農為邦本，食為政先。糧食安全始終是事關國家安全、社會穩定、百姓安寧的頭等大事。近年來，伴隨著工業化、城市化的推進，耕地被侵蝕，土壤被污染，種糧利潤低，水資源短缺、農村勞動力不足、農業人才流失和青黃不接等問題，直接危及糧食安全。今年6月初，聯合國糧農組織和經合組織聯合發布的《2013-2022年農業展望》指出：“在經濟快速增長和資源有限的制約下，中國的糧食供應是一項艱巨的任務。”
一、我國糧食安全面臨挑戰
2004年以來，我國糧食生產較為平穩，沒有出現大的問題，這主要得益于黨中央國務院堅持把糧食安全作為國家安全基礎的戰略思維，得益于強農惠農富農政策體系不斷完善的支持保護，同時近十年來，國我糧食進口逐年擴大也是一個重要因素。但在看似平靜表象下面，糧食生產潛伏著許多定人十分擔憂、需要高度警覺的問題，筆者近日在江西一個種糧縣(簡稱H縣)調查發現，新形勢下要保持我國糧食持續生產能力還存在不少困難和問題，歸納起來主要有以下幾個方面：
1、糧食總產量呈下降趨勢。從20世紀80年代初開始，由于雜交水稻的逐步推廣、化肥農藥使用量增加，又恰逢其時地迎來了農業生產關系的變革——農村實行家庭聯產承包責任制，H縣糧食產量大幅提高，并一度出現賣糧難現象。1986年，全縣糧食總產量達到16.3692萬噸，商品糧達到8.5萬噸，全縣生豬飼養量達31.883萬頭。進入本世紀后，尤其是近七八年來，由于各種原因，該縣糧食總產量呈逐年下降之勢。據不完全調查統計，最近幾年全縣糧食總產量較上世紀末鼎盛時期大約減少30%，即全縣糧食總產在11.5萬噸左右。
2、耕地減少面積逐年減少。H縣統計年鑒顯示，1966年年末耕地面積為322，366畝，1982年年年末耕地面積為307，639畝。從那里起到現在30多年時間里，該縣耕地面積大幅減少，減少的面積約占總面積的1/3，即減少了7――10萬畝左右。耕地減少的原因，大的方面主要是退耕地造林占用糧田約6萬畝，其他則為非農建設占用糧田，項目包括：政府建搞開發區和工業園區、修建公路橋梁、農民建私房、興建水電站等。此外還有大山深處自然村整體搬遷和山排田因泉水桔竭等造成糧田荒廢等。
3、糧食收儲隱憂重重。上世紀末H縣國有糧庫收糧每年都在5萬噸以上，庫存最高時達14萬噸。那時全縣各鄉糧庫爆滿，倉棚堆糧、露天堆垛情景比比皆是。進入本世紀后，國有糧企的收購狀況可謂一落千丈，2006年全縣國有糧庫只收購糧食0.855萬噸，而最近的五六年基本上沒有收糧，2012年國有糧庫存只有1.3萬噸，上面下達的國家、省、縣5.5萬噸貯備糧任務無法完成。由于國家投入減少，該縣國有糧食企業14年來沒有新建一座儲糧倉庫，基層糧庫倉儲基礎設施嚴重破損，墻體開裂傾斜、地面下陷返潮、仰頂脫落滲漏，20%倉房存在隨時倒塌的風險。國有糧企未到糧，私有糧企收糧也十分有限，每年只有0.8萬噸左右。
二、影響糧食安全的因素
1、耕地面積質量下降。在耕地面積不斷減少的同時，耕地質量也呈不斷下降的趨勢。在南方稻區，過去每到春天田野紫云英綠油油一片，再加上青蛙鳴叫聲，一幅春意盎然的畫卷，然而這幅畫卷止于上世紀80年代的大包干。現在的農田都是所謂的“衛生田”，即不種綠肥也不施農家肥(多數農民已不養家禽了)，完全依靠化肥。化肥、農藥以及金屬污染等導致許多耕地被污染、地力不斷下降。H縣全縣化肥用量，1986年為11965噸，2005年為17987噸，增長66。5%;農藥使用量，1995年為204噸，每畝用量為0。59公斤，2005年全縣農藥總用量為541噸，每畝用量為1。91公斤，10年增長37。71%。
2、種糧比較效益低。2004年以來，國家采取了一系列強農、惠農政策，但農資價格、雇工工資、農機作業價格、土地租金不斷上漲，“侵蝕”著種糧效益，務農增收遠比不上外出務工收入。調查顯示，種一畝水稻投資投勞計610元，兩季畝產1300斤，折價每斤1.4元，共計1820元，加上直補120元，雙季每畝純收入為720元。因為這個原因，H縣農村總勞力71166人，外出打工的占86.7%。由于這個原因，過去雙季稻田現在改成單季稻，全縣每年因此減少糧食播種面積約5萬畝。還有就是糧食作物改經濟作物，全縣制種2萬多畝、煙葉1.8萬畝，其他還有蓮子、菌類、蔬菜、養魚等面積也在2萬畝左右，累計全縣減少糧食播種面積6萬多畝。
3、農業基礎設施薄弱。本世紀以來，國家加大了對農田水利建設的扶持力度，僅“十一五”期間，H縣就新增灌溉面積1.25萬畝，改善灌溉面積1.9萬畝，新增除澇面積0.23萬畝。但總體看，距穩產高產的高標準要求還有很大差距，農業基礎設施仍較薄弱，許多水利設施年代已久，不少老化失修，內在質量也在退化，運轉能力逐漸弱化。特別是小型水庫水利設施，大部分山塘、水庫蓄水能力不到設計能力的50%，且不少中小型水利有的沒有支渠、斗渠、毛渠配套，工程蓄、灌、排遠行不良，阻塞了農田灌溉的最后“一公里”，導致效益逐年衰減。在干旱年份因為缺水，造成許多農田二晚栽不下去，或在水稻生長期間因缺水造成減產，全縣因此減產在0.8萬噸左右。
4、農技支撐功能不強。鄉鎮農技推廣機構經過幾次改革，服務功能并沒有加強，相反還削弱了。農技人員行政化現象很嚴重，再就是接受培訓和再教育機會少，知識日漸老化，推廣手段落后，難以適應現代農業發展要求。
三、制約糧食安全的深層次原因
影響我國糧食安全保障的問題很多，有客觀的也有主觀的，但根本原因源還在于我們舉國上下的急功近利思想，其他問題由此派生，這些問題包括：
1、數據失實
H縣耕地面積和糧食總量產較上世紀末減少約30%，但該縣統計年鑒上的耕地面積和糧食總產量這兩個數字基本沒有什么大的變化，2012年統計年鑒上的耕地面積為289815畝，糧食總產量為16.648萬畝，為個數字與上世紀90年代糧食總產高峰時的數字十分接近。統計數字不實顯然與地方政績考核密切相關，同時與某些政策有關，如糧食直補以過去的上報面積為準，減了面積勢必減少補貼。H縣糧食生產狀況在南方稻區(山區)頗具代表性，南方稻區約占我國水稻播種面積的94%，稻谷總產量占全國糧食總產量的45%。H縣糧食減產幅度扣除政策性因素(退耕還林)約為20%，如果按這個標準來推算全國的糧食總產量，在推定小麥、大豆等糧食產量統計無誤情況下，我國近年國糧食總產量應當在50000萬噸左右。如此看來，所謂我國糧食成功實現了“十連增”就難以讓人信服，同理，18億畝耕地紅線也可能下破。
2、 政策失效
黨和政府歷來重視糧食安全工作，尤其是進入本世紀后，出臺一系列旨在保障糧食安全的政策措施，如堅守18億畝耕地紅線不突破、基本農田保護制度、新增建設用地指標、建設用地增減掛鉤、征收耕地占用稅等。但這些政策執行的效果并不理想，有些甚至可以說是形同虛設，如在強大的利益面前，有多少人的頭腦里還有“18畝耕地紅線”這根弦?又有幾個人嚴格按照《農田保護條例》審批耕地?在江西撫州市的區縣城郊區、國道省道及縣鄉公路沿線，大量當地最好的良田被毀，用來建房或搞其他非農建設，其情其景令人觸目驚心。
3、市場失真
這些年伴隨著糧食宏觀調控機制的不斷強化，糧食市場出現了政策化的傾向，糧食市場供應主要依賴政府拍賣政策性糧食庫存，這就形成了政府調控政策主導糧食市場基本走向的格局，因此就會出現明顯的負面溢出效應。這樣做的結果是糧食市場價格信號的扭曲和失真，最終影響糧食生產的健康發展。
4、利益失衡
長期的價格扭曲,使得市場機制在糧食供需調節中的主導作用未能充分發揮。國家行政力量的過度干預,導致糧食產銷各利益主體間利益關系嚴重失衡。糧食主產區和糧食生產者的利益大量轉移給糧食主銷區和糧食經營者,從而影響了糧食生產者的種糧積極性,進而對我國的長期糧食安全造成威脅。
四、確保糧食安全的對策建議
1、嚴格保護耕地夯實糧食穩定增產基礎。嚴格保護耕地，是保護糧食綜合生產力的前提。一是全面檢討相關政策法律。對有關糧食安全保障的政策法律，行之有效的堅決貫徹落實;對不起作用的甚至起負作的作出調整。二是堅決制止濫占耕地風潮。當前，新型城鎮化正在各地如火如荼推進，濫占耕地建開發區、住宅區以及城鄉私人建房也必然再掀高潮，對此各級政府必然高度警覺，采取堅決措施剎住這股歪風。三是有效控制土地撂荒。在摸清撂荒實情的基礎上，采取相應措施，讓其流轉，恢復耕種。四是全面進行農村土地整理。農村自然村布局分散，尤其是“空心村”和村莊消失現象十分嚴重，未來應加強農地整理，推進中心村建設。
2、完善基本經營制度提高資源利用率。發展現代農業，保障糧食安全，亟需創新農村基本經營制度，以提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率。要引導農民重走合作之路，即通過社區合作與專業合作的方式把農民組織起來，共同應對市場挑戰，在這方面可學習東亞日韓臺的“綜合農協”模式。
3、加大國家扶持力度提高糧食生產能力。一是大力加強農田基本建設，改善農業生產條件，提高耕地生產能力。二是加大對產糧大縣的獎勵和糧農的補貼力度，切實改進糧食直補方式，逐步提高糧食最低收購價。三是建立農業保險與糧食安全預警制度。農業是高風險行業，應建立國家扶持下的農業保險，以此替農業分擔壓力。同時，逐步建立糧食生產、需求、儲備、市場動態及突發事件跟蹤的監測預警分析制度。四是建立和完善基層農業科技服務體系。
4、健全和完善糧食儲備體系。主要措施是增加糧食儲備規模、調增糧食風險基金、改善糧食倉儲設施等。支持和鼓勵不同所有制企業和多元化的市場主體參與投資、投建糧食儲備倉庫和主要的糧食物流節點，形成糧食基礎設施建設和投入的多元化與市場化。
5、強化危機意識和危機教育。中國是饑荒之國，上世紀“三年自然災害”對許多中國人來說，至今仍歷歷在目，但年青的一代對此些沒有感覺，浪費糧食的現象隨處可見。因此要加強全社會的危機教育和勤儉節約教育，制定出適合本地特點、操作性強的具體措施，在減少浪費的同時，加大企業和個人的糧食儲備能力。
---原載《社會觀察》(上海社科院主辦)2013年第11期
---摘要刊發《光華時報》(江西省政協機關報)2013年9月28日
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