2015年基本完成初中布局調(diào)整，2016年9月基本完成小學布局調(diào)整。2015年底實現(xiàn)義務(wù)教育初步均衡，通過市級義務(wù)教育初步均衡督導評估;2016年底實現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡，通過省級義務(wù)教育初步均衡督導評估、國家認定。到2016年底基本實現(xiàn)義務(wù)教育均衡。”
值得注意的是，學校布局調(diào)整與標準化建設(shè)之間的關(guān)系，為什么在均衡發(fā)展的背景下學校布局調(diào)整仍然具有優(yōu)先性?這就需要將“標準化建設(shè)”放在縣域的政策實踐當中考察，將焦點放在中央 政策是如何轉(zhuǎn)化為基層實踐的。
1. 政策過程中的“目標替代”
義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個相對抽象的理念，政策制定就是要將它轉(zhuǎn)化為一系列具有可操作性的技術(shù)手段。中央層面的政策文件設(shè)定了一個基本的政策框架，它既為地方的政策實踐施加了限制，又提供了變通的可能性。《督導評估暫行辦法》是理念到實踐轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵文本，它用八大指標將標準化建設(shè)作為推動均衡的核心手段。而省市縣各級又會根據(jù)教育部的文件，進一步制定更為細化的考核與評價辦法，在這個過程中政策目標經(jīng)歷了層層闡釋，從而強化了“目標替代”的問題。所謂“目標替代”指的是組織運行過程中，實際追求的目標與原初設(shè)定的目標相偏離。本文著重討論“目標替代”所導致的實踐后果，它主要表現(xiàn)在兩個方面。
第一，極大地壓縮了教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵。政績考核是政策鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是上級對下級施加控制的重要手段，量化的評價方式能夠有效地壓縮下級在政策實踐中的自由裁量空間。但是，指標化的評價方式過于強調(diào)量化與可見的維度，又會導致新的問題。具體來說，八項縣域義務(wù)教育均衡評價指標的功能在于，把抽象的均衡發(fā)展理念轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯恼邇?nèi)容，但是這種轉(zhuǎn)化忽略了“質(zhì)”的維度。現(xiàn)實的教育差距往往表現(xiàn)在很多不同的維度，既有設(shè)施設(shè)備等硬件層面的差距，也反映在師資質(zhì)量、教育理念、學校管理等方面。當前的評估體系過于強調(diào)辦學條件的維度，未能將“教育過程”“學生學業(yè)表現(xiàn)”等維度納入其中，結(jié)果是以辦學條件的均衡替代了實質(zhì)意義上的教育均衡目標。《督導評估暫行辦法》作為省市縣政策制定的基本依據(jù)，又會使得“目標替代”的問題逐級放大。
第二，強化了地方教育發(fā)展中的“硬件偏好”。從教育發(fā)展的現(xiàn)實問題來看，城鄉(xiāng)差距仍然是縣域教育均衡的核心矛盾。因此，只有“農(nóng)村傾斜”的政策才有可能在客觀上推動教育均衡，哪怕只是硬件層面的均衡。但是，在現(xiàn)有的評估體系下，縣域均衡發(fā)展的總體目標被分解成一個個具體的評價指標，這就有可能導致局部指標的改善與總體目標的實現(xiàn)相偏離。以G縣為例，縣城學校普遍大班額，而村小則存在班額過小的問題。面對這種狀況，縣級政府可以通過在縣城興建學校的方式來改善與生均面積相關(guān)的指標，但是這種“改善”實際上強化了既有的差距。過于偏重硬件的評價體系，也強化了縣級政府在教育硬件投入方面的壓力，提升了硬件投入的政策優(yōu)先性，從而進一步削弱了教育均衡的其他面向。
2.資金壓力下的“政策扭曲”
在縣域的政策實踐中，義務(wù)教育均衡發(fā)展被等同于學校標準化建設(shè)，而八項評估指標又進一步規(guī)定了建設(shè)的內(nèi)容與目標。中央政策對“城擠”和“鄉(xiāng)弱”問題的建構(gòu)，又強化了對縣域?qū)嵺`的限制。雖然受到自上而下的控制，但是縣級政府并不是全然被動的政策執(zhí)行者，其能動性體現(xiàn)在政策工具和路徑的選擇上，地方層面的政策實踐對政策結(jié)果產(chǎn)生著至關(guān)重要的影響。我們將縣域標準化建設(shè)置于現(xiàn)實語境，討論縣級政府究竟面臨何種約束條件，并揭示可能的政策后果。
“以標準化建設(shè)促均衡發(fā)展”的政策導向，加大了地方教育發(fā)展中的資金壓力。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自2013年啟動縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估以來，全國在義務(wù)教育階段經(jīng)費累計投入2.73萬億元，其中2013—2015年投入2.09萬億元，2016年投入6400億元;全國近四年總投入中縣本級資金1.6萬億元，占總投入的58.7%。從結(jié)果來看，加大教育投入有助于促進義務(wù)教育發(fā)展，尤其是帶來硬件層面的改善。中央也在不斷加大財政投入以及轉(zhuǎn)移支付力度，但是縣級政府仍然面臨著嚴峻的資金壓力，對中西落后地區(qū)更是如此。在調(diào)研中，G縣官員指出，“在各類教育工程投入中，縣級的配套要求太高，現(xiàn)在大概占到資金總量30%左右”(G縣教育局局長訪談，20160308GJYJ)。這也意味著，各級項目投入增加在客觀上強化了縣級資金匹配的壓力，很多地方被迫舉債發(fā)展教育。
此外，在當前的均衡發(fā)展政策框架建構(gòu)的“城擠”和“鄉(xiāng)弱”問題，使得縣級政府在政策選擇中面臨一種兩難困境。長期來看，只有實質(zhì)性地提升農(nóng)村教育，才有可能緩解因擇校而產(chǎn)生的學生“鄉(xiāng)-城”流動，從根源上回應(yīng)縣鎮(zhèn)學校大班額的問題。但是，逐級的政績考核要求縣級政府在一定的時間內(nèi)改善相關(guān)的指標，而農(nóng)村教育的實質(zhì)性改善是一個漸進的過程，并不能產(chǎn)生立竿見影的效果。相比而言在縣城興建和擴建學校成為見效更快的解決方案。這樣的回應(yīng)方式是以大量的資金投入為前提，它不僅強化了縣域教育資源約束，更重要的還在于其分配效應(yīng)：使得教育資源城鄉(xiāng)分配的天平向縣鎮(zhèn)(尤其是縣城)傾斜。政策的長期后果則在于，進一步強化了既有的城鄉(xiāng)格局，使整體結(jié)構(gòu)更加失衡。
在評估指標的導向以及資源約束條件下，縣級政府重新建構(gòu)了“鄉(xiāng)弱”的政策議題及其解決方案。要想改善農(nóng)村學校的各項指標，就需要縣級政府在設(shè)施設(shè)備方面進行投入，并提升師資的質(zhì)量。縣域的教育資源包括存量和增量兩個維度，如前所述，增量主要反映在資金方面，縣鎮(zhèn)層面的建設(shè)資金需求在一定程度上削弱了政府對農(nóng)村教育進行投入的能力;作為存量資源的師資則是限制農(nóng)村教育改善的最為重要的原因。農(nóng)村小規(guī)模學校生源流失已經(jīng)成為一個客觀趨勢，進而使得這類學校的師生比過高。相比于資金，縣域教育發(fā)展當中師資面臨著更為嚴峻的總量限制。因為前者可以通過舉債等方式突破約束，而教師編制卻受到上級政府的嚴格控制，這就意味著當學生鄉(xiāng)-城流動造成縣城學校師資緊張的時候，縣級政府無法通過增量改革的方式來回應(yīng)問題。而農(nóng)村小規(guī)模學校的存在，導致了寶貴的教師資源的“浪費”。在這樣的背景下，縣域義務(wù)教育當中的“鄉(xiāng)弱”問題所引出的解決方案并不是“農(nóng)村傾斜”的投入策略，而是以學校布局調(diào)整的方式來減少“資源浪費”。學校布局調(diào)整以村小和教學點的撤并為主要內(nèi)容。在縣級政府看來，與其耗費大量資源對教育體系中最弱的環(huán)節(jié)進行改造，不如直接取消其存在，農(nóng)村校點的撤并本身就意味著縣域義務(wù)教育的總體改善，并且它還具有優(yōu)化教育資源配置的意涵。但是，以布局調(diào)整促均衡的政策路徑，強化了農(nóng)村小規(guī)模學校的生存困境，并將對農(nóng)村義務(wù)教育的整體格局產(chǎn)生深遠的影響。
二、“以布局調(diào)整促均衡發(fā)展”背景下的農(nóng)村小規(guī)模學校
在縣域的政策實踐中，標準化建設(shè)是與布局調(diào)整進程同步展開的，后者甚至是達成與標準化建設(shè)相關(guān)的考核指標的重要手段。如前所述，這種以均衡為名的教育改善政策有可能在客觀上加深農(nóng)村教育的危機，那么現(xiàn)實當中的農(nóng)村小規(guī)模學校究竟處于什么樣的生存狀況?當前的政策實踐又對教育差距問題產(chǎn)生何種影響呢?這一部分將聚焦于農(nóng)村小規(guī)模學校的現(xiàn)實情況，從實踐的維度考察相關(guān)政策的邏輯及其后果。
(一)類別化策略：教育差距的政策建構(gòu)
在現(xiàn)有研究中，有關(guān)教育差距的討論更多地關(guān)注了城鄉(xiāng)的維度，忽略了農(nóng)村教育體系內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性差異。農(nóng)村學校并不是一個同質(zhì)的整體，理解其異質(zhì)性有助于更好地評估縣域均衡發(fā)展政策的實際效果。在持續(xù)推進農(nóng)村學校布局調(diào)整的背景下，縣級政府對農(nóng)村學校的發(fā)展采取了類別化的策略，使得不同類別的學校面臨迥異的現(xiàn)實處境。仍然以G縣為例，《G縣關(guān)于全面深化教育改革加快教育發(fā)展的實施意見》提出，“按照‘小學向片區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，初中向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城集中，高中布局在縣城和城郊’的原則，實現(xiàn)學前教育、義務(wù)教育就近入學、高中階段集中規(guī)模辦學”。并且在學校布局調(diào)整的實踐中貫徹的是更為激進的原則，即“小學到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、初中和高中到縣城”(G縣教育局局長訪談，20160308GJYJ)。在這樣的政策導向下，農(nóng)村義務(wù)教育階段的學校被劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村小(教學點)兩個層級，并以“完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、穩(wěn)定村級”為主導發(fā)展原則。其政策含義是，優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校，并推動農(nóng)村學生向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中。事實上，無論從設(shè)施設(shè)備還是師資配置方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校的條件都要好于村級學校。采取“鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏向”的發(fā)展政策則會進一步擴大既有的教育差距。
對村級學校來說，更直接的影響還是來自于布局調(diào)整政策本身。在集中辦學原則的指導下，村級小學又被進一步分為兩個類別：“待撤并”和“暫時保留”。2012年以來，國務(wù)院和教育部出臺了一系列文件，試圖規(guī)范農(nóng)村學校布局調(diào)整進程，強調(diào)的主要是科學規(guī)范、規(guī)范程序以及保障條件的維度。并且，中央政策也沒有明令禁止學校的撤并，只是要求“辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校”。究竟何為“必要”?縣級政府具有很大的政策解釋和操作空間。在實踐中，一所村小是否撤并在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心完小是否“具備條件”。用一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心完小校長的話來說，“如果教室能夠裝，食堂也修起來了，村小撤了之后他在這里食宿都能夠解決的話，為什么就不可以撤呢?”(W縣L鎮(zhèn)中心完小校長訪談，20121221WLZZ)近年來各級政府加大對農(nóng)村學校食堂與寄宿制建設(shè)的投入，又在客觀上為加速村級小學撤并提供了條件。
中央政策一再強調(diào)教育發(fā)展中的“科學規(guī)劃”，其積極意義在于合理配置資源、避免浪費，但它也可能導致負面影響。規(guī)劃往往要求前瞻性，而政策實施則是一個過程，這對那些被貼上“待撤并”標簽而實際又尚未撤并的村小會產(chǎn)生什么樣的影響呢?在調(diào)查中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心完小的校長這樣形容村級小學的現(xiàn)狀：
”村小的發(fā)展根本談不上。現(xiàn)在縣里面也有這樣一個想法，遲早還是要集中辦學的，不能把大的經(jīng)費浪費在這上面了(指村小)。因為這么多村級學校要撤并，房屋一旦修起來，撤并過后就浪費了。所以現(xiàn)在在建設(shè)上面就不會再花大的錢了，只能是維修，不出安全事故。要想重新修好的，就不會了。我們也是抱著這種思路。因為現(xiàn)在還是集中，盡量把中心完小搞好冶。“(W縣L鎮(zhèn)中心完小校長訪談，20121221WLZZ)
這種說法反映的政策邏輯是：既然學校遲早要撤，那么繼續(xù)投入資源就是一種浪費。事實上，這種資源配置策略并不限于硬件層面，“待撤并”的村小同樣也很難引入年輕化的教師或者獲得其他支持。根據(jù)筆者2011年以來在L鎮(zhèn)調(diào)查的情況來看，村級小學的實際撤并往往分成兩步：先將高年級(通常是四至六年級)并入中心完小，使之從村級完小轉(zhuǎn)變?yōu)榻虒W點，進而根據(jù)之后在校生數(shù)量來決定徹底關(guān)停的時點。一旦村小被確定為撤并的對象，它就喪失了改善和發(fā)展的可能性。這種“避免浪費”的政策行為忽略了教育公平的維度，損害了村小學生的教育權(quán)利。更為嚴重的是，由于村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校之間面臨著直接的資源競爭，以推動村小撤并來實現(xiàn)集中辦學的策略迫使作為一個整體的村級學校被政策邊緣化了，因此上述困境并不限于“待撤并”的村級學校，而是表現(xiàn)為一場全面的危機。
(二)農(nóng)村小規(guī)模學校的生存困境
《中國農(nóng)村教育發(fā)展報告2016》顯示，2015年共有全國小規(guī)模學校126751所，占小學和教學點總數(shù)的44.7%，其中鄉(xiāng)村小規(guī)模學校有111420所，占鄉(xiāng)村小學和教學點總數(shù)的55.7%，占全國小規(guī)模學校總數(shù)的87.9%。小規(guī)模學校是根據(jù)在校生規(guī)模來定義的，通常指學生人數(shù)不足100人的學校。鑒于它已經(jīng)占到村級學校半數(shù)以上的比重，并且在農(nóng)村生源持續(xù)流失的背景下，小規(guī)模學校有可能成為一種更加常態(tài)的存在。對農(nóng)村小規(guī)模學校生存狀況的考察，有助于理解那些暫時未被貼上“待撤并”標簽或者被定義為“必要”的村級小學所面臨的基本問題，也能夠發(fā)現(xiàn)當前農(nóng)村教 育政策中的問題與局限。
農(nóng)村小規(guī)模學校之所以引起廣泛關(guān)注，并不只是因為其存在的普遍性，更主要的是其現(xiàn)實的生存困境。農(nóng)村教育的一個基本現(xiàn)實是：生源數(shù)量決定學校日常運轉(zhuǎn)狀況。根據(jù)《中央編辦、教育部、財政部關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》，縣鎮(zhèn)與農(nóng)村小學的師生比核定為1:19。那么，一所村級完全小學在校生規(guī)模要達到96人以上，才能夠保證一班一師的配置。在一班一師的情況下，即便盡量保證教師在學科配置方面的均衡，教學過程中也不可能實現(xiàn)分學科教學，并且還存在教師課時任務(wù)過重的問題。雖然文件的第四條強調(diào)對農(nóng)村邊遠地區(qū)適當傾斜，“對學生規(guī)模較小的村小、教學點，按照教職工與學生比例和教職工與班級比例相結(jié)合的方式核定教職工編制。”但是，第二條規(guī)定的“嚴格控制編制總量”，使得補充性的規(guī)定難以實行，在總體編制緊張的情況下，向農(nóng)村小規(guī)模學校傾斜被視為一種資源浪費。即便忽略鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級學校在師資質(zhì)量上的差距，按照統(tǒng)一的師生比標準進行師資配置的方式就已經(jīng)導致了兩類學校在日常教學方面的差距。
再從經(jīng)費的角度來看，農(nóng)村學校的日常運轉(zhuǎn)主要依靠生均公用經(jīng)費來保障。政策已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)的經(jīng)費基準定額，按照2016年的標準，中西部地區(qū)普通小學每生每年600元。一所100人的村級小學，全年生均公用經(jīng)費總額為60000元，需要負擔“學校維持正常運轉(zhuǎn)所需開支的業(yè)務(wù)費、公務(wù)費、設(shè)備購置費、修繕費和其他屬于公用性質(zhì)的費用等方面。”公用經(jīng)費在使用上存在明顯的規(guī)模效益，這就意味著在校生的規(guī)模直接影響到日常運轉(zhuǎn)情況。并且，縣級政府的一些權(quán)宜做法還有可能強化小規(guī)模學校的資金困境。以W縣L鎮(zhèn)為例，2012年開始實行營養(yǎng)午餐計劃，省里通過專項資金解決了食堂的建設(shè)和設(shè)備采購費用，并按照1:100核定了工勤人員的編制。但是縣財政并沒有安排資金解決工勤人員工資問題，只能由公用經(jīng)費來墊付，盡管按規(guī)定公用經(jīng)費不能用于人員經(jīng)費。其實，中央一再強調(diào)對小規(guī)模學校的傾斜政策，比如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學校布局調(diào)整的意見》規(guī)定，對學生規(guī)模不足100人的村小學和教學點按100人核定公用經(jīng)費。但現(xiàn)實情況是，這些政策要么不能落實，要么強化了縣級政府撤并村級學校的動機。在縣級政府看來，即便只是維持小規(guī)模學校的現(xiàn)狀都需要耗費太多額外的資源，更遑論加大投入來全面改善教育狀況了。當前農(nóng)村小規(guī)模學校面臨著嚴重的生存危機，其原因不僅在于教育資源投入不足，更與教育發(fā)展政策的導向有關(guān)。必須關(guān)注標準化建設(shè)對農(nóng)村教育的雙重影響：從積極的方面看，它為農(nóng)村學校的辦學條件設(shè)置了更高的標準，以指標化考核的方式促使縣級政府增加農(nóng)村教育投入，在客觀上提升了農(nóng)村教育的發(fā)展水平;然而，負面效應(yīng)在于，它壓縮了作為一個整體的村級學校(尤其是農(nóng)村小規(guī)模學校)的生存空間。標準化建設(shè)的實際影響也可以概括為：村級學校的局部改善與整體的邊緣化。以“標準化建設(shè)促教育均衡”的政策呈現(xiàn)出一種吊詭的邏輯，作為農(nóng)村教育最薄弱環(huán)節(jié)的小規(guī)模學校未能成為優(yōu)先發(fā)展的對象，反而被政策建構(gòu)成要被消滅的對象，在這個意義上，縣域義務(wù)教育的總體改善實際上是以農(nóng)村教育為代價的。縣域政策實踐對小規(guī)模學校的定位及其“撤并導向”，使得農(nóng)村小規(guī)模學校的生存困境陷入一個不斷自我強化的過程。
三、政策討論：農(nóng)村小規(guī)模學校的教育生態(tài)
農(nóng)村小規(guī)模學校對我國義務(wù)教育的普及與鞏固起到了關(guān)鍵的作用，它也是農(nóng)村義務(wù)教育體系的重要組成部分。應(yīng)該看到，隨著義務(wù)教育經(jīng)費體制的改革，各級政府的教育投入逐年增加，農(nóng)村義務(wù)教育的總體面貌也在不斷改善，但與這一進程相伴隨的卻是農(nóng)村學校數(shù)量的持續(xù)減少，它反映的是以降低農(nóng)村教育可及性為代價的教育發(fā)展。并且，村級學校，尤其是農(nóng)村小規(guī)模學校面臨著普遍的生存困境，這不僅反映了義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距問題，也折射出農(nóng)村教育內(nèi)部分化的加劇。在縣域?qū)用妫?ldquo;鄉(xiāng)村弱”和“縣鎮(zhèn)擠”現(xiàn)象的根源也在教育差距。事實上，學術(shù)界和政策界早已在解決方案上達成了共識，那就是推動義務(wù)教育“均衡發(fā)展”。但問題在于，為什么旨在推進縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策，不但未能有效回應(yīng)農(nóng)村小規(guī)模學校的困境，甚至在一定程度上強化了既有的危機?那么，又該如何對農(nóng)村小規(guī)模學校的現(xiàn)實困境作出回應(yīng)呢?
本研究圍繞標準化建設(shè)和小規(guī)模學校困境的討論，揭示了縣域政策實踐的吊詭邏輯及其影響，試圖超越傳統(tǒng)的理性化政策分析范式的局限，避免僅僅從技術(shù)治理的角度談?wù)吒纳啤，F(xiàn)實的復雜性促使我們尋求建立一個綜合性的政策框架，從而避免單一、簡化的政策建議。政策問題的認識和定義方式，設(shè)定了解決方案的基本框架。在縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策框架中，對教育差距的界定過于偏重硬件的維度，導致了一種投入導向的回應(yīng)方式，進而加劇了落后地區(qū)在教育發(fā)展中的資源約束，并最終導致縣級政府采取“以布局調(diào)整促均衡”的變通策略。研究目的在于突破當前政策的敘事框架，探尋一種綜合性、體系化的解釋，并將政策目標定義為：重建農(nóng)村小規(guī)模學校的教育生態(tài)。教育生態(tài)的視角強調(diào)整體性和綜合性，不僅關(guān)注學校教育內(nèi)部諸要素之間的關(guān)系，更要重視其與外部體系之間的聯(lián)系。我們重點討論農(nóng)村小規(guī)模學校發(fā)展的社會生態(tài)和政治生態(tài)。
首先，從社會生態(tài)的角度理解農(nóng)村小規(guī)模學校的基本定位與功能，其實質(zhì)在于“跳出教育談教育”。在人口流動背景下，農(nóng)村學校總體生源減少表現(xiàn)為一個客觀的趨勢，農(nóng)村小規(guī)模學校可能會成為一種常態(tài)。學校規(guī)模的大小本身并不反映為一種生存危機，當前的問題在于，教育政策將“規(guī)模”建構(gòu)為一個問題，實行了“撤并取向”政策，從而強化了既有的生源流失趨勢。因此，推動政策調(diào)整的前提是重新確立農(nóng)村小規(guī)模學校在教育體系中的位置，將基本政策取向從“保留”轉(zhuǎn)向“發(fā)展”。保障適齡兒童就近入學是義務(wù)教育法的規(guī)定，農(nóng)村小規(guī)模學校對于提高教育服務(wù)的地理可及性具有重要的意義。更重要的是，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村小規(guī)模學校在穩(wěn)定縣域?qū)W校體系中的作用。在當前的縣域政策實踐中，政府試圖推動農(nóng)村小規(guī)模學校撤并，將鄉(xiāng)村生源集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以此提高教育資源的使用效率。但是，寄宿制的推行加劇了學生的流動性，越來越多鄉(xiāng)村學生流向縣城學校，其結(jié)果是村級學校生源流失的趨勢逐漸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校傳導，進而加劇“鄉(xiāng)弱”和“城擠”的問題。在這個意義上，農(nóng)村小規(guī)模學校的危機有可能演變成縣域教育的總體性危機。另外，農(nóng)村小規(guī)模學校所反映的農(nóng)村教育危機也會對社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響，具體表現(xiàn)在加劇了農(nóng)村的空心化以及社會分層。因此，無論從學校教育本身還是社會發(fā)展來看，農(nóng)村小規(guī)模學校都具有重要的結(jié)構(gòu)意義，必須從政策層面對農(nóng)村小規(guī)模學校的地位進行確認。
其次，從政治生態(tài)的角度討論進行政政策的路徑與現(xiàn)實可能性，超越“中央-地方”關(guān)系的討論框架。發(fā)展義務(wù)教育是政府的法定責任，也是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容，國家的相關(guān)政策對教育發(fā)展的基本狀況產(chǎn)生著直接的影響，因此中央-地方關(guān)系構(gòu)成了教育政策討論的主導框架。農(nóng)村小規(guī)模學校的生存困境，在一定程度上反映了中央政策與地方實踐之間的張力，比如政策文本中強調(diào)了傾斜農(nóng)村學校的原則，但是執(zhí)行缺乏保障。本文討論了縣級政府的政策邏輯，指出中央不斷強化自上而下的評價機制，試圖加強對地方控制，促進政策落實;但是另一方面，量化的考核壓力又會使得縣級政府在政策實踐中的目標替代與變通，繼而衍生出新的問題。這種討論的政策含義是，中央-地方之間的“控制與反控制”是一個動態(tài)博弈的過程，需要關(guān)注政策的意外后果以及不同政策之間的互動影響。“政策完善-強化控制”的解決方案存在著局限，因而有必要拓寬討論框架，重視社會主體的作用。“兩條腿走路”是我國義務(wù)教育普及階段的重要經(jīng)驗，核心就在于充分調(diào)用社會的資源、動員社會的參與。但是隨著農(nóng)村義務(wù)教育出資責任的上移，農(nóng)村的社會主體也逐漸喪 失了在教育發(fā)展方面的話語權(quán)。結(jié)果是，農(nóng)村家長只能以“用腳投票”的方式舍棄村級學校，以消極的方式作出政策反饋。這就需要為社會主體構(gòu)建制度化的政策參與渠道，從而為政策調(diào)整引入自下而上的力量，既能使宏觀的政策制定更加貼近社會需求，也有助于強化對地方政府的監(jiān)督。
最后，我們強調(diào)，重建教育生態(tài)核心是要為農(nóng)村小規(guī)模學校構(gòu)建一個多維度的支持體系，旨在改善農(nóng)村小規(guī)模學校的整體發(fā)展環(huán)境。我們從社會生態(tài)和政治生態(tài)角度的討論，強調(diào)的是“社會中的學校”——外部的社會、政治情境與學校教育之間的互動影響，從而拓展政策框架，為政策改善提供更加多元的路徑選擇，最終推動外部環(huán)境的整體改善。當然也不能忽視內(nèi)部環(huán)境的維度，因為它反映了農(nóng)村小規(guī)模學校實際的教育生態(tài)，并對教育結(jié)果產(chǎn)生更為直接的影響。構(gòu)建一個良好的內(nèi)部環(huán)境，關(guān)鍵在于促使體系內(nèi)部各要素之間的有機聯(lián)系與相互支持。內(nèi)外環(huán)境共同決定了農(nóng)村小規(guī)模學校的整體生存狀況。反觀縣域推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策實踐，僅從要素數(shù)量的角度理解教育發(fā)展，忽略了內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)。當前農(nóng)村小規(guī)模學校困境的實質(zhì)在于：將其納入了一個標準化的評價體系當中，卻沒能匹配相應(yīng)的資源。一方面，量化的評價體系強化了差距的可見性，把農(nóng)村小規(guī)模學校建構(gòu)為教育體系的最末端;另一方面，縣級政府“撤并取向”的政策，又影響了農(nóng)村家長對現(xiàn)實教育改善的預期，強化了其“用腳投票”的行為。農(nóng)村小規(guī)模學校“因改善而消亡”的邏輯，也可以表述為：與硬件改善相伴隨的教育生態(tài)惡化。通過引入教育生態(tài)的概念，我們強調(diào)只有樹立整體性的政策觀，才能夠從根源上回應(yīng)農(nóng)村小規(guī)模學校的危機。
參考文獻和注釋略
圖片均來源于網(wǎng)絡(luò)
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