一、住房制度在國民收入再分配中的性質(zhì)
不少人認(rèn)為，新中國成立后建立的城鄉(xiāng)分治體制，以及由此形成的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差，使得農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格低廉，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民之間個人收入出現(xiàn)差距。近年來，國家提高了農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格，農(nóng)民收入有所增加，但城鄉(xiāng)貧富差距的格局并沒有得到根本改變。如果上述說法成立，將意味著基尼系數(shù)不斷攀升，整個社會極不穩(wěn)定。但是，大家所看到的是基尼系數(shù)不斷攀升、但整個社會仍很穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)。
如何看待這個矛盾現(xiàn)象?是基尼系數(shù)理論錯了呢?還是基尼系數(shù)理論不適合中國國情?抑或基尼系數(shù)的計(jì)算不準(zhǔn)確?對這些疑問，目前學(xué)術(shù)界還沒有給出較為合理的解釋。筆者認(rèn)為，在國民收入初次分配中形成的城鄉(xiāng)貧富差距，經(jīng)過國民收入再分配的調(diào)節(jié)，已經(jīng)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性逆轉(zhuǎn)。占全國人口絕大多數(shù)的農(nóng)村人口，雖然經(jīng)濟(jì)上不富裕，但因?yàn)榈玫搅苏氐淖》扛＠蚨軌虬簿訕窐I(yè)，這是農(nóng)村乃至全國得以穩(wěn)定的基礎(chǔ)。
通行的觀點(diǎn)認(rèn)為，國民收入的再分配，是指國家以社會管理者的身份，將以稅金、利潤等形式集中起來的國家收入，主要通過財(cái)政支出、信貸、價(jià)格、各種勞務(wù)付費(fèi)等方式分配到全社會。不直接參與物質(zhì)生產(chǎn)的軍隊(duì)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員和其他低收入保障人群，從國民收入再分配中得到的個人收入主要包括工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入。工資性收入是指通過從事主要職業(yè)或兼職而得到的全部勞動報(bào)酬，包括工資收入和其他勞動性收入;轉(zhuǎn)移性收入是指國家、單位對個人的各種轉(zhuǎn)移支付，包括政府對個人收入轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老金、離退休金、失業(yè)救濟(jì)金、社會救濟(jì)收入，單位對個人收入轉(zhuǎn)移的辭退金、保險(xiǎn)索賠、提取的住房公積金。以上所說的國民收入再分配，沒有涉及農(nóng)村人口，也不涉及農(nóng)民的宅基地。而與住房制度相關(guān)的，也只是提到城鎮(zhèn)職工能夠享受到的住房公積金。那么，住房制度是否屬于國民收入再分配的范疇?
我們知道，住房制度是用國家的法律、法規(guī)和政策等規(guī)范對住房的建設(shè)、分配、使用等事項(xiàng)作出的一系列安排。新中國成立以后，我國城鄉(xiāng)實(shí)行不同的工資、福利和社會保障制度。在農(nóng)村，國民收入再分配并不考慮給農(nóng)民發(fā)工資。農(nóng)民參與國民收入的初次分配，而農(nóng)民的收入主要來源于對農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營。如果沒有或喪失了勞動能力，就通過國民收入再分配的社會保障制度獲得救濟(jì)。農(nóng)民很少有福利，社會保障制度也不完善，但農(nóng)民有集體土地使用權(quán)，他們能夠在由國家提供的宅基地上自己建房居住。從性質(zhì)上說，農(nóng)民享有的住房福利屬于國民收入再分配的范疇。在城鎮(zhèn)，企業(yè)職工通過國民收入初次分配獲得個人收入，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工則通過國民收入再分配獲得個人收入。城鎮(zhèn)居民沒有宅基地，有單位的職工由單位為他們無償分配住房，職工從單位那里獲得的住房是福利產(chǎn)品而不是商品。改革開放以來，農(nóng)村的住房制度沒有改變，城鎮(zhèn)住房制度改革則沿著福利房、商品房、保障性住房的方向發(fā)展。國家停止福利分房后，城鎮(zhèn)老職工可以低價(jià)買下原有的福利房;沒有買到福利房的城鎮(zhèn)新職工所需住房，則主要由開發(fā)商投資建設(shè)，職工通過市場交換取得房屋產(chǎn)權(quán)，而房屋的使用管理由物業(yè)公司專業(yè)化經(jīng)營。在住宅商品化的同時(shí)，政府還為低收入職工提供經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等社會保障住房。除商品房外，城鎮(zhèn)居民低價(jià)購買到的福利房，城鎮(zhèn)低收入職工購買到的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房，均屬于國民收入再分配的范疇。
二、農(nóng)民的宅基地使用權(quán)制度，奠定了農(nóng)村社會穩(wěn)定的根基
農(nóng)民宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有在農(nóng)民集體所有土地上建造個人住宅的權(quán)利。農(nóng)民宅基地使用權(quán)制度，其主要內(nèi)容包括：農(nóng)村宅基地屬集體所有，不準(zhǔn)出租和買賣;農(nóng)民無償?shù)亍o期限地取得宅基地使用權(quán);宅基地上的房屋等附著物歸農(nóng)民所有;農(nóng)民有自由買賣或租賃房屋的權(quán)利;宅基地使用權(quán)不準(zhǔn)單獨(dú)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓;農(nóng)民的房屋出賣后，宅基地使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主。
農(nóng)民宅基地權(quán)制度的發(fā)展，經(jīng)過了一個從個人私有到集體所有的演變過程。
1950年6月30日，中央人民政府公布實(shí)施《中國人民共和國土地改革法》，明確提出廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。具體措施主要有：沒收地主的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋，征收祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團(tuán)體等在農(nóng)村的土地及其他公地。所有沒收和征收得來的土地和其他生產(chǎn)材料，除依法收歸國家所有者外，均由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會接收，統(tǒng)一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。對地主也同樣分給一份土地，使其自食其力，在勞動中改造成為新人。通過土地改革，農(nóng)民以戶為單位獲得了土地使用證、房產(chǎn)證合一的土地房產(chǎn)所有證，享有完整的宅基地所有權(quán)。
1952年，在農(nóng)業(yè)合作化過程中，土地集體所有制取代了土地私有制，但并沒有改變農(nóng)民對宅基地以及房屋享有所有權(quán)的利益格局。人民公社時(shí)期，國家為了把農(nóng)業(yè)作為向重工業(yè)持續(xù)不斷地提供原料和資金積累的來源，將農(nóng)民固定在土地上，限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移和向城市遷移，為農(nóng)民建立了無償?shù)摹o期限的和嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的宅基地制度。
1962年9月27日，中共八屆十中全會通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，將原屬各農(nóng)業(yè)合作社的土地和社員的自留地、墳地、宅基地等一切土地，連同其他生產(chǎn)資料，全部無償收歸公社所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租或買賣。社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利;社員出租或者出賣房屋，可以經(jīng)過中間人評議公平合理的租金或者房價(jià)，由買賣或者租賃的雙方訂立契約;任何單位、任何人都不準(zhǔn)強(qiáng)迫社員搬家;未經(jīng)社員本人同意，不付給合理的租金或代價(jià)，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和單位都不能占用社員的房屋;如果因?yàn)榻ㄔO(shè)或其他需要，必須征用社員的房屋，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)征用民房的規(guī)定，給以補(bǔ)償，并且對遷移戶作妥善的安置;國家和人民公社的各級組織應(yīng)該在人力、物力等方面對于社員修建住宅給以可能的幫助;社員新建房屋的地點(diǎn)，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，盡可能不占用耕地。上述規(guī)定，確立了農(nóng)村宅基地的集體所有權(quán)，宅基地由原來的農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。
1963年3月20日，中共中央下達(dá)《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，對宅基地問題作出了比較詳細(xì)的規(guī)定。比如，社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣，但仍歸各戶長期使用，長期不變;宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有。社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利;房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有;社員需建新房又沒有宅基地時(shí)，由本戶申請，經(jīng)社員大會討論同意，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決;社員不能借口修建房屋隨便擴(kuò)大墻院、擴(kuò)大宅基地，侵占集體耕地。已經(jīng)擴(kuò)大侵占的，必須退出。上述規(guī)定，明確了農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)沒有所有權(quán)。此后，經(jīng)《憲法》和其他相關(guān)法律的進(jìn)一步確認(rèn)，宅基地集體所有、農(nóng)民擁有使用權(quán)的農(nóng)民宅基地使用權(quán)制度正式確立。
改革開放以來，農(nóng)村形勢雖然發(fā)生了許多變化，但農(nóng)民宅基地使用權(quán)制度基本上沒有改變。正是因?yàn)橛辛苏厥褂脵?quán)制度，全國9億農(nóng)民不用政府給他們蓋房，就能夠自己建房居住，這是廣大農(nóng)民能夠安居樂業(yè)、農(nóng)村地區(qū)得以保持穩(wěn)定的根本原因。只有從這個角度思考，才能合理解釋為什么我國的基尼系數(shù)高達(dá)0.48(國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù))、而整個社會仍很穩(wěn)定的矛盾現(xiàn)象。
三、城鎮(zhèn)住房制度的商品化改革，拉大了新老職工之間的貧富差距
在城鎮(zhèn)，1985年的工資制度改革，把企業(yè)職工的個人收入劃歸國民收入初次分配范疇，國民收入再分配主要考慮軍人、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和其他低收入保障人群。財(cái)政供養(yǎng)的城鎮(zhèn)居民，由國家提供工資性收入，并提供福利待遇和社會保障。在工資收入和社會保障日益規(guī)范的情況下，影響城鎮(zhèn)居民個人收入分配水平的主要因素是福利制度。
改革開放以前，城鎮(zhèn)居民的福利制度主要包括四個方面：一是為職工生活提供方便、減輕家務(wù)勞動而興辦的集體福利設(shè)施，如職工食堂、浴室、理發(fā)室、托兒所、幼兒園、療養(yǎng)所;二是為減輕職工生活費(fèi)用開支而發(fā)放的福利補(bǔ)貼，如糧油副食品價(jià)格補(bǔ)貼、生活困難補(bǔ)助、上下班交通補(bǔ)貼、冬季宿舍取暖補(bǔ)貼、探親補(bǔ)貼;三是為豐富職工生活而興辦的文化宮、俱樂部等文化福利設(shè)施和組織開展的各種文娛體育活動;四是由單位根據(jù)職工工齡、年齡、家庭人口等條件，無償提供福利住房。職工分到住房后，只需交納少量房租，用于房屋維修和管理，虧損部分則由政府和單位補(bǔ)貼。
在以市場化為導(dǎo)向的個人收入分配制度改革過程中，城鎮(zhèn)居民原有的福利待遇大多被相繼取消。特別是1998年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，提出停止城鎮(zhèn)住房實(shí)物分配，推行住房分配貨幣化，建立由職工和所在單位共同負(fù)責(zé)的住房公積金制度。此后，國家相關(guān)部委又相繼頒發(fā)文件，提出建立以普通商品住房為主，同時(shí)提供具有保障性質(zhì)的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房的住房供應(yīng)體系。
城鎮(zhèn)居民中，凡是1998年住房制度改革時(shí)在體制內(nèi)的，國家都給他們分配了福利房。許多享受到福利分房待遇的城鎮(zhèn)居民，將單位分配的福利住房低價(jià)購入，然后再高價(jià)變賣或出租，成為了食利者階層。而1998年以后參加工作、沒有享受到福利分房待遇的年輕一代，如果找到了正規(guī)工作，就能享受到一定的住房補(bǔ)貼。如果找不到正規(guī)工作，則既不像農(nóng)民有宅基地可以自建住房，大多數(shù)人又沒有足夠的積蓄購買商品房，他們不得不承受巨大的房價(jià)壓力，要么蝸居，要么成為房奴。
1998年的住房制度改革，帶來了新老職工貧富差距懸殊的后果。部分購買二手商品房的年輕一代，實(shí)際上是在接受享有福利分房待遇的售房者的高價(jià)剝削。以北京四環(huán)路沿線的房價(jià)為例，城鎮(zhèn)職工在1998年購買的單位福利住房，每平米的價(jià)格只有700元左右;到2014年上半年，每平米的價(jià)格達(dá)到了45000元。一套百平米的二手房，可以由7萬元賣到450萬。16年間，售房者的獲利超過了64倍。這種高額剝削現(xiàn)象，在中外歷史上均屬罕見。更奇怪的是，售房者無論是國家干部還是普通工人，視這種剝削為天經(jīng)地義、理所當(dāng)然，恬不知怪。以市場化為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)住房制度改革，造成了年輕一代的生活困苦，為城市社會穩(wěn)定埋下了隱患。
城鎮(zhèn)住房制度改革，應(yīng)該借鑒農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)。政府可以通過建立宅基地使用權(quán)制度，為城鎮(zhèn)居民建立基本住房保障制度。正如北京市人大常委會主任杜德印2010年3月6日在全國人大北京團(tuán)分組討論會上所說，“解決城市居民的住房問題，可以借鑒農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，考慮地、房分離，土地由國家和政府提供，市民出錢買房”。具體操作上，對于已按住房面積標(biāo)準(zhǔn)分配到福利房的，國家要承認(rèn)房主的宅基地使用權(quán)，但這個宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。對于沒有分配到福利房的，國家應(yīng)該提供宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)(在城市，宅基地使用面積是指樓房面積，不是指和農(nóng)村宅基地相同的地面面積)，在此標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)購買商品房的，只收房價(jià)，不收地價(jià)。只有通過宅基地使用權(quán)制度的保障，才能確保城市居民居者有其屋，減輕他們因購買高價(jià)商品房而承受的經(jīng)濟(jì)壓力，從而為社會和諧穩(wěn)定奠定根基。
作者單位：北京市社會科學(xué)院
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