鄭新業(yè)中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和微觀(guān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)，曾出版英文專(zhuān)著《The Econom icsof C hild Labor》。
財(cái)稅體制與每個(gè)人息息相關(guān)，但我們對(duì)財(cái)稅體系多少會(huì)有一些誤解。財(cái)稅體系其實(shí)對(duì)家庭財(cái)富積累、企業(yè)興衰、國(guó)家國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的影響非常大。很多人，包括企業(yè)家，都低估了其影響。央視和萬(wàn)科的巨額稅收之爭(zhēng)，一些企業(yè)家也參與其中，其背后的原因是什么?大家的觀(guān)點(diǎn)可以不同，我今天只想提供一些這個(gè)領(lǐng)域的事實(shí)。
提供公共服務(wù)是政府的基本職能，國(guó)防、司法體系、警察、壟斷、污染治理，還有建立社會(huì)保障制度、收入再分配，這些目標(biāo)中有三個(gè)半是為了提高效率，一個(gè)半是為了收入分配。從財(cái)政部來(lái)看，錢(qián)永遠(yuǎn)不夠花，教育投資不能低于G D P的4%，醫(yī)療花費(fèi)也要增加，退休金要提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，污染治理要加大投入，國(guó)防要投入。但對(duì)老百姓而言，所有稅收都太貴了，任何稅收我們都恨，提到稅收就想豁免，提到支出就想增加，但是錢(qián)從哪兒來(lái)呢?
從財(cái)稅體系的四重目標(biāo)看中國(guó)現(xiàn)狀
現(xiàn)代財(cái)稅體系有四重目標(biāo)：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，改善收入分配，預(yù)防和治理環(huán)境污染。這也為大部分人贊同。但這四項(xiàng)工作大多數(shù)情況下是相互沖突的，更麻煩的是，當(dāng)我們談?wù)撘粋€(gè)問(wèn)題時(shí)，通常忘記了另一個(gè)。但是作為財(cái)長(zhǎng)，他不能在談?wù)撘粋€(gè)問(wèn)題時(shí)忘記另外三個(gè)問(wèn)題。
根據(jù)決算報(bào)告，2011年政府支出最多是教育，占財(cái)政支出的15.1%。教育關(guān)系國(guó)計(jì)民生，但具體講錢(qián)花得也不是都有道理。國(guó)家大量補(bǔ)貼清華、北大、人大，就是不公平的。這些學(xué)校的學(xué)費(fèi)是5000元，國(guó)家還給予了巨額學(xué)費(fèi)、住宿、伙食補(bǔ)貼，人大每年給學(xué)生宿舍補(bǔ)貼2億，每個(gè)本科生一年的宿舍費(fèi)600塊錢(qián)。中國(guó)越好的大學(xué)學(xué)費(fèi)越便宜，越差的大學(xué)，反而學(xué)費(fèi)多。從長(zhǎng)期來(lái)看，到底是北大、清華的畢業(yè)生收入高，還是其他大學(xué)畢業(yè)生收入高呢?此外，社會(huì)保障和就業(yè)支出也很高，但非傳統(tǒng)意義的領(lǐng)取養(yǎng)老金，我國(guó)的社保體系是獨(dú)立于財(cái)政部的控制范圍之外的。
其實(shí)很多時(shí)候我們感覺(jué)不到政府和自己有關(guān)，但政府無(wú)時(shí)無(wú)刻不影響著我們，從出生到去世都是要交稅。美國(guó)是個(gè)人所得稅為主的稅收體系，收入往口袋里收的時(shí)候交稅。我國(guó)是以間接稅為主，即往外掏錢(qián)的時(shí)候交稅，個(gè)人所得稅只占財(cái)政收入的5.6%。出口貨物退稅為負(fù)，規(guī)模龐大，占了稅收收入的8.5%。稅收體系中其實(shí)我們交了稅，國(guó)內(nèi)增值稅22.4%，消費(fèi)稅6.4%，這個(gè)增值稅被證明是人類(lèi)歷史上最強(qiáng)大的賺錢(qián)機(jī)器，只要有增值稅在，國(guó)家財(cái)政收入就不會(huì)愁。間接稅可以保證政府收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但缺點(diǎn)是政府手中沒(méi)有工具，無(wú)法改善收入分配。
我們現(xiàn)在的情況和1978年完全不同。鄧小平剛接手的時(shí)候，整個(gè)國(guó)家物資緊缺，需要盡量將餅做大，直到1994年，問(wèn)題依舊是餅不夠大，可以獲取的物資和服務(wù)太少。所以當(dāng)時(shí)沒(méi)有收入分配問(wèn)題，大家都比較窮，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與污染問(wèn)題也不那么嚴(yán)重。所以1978年的稅制一直到1994年都是合理的。當(dāng)時(shí)政府規(guī)模特別小，欠了很多錢(qián)，到1994年開(kāi)始稅制改革，政府收入開(kāi)始增加。影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有三個(gè)因素，勞動(dòng)供給、資本積累、技術(shù)進(jìn)步。當(dāng)時(shí)稅制主要是為了激勵(lì)財(cái)富的增加和創(chuàng)造。現(xiàn)在我們?nèi)匀皇前l(fā)展中國(guó)家，人均GDP排名全球第88名，依舊要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但我們面臨著經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的新問(wèn)題。
經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的危害極大。頻繁的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)給企業(yè)和家庭都造成了巨大的危害，以至于今天持有的財(cái)富，明天早上可能就血本無(wú)歸。經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的直接危害就是通貨膨脹，政府其實(shí)很害怕物價(jià)高漲、通貨膨脹。中國(guó)過(guò)去的100年里，除了外敵入侵，所有的政治危機(jī)背后都有通貨膨脹因素。上世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，全國(guó)有1000多萬(wàn)人一個(gè)月之內(nèi)失業(yè)，引發(fā)很大的社會(huì)問(wèn)題，政府壓力也非常大，失業(yè)的人更是苦不堪言。1997-98年其實(shí)非常危險(xiǎn)，很多人生存非常困難。大家埋怨2008年4萬(wàn)億大規(guī)模基建投資，并沒(méi)有考慮政府的難處。我在美國(guó)讀書(shū)時(shí)，4月15日是報(bào)稅截止日期，每個(gè)人都?xì)g欣鼓舞，因?yàn)閳?bào)稅之后就會(huì)有退稅，美國(guó)國(guó)稅局是自動(dòng)的財(cái)富分配系統(tǒng)，政府通過(guò)退稅工具來(lái)對(duì)抗經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。而我們國(guó)家退給誰(shuí)呢?中央政府連納稅人是誰(shuí)都不知道，所以一旦陷入經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，政府其實(shí)并沒(méi)有多少工具應(yīng)對(duì)危機(jī)，基建投資幾乎成了唯一的辦法。
與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的危害相同，收入不平等問(wèn)題的危害也在凸顯。一般人的經(jīng)濟(jì)是憑借勞動(dòng)力，部分生產(chǎn)性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，這些都極為薄弱，容易被破壞。過(guò)去十年中勞動(dòng)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)低，很多人殘疾，600多萬(wàn)人得了塵肺病，一部分人發(fā)財(cái)是以其他人的生計(jì)被破壞為成本的。過(guò)去有錢(qián)人受尊敬，但現(xiàn)在有錢(qián)人不那么受尊敬，這確實(shí)值得重視。很多人認(rèn)為WT O提勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境污染問(wèn)題，是西方人想當(dāng)然，但大家想一想，憑什么你發(fā)財(cái)了，而將我的土地和空氣污染了呢?
環(huán)境污染則是另一大危害。北京現(xiàn)在經(jīng)常有非常嚴(yán)重的霧霾，污染已經(jīng)使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大打折扣，還會(huì)激化社會(huì)矛盾。臺(tái)灣社會(huì)開(kāi)始動(dòng)蕩，最主要的原因是污染。2007年開(kāi)始廈門(mén)、海寧、大連、汕頭、什邡、啟東，環(huán)境造成的群體性事件越來(lái)越多，而當(dāng)?shù)氐睦细刹科鹆撕艽笞饔谩８鶕?jù)京津冀地區(qū)燃煤電廠(chǎng)造成的健康危害評(píng)估研究，肺癌患者的數(shù)量城鄉(xiāng)都在上升，城市上升比農(nóng)村嚴(yán)重。2002年后中國(guó)的碳排放量一直走高，到2011年已占全球主要經(jīng)濟(jì)體的26.4%。
現(xiàn)行財(cái)稅體系運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯
所有這些問(wèn)題壓到一起，十八屆三中全會(huì)之前，我們意識(shí)到1994年的財(cái)稅體制已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)了。提起1994年的財(cái)稅體制，大家會(huì)說(shuō)分稅制窮了地方，富了中央，這樣的評(píng)價(jià)有很大誤解。嚴(yán)格說(shuō)，1994年的財(cái)稅體制是收入集中在中央、支出在地方。每年中央政府的轉(zhuǎn)移支付達(dá)3萬(wàn)多億，21個(gè)省財(cái)政支出的50%來(lái)源于此，西藏花100塊錢(qián)有91塊錢(qián)來(lái)自中央，北京花100塊錢(qián)有11塊來(lái)自中央。但北京是企業(yè)所得稅匯總納稅的地方，稅收占了便宜。2013年北京西城區(qū)稅收總額3700億，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)該區(qū)的G D P，比河北省的稅收總量都多。標(biāo)準(zhǔn)收入減標(biāo)準(zhǔn)支出之間的差就由中央政府彌補(bǔ)，自己收入越多，中央給的轉(zhuǎn)移支付就自動(dòng)減少。過(guò)去常常按戶(hù)籍人口算帳，廣東省比較吃虧，2012年財(cái)政部就將流動(dòng)人口轉(zhuǎn)移支付放進(jìn)去了，廣東省就上來(lái)了。
中央政府負(fù)責(zé)決策，地方政府負(fù)責(zé)辦事，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給錢(qián)，社會(huì)保障體制單獨(dú)運(yùn)行，這是1994年財(cái)稅體制的特征。這個(gè)體系最大的問(wèn)題是財(cái)政收入增長(zhǎng)太快。我國(guó)的政府規(guī)模不僅高于韓國(guó)、希臘等國(guó)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)美國(guó)、日本和澳大利亞。財(cái)政部只算稅收收入和非稅收收入，其實(shí)社會(huì)保障金也是強(qiáng)制性交的，也屬于財(cái)政收入，土地出讓金是政府和私人之間的買(mǎi)賣(mài)，也應(yīng)該算政府收入，因?yàn)樗黾恿苏芍涞呢?cái)源。
政府規(guī)模大，財(cái)政收入增速過(guò)快，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此穩(wěn)定政府規(guī)模，避免過(guò)高的稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)面影響，是新時(shí)期黨和政府必須正視的問(wèn)題。多年來(lái)，以促增長(zhǎng)為首要目標(biāo)的收入和支出結(jié)構(gòu)安排不利于政府完成其他工作。稅收收入是宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控、收入分配和污染治理的重要工具。王永慶死后，臺(tái)灣稅務(wù)機(jī)關(guān)可以征收40%多的遺產(chǎn)稅，美國(guó)2011年遺產(chǎn)稅比重達(dá)48%，日本的遺產(chǎn)稅也非常高。中國(guó)目前存在大量的富二代是政府所得稅體系失靈的表現(xiàn)。
現(xiàn)行財(cái)稅體系已無(wú)法應(yīng)對(duì)問(wèn)題
從支出角度分析，由于失業(yè)保險(xiǎn)給浮標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，起不到衰退時(shí)期幫助失業(yè)者、穩(wěn)定消費(fèi)、防治經(jīng)濟(jì)螺旋式下滑的“自動(dòng)穩(wěn)定器”作用。個(gè)人所得稅都是工薪稅，起不到調(diào)節(jié)作用。我們的稅收體系沒(méi)有辦法將富人的錢(qián)挖出來(lái)，也沒(méi)有辦法將窮人墊起來(lái)，收入分配問(wèn)題解決不了，沒(méi)有工具。這樣的安排給經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的預(yù)防調(diào)控、收入分配的改善以及環(huán)境污染的治理都帶來(lái)了負(fù)面影響。所以調(diào)整央地關(guān)系就是最核心的問(wèn)題。
中央政府并沒(méi)有納稅人的信息，如果各個(gè)地方退稅給本地，很可能稅收成本本地?fù)?dān)負(fù)，其他地方收益。因?yàn)橥硕愇幢貢?huì)用于本地消費(fèi)，等于拿自己的財(cái)政成本刺激其他地方的經(jīng)濟(jì)。所以這樣的事情不應(yīng)該由地方政府做，地方政府提供公共服務(wù)，尤其是進(jìn)行收入分配時(shí)，會(huì)影響地方政府的效率，所以必須是中央政府干。
現(xiàn)行制度安排也不利于污染的預(yù)防和治理。如果地方污染治理很?chē)?yán)格，標(biāo)準(zhǔn)很高，可能企業(yè)就跑掉了，所以環(huán)保局交給地方政府肯定不行，環(huán)保系統(tǒng)垂直是有必要性的。至于社保，是全國(guó)統(tǒng)一的，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整，哪里花錢(qián)都一樣。但目前很多城市戶(hù)口的外地人在廣東，他們走了之后，事實(shí)上交的社保帶不走，最典型的是東莞。地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)養(yǎng)老體系及社會(huì)保障體系，存在很多問(wèn)題。
最后一點(diǎn)，目前政府的核心執(zhí)政基礎(chǔ)設(shè)施匱乏。黨和政府治理國(guó)家、為民眾提供公共服務(wù)，需要適當(dāng)?shù)墓ぞ吆突A(chǔ)設(shè)施，比如調(diào)節(jié)收入分配需要遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅。我國(guó)著名的例子就是全國(guó)性騙保，不僅中國(guó)有，美國(guó)、日本也有。還有就是低保，村里真正的窮人拿不到，拿到的多是村干部的親戚朋友，雖然不是很普遍，但肯定存在。美國(guó)花了35年時(shí)間才解決了這個(gè)問(wèn)題，所以美國(guó)人現(xiàn)在不可能逃稅，因?yàn)橛猩鐣?huì)保障號(hào)。這在收入分配方面是一個(gè)非常好的信息系統(tǒng)。
相對(duì)于富二代，窮二代的問(wèn)題更嚴(yán)重。很多人覺(jué)得收入差異是市場(chǎng)分化和個(gè)人的競(jìng)爭(zhēng)能力決定的。這有道理，但更需要知道的是，未來(lái)你的生活水平、勞動(dòng)力水平不僅取決于你的能力，也取決于周?chē)说哪芰Γ^不怕神一樣的對(duì)手，就怕豬一樣的隊(duì)友。而現(xiàn)在我們對(duì)最窮的人太不關(guān)心了，這是比遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅還重要的事。普遍有效的扶貧經(jīng)驗(yàn)是幫助小孩，而不是幫助父母，其中最關(guān)鍵的就是投資教育。過(guò)去十多年中國(guó)的中小學(xué)重新布局，小學(xué)合并。山西減少了88%的學(xué)校，河南省減少得更多。貧困家庭子女受教育已非常困難，這勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生更多的窮二代。富二代是政府機(jī)制失靈，窮二代是政府更大的失靈。從效率角度而言，關(guān)心窮人也是幫助我們自己，因?yàn)槲磥?lái)他可能是你的同事或雇員。從社會(huì)穩(wěn)定角度考慮，如果國(guó)家不能提供足夠的學(xué)校，結(jié)果可能要建更多的監(jiān)獄。解決窮二代，需要有專(zhuān)門(mén)的福利工具，但是現(xiàn)在也沒(méi)有。
改革財(cái)政制度必須重建治理邏輯
總體而言，現(xiàn)行的財(cái)政制度已達(dá)不到財(cái)政體系的四重目標(biāo)了，必須改革。要治理污染，必須有新稅種，全世界的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，稅收是除了管制之外非常有效的手段。要想改善收入分配，需要遺產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅和非常有效的所得稅，降低基尼系數(shù)并非目的，我們的目標(biāo)是隔斷貧困的繼承性。貧困縣是最糟糕的制度，資金到了貧困縣，但并沒(méi)有到最貧困的人那里。如何找到真正的窮人，這是亟須考慮的問(wèn)題。我們還要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，總稅收不能再增加了。我們總的原則，其實(shí)在十八屆三中全會(huì)上已比較清楚，就是穩(wěn)定宏觀(guān)稅負(fù)，在這個(gè)過(guò)程中，稅收收入結(jié)構(gòu)調(diào)整、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，很重要的事情就是中央和地方之間的關(guān)系調(diào)整。
首先就是完成營(yíng)改增，將增值稅的現(xiàn)行稅率從17%降到9%。政府收入下降后怎么辦?兩個(gè)新稅種可以嘗試彌補(bǔ)--環(huán)境稅和遺產(chǎn)與贈(zèng)予稅。如果不減稅就沒(méi)有增加稅收的正義，增加稅收被反對(duì)就是天經(jīng)地義的。房地產(chǎn)稅我本質(zhì)是不看好的，其實(shí)物業(yè)費(fèi)就是房地產(chǎn)稅，取之于地用之于地。房地產(chǎn)稅想變?yōu)榈胤秸闹饕惙N不現(xiàn)實(shí)，凡是房地產(chǎn)稅基很大的地方不缺錢(qián)，比如北京、上海、廣州，凡是缺錢(qián)的地方，房地產(chǎn)稅基又很小。
其次要優(yōu)化支出，對(duì)付宏觀(guān)波動(dòng)，自動(dòng)穩(wěn)定器非常重要，失業(yè)保險(xiǎn)必須有較大程度的提高。失業(yè)保險(xiǎn)支出占G D P比重需要從“十一五”期間的0 .07%提升到0 .5%。為了改善收入分配，還必須大幅度提高城鄉(xiāng)低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在城市低保全國(guó)最好的地方就是浙江諸暨，每個(gè)月576塊錢(qián)，但是較低的地方也確實(shí)存在。為了改善收入分配，促進(jìn)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，要建立全國(guó)性的兒童補(bǔ)助。
更重要的是要建立一個(gè)強(qiáng)大有效、負(fù)責(zé)任的中央政府。全世界越現(xiàn)代的國(guó)家、越強(qiáng)大的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必須有越強(qiáng)大的中央政府。要想改善收入分配，地方政府是做不到的。失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等支出責(zé)任中央政府要擔(dān)負(fù)，污染治理也要由中央負(fù)責(zé)。還要建立覆蓋全國(guó)的社會(huì)保障號(hào)碼和污染信息系統(tǒng)，打造執(zhí)政基礎(chǔ)設(shè)施。
總之，現(xiàn)行的財(cái)政制度與其要實(shí)現(xiàn)的基本目標(biāo)之間存在沖突，圍繞這四個(gè)目標(biāo)，要相互妥協(xié)，十八屆三中全會(huì)提出的改革也需要往前走。
(南都評(píng)論記者李靖云整理)
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