【編者按】河南省官方的土地流轉(zhuǎn)調(diào)查，顯示了一個(gè)已經(jīng)被大量觀(guān)察到的現(xiàn)象，土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地的“非糧化”，甚至“非農(nóng)化”。截止2013年底河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)占家庭承包耕地面積的33%。其中70%流轉(zhuǎn)給了大戶(hù)。一般農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地的“非糧”比例高達(dá)40%，而土地經(jīng)營(yíng)大戶(hù)的“非糧”比例更達(dá)60%。“非糧”大戶(hù)的趨利行為不斷抬升土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，將進(jìn)一步導(dǎo)致流轉(zhuǎn)土地的“非糧”甚至“非農(nóng)”化。河南是中國(guó)第二產(chǎn)糧大省。這個(gè)調(diào)研發(fā)現(xiàn)很有意義,土地流轉(zhuǎn)到底有助于糧食安全，還是有害于糧食安全，這個(gè)詳實(shí)的調(diào)研回答了這個(gè)問(wèn)題。
近年來(lái)，隨著全省新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的快速發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)速度逐步加快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2013年底全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)3216萬(wàn)畝，占家庭承包耕地面積的33%。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和集中使用，是發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，因此如何引導(dǎo)和完善農(nóng)村土地科學(xué)合理地流轉(zhuǎn)，已成為目前農(nóng)村工作研究的重要課題之一。為全面深入地了解河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，研究提出促進(jìn)土地健康有序流轉(zhuǎn)的對(duì)策措施，河南省地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查隊(duì)于4月中旬在全省17個(gè)省轄市40個(gè)縣(市、區(qū))的120個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，抽選了600個(gè)農(nóng)戶(hù)對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了問(wèn)卷式調(diào)查，具體調(diào)查結(jié)果如下：
一、調(diào)查戶(hù)基本情況
本次調(diào)查的600個(gè)農(nóng)戶(hù)承包耕地總面積3889畝，家庭總?cè)丝?861人，家庭勞動(dòng)力1720人。戶(hù)均人口4.8人，戶(hù)均耕地6.5畝，戶(hù)均勞動(dòng)力2.9個(gè)。其中戶(hù)均從事非農(nóng)行業(yè)勞動(dòng)力和外出到本鄉(xiāng)以外就業(yè)的勞動(dòng)力占家庭勞動(dòng)力的比重分別是51.7%和41.4%。
二、土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)
1、流轉(zhuǎn)面積快速增加。600個(gè)農(nóng)戶(hù)中，有379個(gè)農(nóng)戶(hù)的家庭承包耕地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，占被調(diào)查農(nóng)戶(hù)的63.2%;流轉(zhuǎn)面積合計(jì)為1993畝，占調(diào)查戶(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的51.2%。
2、流轉(zhuǎn)期限多屬中長(zhǎng)期。從土地流轉(zhuǎn)期限看，5年以下的有128戶(hù)，5～10年的是114戶(hù)，10年以上的是137戶(hù)，分別占33.8%、30.1%和36.1%。即三分之二的農(nóng)戶(hù)其耕地流轉(zhuǎn)時(shí)間都在5年以上，超過(guò)三分一的農(nóng)戶(hù)耕地流轉(zhuǎn)時(shí)間在10年以上，也就是說(shuō)大部分農(nóng)戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)時(shí)間都屬于中長(zhǎng)期。
3、70%的耕地流轉(zhuǎn)給了經(jīng)營(yíng)大戶(hù)。從土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象看，有88戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)給了種糧大戶(hù)，88戶(hù)流轉(zhuǎn)給了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，二者皆占23.2%; 23戶(hù)流轉(zhuǎn)給了家庭農(nóng)場(chǎng)，69戶(hù)流轉(zhuǎn)給了公司或企業(yè)等，111戶(hù)流轉(zhuǎn)給了一般農(nóng)戶(hù)，分別占6.1%、18.2%、29.3%。即合計(jì)有268戶(hù)占70.7%的農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)了土地經(jīng)營(yíng)大戶(hù)，流轉(zhuǎn)給一般農(nóng)戶(hù)的不足三成，說(shuō)明土地經(jīng)營(yíng)大戶(hù)是帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的主力軍。
4、以轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)的最多。2014年調(diào)查戶(hù)以轉(zhuǎn)包的形式流轉(zhuǎn)的耕地面積為1269畝，占流轉(zhuǎn)總面積的63.7%，以出租、入股或其它等形式流轉(zhuǎn)的面積分別是631畝、30畝和63畝，所占比重分別為31.7%、1.5%和3.2%。結(jié)果顯示，以轉(zhuǎn)包或出租的形式流轉(zhuǎn)的土地占流轉(zhuǎn)總面積的比重合計(jì)超過(guò)了95%。
5、六成多的農(nóng)戶(hù)簽訂有正規(guī)合同。簽訂規(guī)范有效的合同是保證土地流出和流入雙方權(quán)益的基礎(chǔ)。本次調(diào)查的379個(gè)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)中，有238個(gè)簽訂有正規(guī)的流轉(zhuǎn)合同，占62.8%，其中20.1%的農(nóng)戶(hù)是獨(dú)自與受讓方簽訂合同，有42.7%的農(nóng)戶(hù)是委托村組與受讓方簽訂合同。另有141個(gè)因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)對(duì)象多是當(dāng)?shù)乇容^了解的鄰里或親戚朋友而以口頭協(xié)議或以中間人擔(dān)保的方式進(jìn)行，占37.2%。
6、近七成農(nóng)戶(hù)獲得的年畝均土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用在500元以上。土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)中，年畝均流轉(zhuǎn)費(fèi)用在500元以下的有120戶(hù)占31.7%，這些多是山區(qū)和丘陵等土地相對(duì)貧瘠的地方或轉(zhuǎn)出時(shí)間較早的農(nóng)戶(hù);在500～1000元之間的有168戶(hù)占44.3%;在1000元以上的有91戶(hù)占24%。即接近七成的土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)每年獲得的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用都在500元/畝以上，而2010-2013年全省農(nóng)戶(hù)平均種糧凈畝均收益分別是588元、620元、718元和760元。也就是說(shuō)農(nóng)戶(hù)在不進(jìn)行任何投入的情況下，就能獲得相當(dāng)于全年種糧的凈收益。
7、60%的流轉(zhuǎn)耕地用于種植糧食。農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)的1993畝土地中，目前用于種植糧食作物的有1195畝，占60%;用于經(jīng)營(yíng)蔬菜、林果、花卉、養(yǎng)殖等“非糧”農(nóng)業(yè)的有756畝，占37.9%;用于建廠(chǎng)或辦企業(yè)等其它“非農(nóng)”行業(yè)的有41畝，占2.1%。也就是說(shuō)農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)出的土地多數(shù)還是種糧的。
8、超四成農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地是由村組統(tǒng)一組織。從土地流轉(zhuǎn)的交易方式來(lái)看，通過(guò)村組統(tǒng)一組織進(jìn)行的有162戶(hù)，占42.7%;由承包方找上門(mén)或自己主動(dòng)聯(lián)系的各有83戶(hù)和91戶(hù)，分別占21.9%和24.0%;由他人介紹等方式的有43戶(hù)，占11.3%。可見(jiàn)，村組基層組織在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。
9、無(wú)人耕種、流轉(zhuǎn)收益穩(wěn)是土地流轉(zhuǎn)的主要原因。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的原因，因?yàn)榧彝ブ饕獎(jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工或從事其它產(chǎn)業(yè)無(wú)人或無(wú)時(shí)間耕種的農(nóng)戶(hù)占67.1%，居第一位;認(rèn)為流轉(zhuǎn)收益比較穩(wěn)定的有38.8%，占第二位;認(rèn)為流轉(zhuǎn)收益高于自己種糧收益的占30.2%，列第三位。總之，二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移以及種糧比較效益低是目前促使土地流轉(zhuǎn)的重要因素。
三、土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題
近年來(lái)，特別是黨的十七屆三中全會(huì)以后，在中央一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策指導(dǎo)下，河南各級(jí)各地積極采取措施，鼓勵(lì)農(nóng)民依法自愿有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年加大，成效顯著。但是，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前還有一些值得重視和深思的問(wèn)題。
1、流轉(zhuǎn)土地“非糧”化日益加重。由于種糧經(jīng)濟(jì)效益低，因此土地流入方基于經(jīng)濟(jì)利益誘惑，驅(qū)使他們?cè)诹鬓D(zhuǎn)到手的耕地上從事“非糧”活動(dòng)，有的甚至改變耕地的用途，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，完全背離了國(guó)家鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)政策的宗旨。從調(diào)查結(jié)果看，由于各地監(jiān)管的缺乏和引導(dǎo)不力以及對(duì)糧食生產(chǎn)的重視程度不夠，農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地的“非糧”比例已經(jīng)高達(dá)40%，而土地經(jīng)營(yíng)大戶(hù)的“非糧”比例更是從2010年的43.7%快速上升至目前的60%，更有個(gè)別地方耕地流轉(zhuǎn)給大戶(hù)后幾乎沒(méi)有一個(gè)是用來(lái)種糧的，這種情況在一些地區(qū)都實(shí)實(shí)在在地存在著。如果以2013年全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例33%計(jì)算，那么目前全省有超過(guò)13%的家庭承包耕地沒(méi)有用于種糧。如果任由這種現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展下去，那么未來(lái)河南糧食產(chǎn)量必將受到嚴(yán)重影響，甚至危及到國(guó)家糧食安全，所以必須引起高度重視并加以引導(dǎo)。
2、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)或服務(wù)滯后。完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織對(duì)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，保障土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，依法調(diào)處農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同糾紛，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康規(guī)范有序地發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定會(huì)起著非常重要的作用。但是調(diào)查結(jié)果顯示，只有41.3%的農(nóng)戶(hù)反映當(dāng)?shù)剜l(xiāng)或村建有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，38.2%的農(nóng)戶(hù)反映當(dāng)?shù)貨](méi)有，還有20.5%的農(nóng)戶(hù)根本不清楚當(dāng)?shù)厥欠裼羞@樣的組織。也就是說(shuō)我省不少地方由于對(duì)服務(wù)組織的建立和服務(wù)的重要性認(rèn)識(shí)不夠沒(méi)有設(shè)立鄉(xiāng)或村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，或雖然設(shè)有，但其實(shí)也是無(wú)人員、無(wú)經(jīng)費(fèi)、無(wú)服務(wù)的有名無(wú)實(shí)的組織。政府服務(wù)組織建設(shè)滯后和服務(wù)缺位是制約土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展的重要因素之一。
3、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。依法自愿有償是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)所必須堅(jiān)持的基本原則，但是調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方的土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)看似村民自愿，實(shí)則是村或組領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)勸誘強(qiáng)制村民統(tǒng)一進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。如豫西某縣的一個(gè)村莊，其土地流轉(zhuǎn)就是在村組的強(qiáng)制下全部流轉(zhuǎn)給了當(dāng)?shù)匾粋€(gè)關(guān)系戶(hù)栽種了果樹(shù)，雖然村民有不同意見(jiàn)，但是懾于當(dāng)?shù)馗刹康耐σ彩歉遗桓已裕缓萌斡纱褰M統(tǒng)一簽訂了10年以上且流轉(zhuǎn)費(fèi)低于500元的流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)民利益受損的同時(shí)也為社會(huì)不和諧埋下了隱患。
4、不簽流轉(zhuǎn)合同的現(xiàn)象還大量存在。調(diào)查結(jié)果顯示，379個(gè)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)中，有37.2%的農(nóng)戶(hù)之間的土地流轉(zhuǎn)是自發(fā)、無(wú)序、隨意和不規(guī)范的，他們一般都是親戚、朋友或鄰里之間進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，這種“隨意性”一般只有口頭協(xié)議或找中間人擔(dān)保，沒(méi)有簽訂書(shū)面合同，有的即使簽訂了合同，其內(nèi)容也過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承租土地上附著物處置、有關(guān)賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定，更沒(méi)有通過(guò)管理機(jī)構(gòu)的審查或公證機(jī)關(guān)公證，當(dāng)事雙方如果出現(xiàn)糾紛一般很難解決。
5、趨利行為不斷抬升土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。雖然土地流轉(zhuǎn)是依法自愿的市場(chǎng)行為，合理的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)也是確保農(nóng)民收益的保障，但是一些地方“非糧”大戶(hù)的趨利行為所引發(fā)的流轉(zhuǎn)費(fèi)無(wú)序攀升且偏離實(shí)際的結(jié)果，將進(jìn)一步加重土地的“非糧”甚至“非農(nóng)”化。本次調(diào)查的農(nóng)戶(hù)中有近1/4的流轉(zhuǎn)費(fèi)都在千元以上，豫東某縣更有一經(jīng)營(yíng)大戶(hù)支付的年畝均流轉(zhuǎn)費(fèi)已高達(dá)1400元，而據(jù)調(diào)查全省規(guī)模種糧平均凈收益2013年也剛剛接近1000元/畝。可見(jiàn)，如果流轉(zhuǎn)的土地用于種糧的話(huà)，每年種糧的收益連流轉(zhuǎn)費(fèi)都支付不起，這種現(xiàn)象已經(jīng)成為阻礙土地流轉(zhuǎn)的又一新的因素。如濟(jì)源市某鄉(xiāng)有兩個(gè)村95%的農(nóng)戶(hù)都愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，但是以當(dāng)?shù)啬壳暗牧鬓D(zhuǎn)價(jià)格一直沒(méi)人愿意承接。
6、傳統(tǒng)思想和認(rèn)識(shí)影響土地流轉(zhuǎn)的速度。受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)別地方對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)益保護(hù)不力等因素影響，部分農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)中還存在“三不”問(wèn)題：一是不敢“流轉(zhuǎn)”，一些農(nóng)戶(hù)對(duì)現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)政策不太清楚，生怕流轉(zhuǎn)后永遠(yuǎn)失去土地、失去最基本的生活保障。二是不愿“流轉(zhuǎn)”，農(nóng)民存在戀土情結(jié)，在有了其他產(chǎn)業(yè)后即使粗放經(jīng)營(yíng)也不愿轉(zhuǎn)出手中土地，目前農(nóng)村有相當(dāng)一部分農(nóng)戶(hù)的土地是由家中的老弱人員進(jìn)行耕種。三是不肯“流轉(zhuǎn)”，由于現(xiàn)行政策除免除農(nóng)業(yè)稅外，國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)戶(hù)還有各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)助，再加之農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高，因此有些農(nóng)民基本能做到“務(wù)工與種田”兩不誤，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)不肯流轉(zhuǎn)。（原載于中原新聞中心）
(本文有刪減)
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