近日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，從今年1月1日起，將企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平再提高10%，并向其中有特殊困難的群體適當(dāng)傾斜。這已是我國自2005年起連續(xù)10年增加企業(yè)退休人員養(yǎng)老金。
我國目前已初步形成了個(gè)人、單位與政府三位一體的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資體系，但這一體系發(fā)展得不健全、不平衡甚至不公正。社會(huì)養(yǎng)老面臨著資金空缺的經(jīng)濟(jì)難題，在養(yǎng)老政策的經(jīng)濟(jì)理性方面，制度不全，機(jī)制不活，體制不善，適應(yīng)時(shí)代需求的社會(huì)養(yǎng)老政策亟須開創(chuàng)和革新。
2014年，我國60歲以上老年人將突破2億，到2025年將突破3億。中國社會(huì)的“養(yǎng)老之困”持續(xù)吸引著各方關(guān)注和憂思。如何在養(yǎng)老政策的經(jīng)濟(jì)制度安排方面革舊布新，同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)養(yǎng)老的人文關(guān)懷，做好養(yǎng)老改革的頂層設(shè)計(jì)，讓社會(huì)的老人群體真正老有所養(yǎng)、老有所依?就此話題，南都記者專訪了中國社科院社會(huì)政策研究中心秘書長、研究員唐鈞。
養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)入不敷出
南方都市報(bào)(以下簡稱南都)：您能否介紹下目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)資金體系的構(gòu)成情況和運(yùn)作模式，同時(shí)分析一下這一體系或模式在當(dāng)前新形勢下的利弊優(yōu)缺?
唐鈞：我國養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”的運(yùn)行模式，但是這個(gè)模式意味著正在工作的一代人，既要為已經(jīng)退休的人提供養(yǎng)老金，又要為自己積累養(yǎng)老金，這幾乎是一個(gè)不可完成的任務(wù)。因此，實(shí)際上養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)每年從個(gè)人和單位收取的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是入不敷出的，這個(gè)“缺口”從1997年的50億元逐漸增加到2011年的2200多億元。但《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是由個(gè)人、用人單位和政府三方籌資的，所以在國家財(cái)政給予補(bǔ)貼后，這個(gè)“缺口”就不存在了。另一方面，因?yàn)槊磕甓及褌€(gè)人交費(fèi)和單位繳費(fèi)籌集的資金都發(fā)出去了，所以就形成了個(gè)人賬戶的“空賬”問題。
有研究表明，養(yǎng)老保險(xiǎn)的“空賬”已經(jīng)達(dá)到1.7萬億。但是，如果我們換一個(gè)角度看，實(shí)際上我們的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一直是“現(xiàn)收現(xiàn)支”的，就是當(dāng)年收取的費(fèi)用，當(dāng)年就發(fā)出去了。“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”只是一個(gè)養(yǎng)老金領(lǐng)取的計(jì)算方法。所以，所謂“空賬”也并不是特別可怕的事情。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)看，我們的制度也應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整，更加適應(yīng)老齡化發(fā)展的趨勢。
南都：在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理經(jīng)營方面，主要面臨著哪些問題?造成這些問題的原因有哪些呢?
唐鈞：在養(yǎng)老保險(xiǎn)金的管理方面，曾經(jīng)有過問題，譬如貪污和挪用，但目前來講，現(xiàn)在最大的問題就是養(yǎng)老金的投資增值，沒有找到一條良性循環(huán)的路子。因?yàn)閲覍?duì)此還是不夠重視。還有一個(gè)就是中國的市場基本上已經(jīng)被瓜分了，一筆新的投資要進(jìn)入，要掙錢其實(shí)是比較困難的。如果政府下決心的話，可以指定一些領(lǐng)域、指定一些地方來投資，這些領(lǐng)域和地方，投資是肯定掙錢的。但這個(gè)問題，一直沒有處理好。
南都：圍繞養(yǎng)老政策的改革，近來“延遲退休年齡”、“延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡”、“延遲養(yǎng)老金繳費(fèi)年限”等政策動(dòng)向成為人們熱議的焦點(diǎn)。而據(jù)相關(guān)會(huì)議討論成果顯示，延長養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限成為當(dāng)前的政策共識(shí)。對(duì)于這一拋棄前兩者選項(xiàng)的政策選擇，您作何評(píng)析?
唐鈞：我覺得這種政策取向不是一個(gè)很令人鼓舞的成果，它解決不了多大問題。雖然社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定養(yǎng)老金的繳費(fèi)年限是15年，但在至少我所知道的一般的地方，比如上海、廣州，基本上是不可能繳到15年就不繳的，現(xiàn)在基本的政策是必須繳到60歲，繳到退休了才可以不再繳費(fèi)。所以現(xiàn)在絕大多數(shù)人的繳費(fèi)是超過15年的繳費(fèi)年限的。也不知道這個(gè)政策會(huì)將繳費(fèi)年限延長多少年，是延長到20年、30年，現(xiàn)在還不知道。
南都：在養(yǎng)老資源配置方面，目前的現(xiàn)狀似乎是公辦機(jī)構(gòu)一床難求，民辦機(jī)構(gòu)身份尷尬，居家養(yǎng)老缺乏服務(wù)體系。您對(duì)目前我國養(yǎng)老政策的健全性、靈活性如何評(píng)價(jià)?
唐鈞：當(dāng)前我國的養(yǎng)老政策肯定是不健全的，不健全的話就很難談靈活性。目前養(yǎng)老政策關(guān)注經(jīng)濟(jì)太多，算計(jì)太多。其實(shí)老齡化對(duì)于中國來講是一個(gè)特別大的事情。在老齡化的前提下，要使中國老人的生活至少還過得去的話，首要的就是政府不能光想少花錢，而是要加大投入，如果不遵循這個(gè)原則的話，問題就大了。因?yàn)橹袊睦先舜蠖嗍侵械褪杖腚A層，城鎮(zhèn)退休人員的平均養(yǎng)老金只有1800多元。同時(shí)，在中國，一旦涉及收入的平均數(shù)，通常是2/3的人在平均線以下。現(xiàn)在很多官員、學(xué)者，經(jīng)濟(jì)理性過甚，自身利益考慮得很多，所以問題就出來了。
基本養(yǎng)老制度必須依靠政府
南都：在更有效配置社會(huì)養(yǎng)老資源方面，政府似乎將更加借力市場化的社會(huì)力量。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》就明確提出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，這被外界解讀為政府試圖打破養(yǎng)老“包辦”的格局。您覺得社會(huì)資本介入養(yǎng)老服務(wù)，可能面臨的問題有哪些?對(duì)養(yǎng)老問題的解決能奏效幾何?
唐鈞：市場化介入養(yǎng)老服務(wù)也許是很有問題的，因?yàn)槭袌龌慕Y(jié)果總是會(huì)有“馬太效應(yīng)”，好的更好，差的更差，這是無法避免的。如上所說，中國的老人大多數(shù)不富裕，相當(dāng)多的人的生活還很困難。如果一味地市場化，大概只有20%-30%的老人能夠得到服務(wù)，而大多數(shù)老人就會(huì)被排除在外。所以，我們的對(duì)策可能應(yīng)該是創(chuàng)造非營利的社會(huì)服務(wù)的“準(zhǔn)市場”。
非營利不是不收費(fèi)，而是不以營利為目的，成本核算，收支平衡。但是要做到完全的收支正好相抵，顯然是十分困難的。所以也應(yīng)該讓非營利機(jī)構(gòu)有微利，譬如3%-5%。你想掙很多的錢不可能，但是經(jīng)營得好的話，可能會(huì)有超長期的穩(wěn)定收入，這樣才可持續(xù)。但是政府沒有把事情說明白，所以現(xiàn)在所謂的引進(jìn)民間資本，大多投入到養(yǎng)老地產(chǎn)上，瞄準(zhǔn)的是中上等收入人群。這些社會(huì)群體，其實(shí)不用政府操心，市場會(huì)對(duì)他們格外青睞。但是對(duì)于中國占人口60%-70%的中低收入人口，其實(shí)迄今為止仍然沒有一個(gè)很好的有效、有用的政策。
南都：既然社會(huì)資本介入到養(yǎng)老服務(wù)，可能只對(duì)中高收入人群起到作用，那么在施行這些政策的時(shí)候，為了更好覆蓋到中低收入人群，您有怎樣的政策主張呢?政府在社會(huì)養(yǎng)老方面的職責(zé)或者基本責(zé)任又是什么呢?
唐鈞：非營利的養(yǎng)老“準(zhǔn)市場”需要政府的投資和介入，這是民生的一個(gè)很重要的方面，也是政府的一個(gè)基本職責(zé)，這個(gè)職責(zé)是推卸不了的，因?yàn)閷?duì)于大多數(shù)人來講，它是關(guān)系到基本生存的事情，所以政府只能做好這件事情。
南都：您曾稱，延遲退休年齡雖然能填補(bǔ)養(yǎng)老資金空缺，但是未考慮到低齡老人在照看家庭長輩和孫輩后代時(shí)所享受的人倫之樂和發(fā)揮的社會(huì)功效，所以推遲退休忽視了養(yǎng)老的人文關(guān)懷。對(duì)于近期媒體報(bào)道的延長養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限而非延遲退休的政策動(dòng)向，您怎么看?是否呼應(yīng)了您之前文章中的政策呼吁?
唐鈞：我的呼吁是微不足道的，只是出于專業(yè)的良心做的一點(diǎn)點(diǎn)事情。最近的相關(guān)會(huì)議沒有再提推遲退休年齡，或者推遲養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡。但是，會(huì)后馬上有專家和官員都還是堅(jiān)持要延遲退休年齡，如此看來，我們還是要堅(jiān)持講道理，繼續(xù)講一些常識(shí)性的理論。至于延長最低繳費(fèi)年限，據(jù)我目前掌握的信息，影響的面應(yīng)該不大。《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的最低繳費(fèi)年限是15年，所以最受影響的是到退休年齡時(shí)仍達(dá)不到最低標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人或群體。一般來說，在大多數(shù)地方，不到退休年齡是不能停止繳費(fèi)的，否則就可能會(huì)遭遇領(lǐng)不到養(yǎng)老金的風(fēng)險(xiǎn)。所以很多失業(yè)人員，咬緊牙關(guān)節(jié)衣縮食要把最后幾年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳上去。既然已經(jīng)都在繳費(fèi)，所以我認(rèn)為影響不會(huì)太大。現(xiàn)在調(diào)整最低繳費(fèi)年齡，如果一下子調(diào)整幅度太大，很多本來夠了的人也會(huì)面臨繳費(fèi)年齡不夠的難題，所以應(yīng)該考慮對(duì)老人、中人和新人采取不同的辦法。
政府首先要關(guān)愛老人
南都：新修訂的《老年人權(quán)益保障法》前不久已正式實(shí)施，同時(shí)施行的還有民政部制定《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》。對(duì)這些法規(guī)在保障老年人權(quán)益、增進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老的方面的作用，您作何預(yù)期和評(píng)估?
唐鈞：《老年人權(quán)益保障法》基本上沒有什么新的東西，和《社會(huì)保險(xiǎn)法》的口徑是一致的，也就是說，在原來的社會(huì)保險(xiǎn)的制度安排基礎(chǔ)上，并沒有再往前走一步。用法律法規(guī)來保障老年人的權(quán)益、增進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老關(guān)懷，如果要往前推進(jìn)以及取得突破的話，需要一個(gè)頂層的制度設(shè)計(jì)。但是這個(gè)頂層設(shè)計(jì)不能以削減養(yǎng)老金乃至養(yǎng)老保障支出為前提，現(xiàn)在老百姓怕的就是這個(gè)。
關(guān)于國務(wù)院新出的《意見》，社會(huì)輿論關(guān)注的是“以房養(yǎng)老”，而且一下子就想到是不是要?jiǎng)儕Z私人房產(chǎn)上去了，這是一種悲哀。這與我們的一部分專家和官員拼命造“缺口”、“空賬”的輿論是有關(guān)系的。
至于養(yǎng)老服務(wù)，就涉及到一個(gè)詞，“產(chǎn)業(yè)化”。在中文語境中，“產(chǎn)業(yè)化”并不是市場擁護(hù)者所謂的純粹市場，而是在政府控制下的有名無實(shí)的非純粹市場，其特點(diǎn)就是：政府該管的不管，不該管的瞎管。這在近年來教育、醫(yī)療、住房等各方面都有體現(xiàn)。要是“產(chǎn)業(yè)化”政策很靈，那么那些先行一步的“產(chǎn)業(yè)”就早該獲得了民眾的認(rèn)同。
南都：當(dāng)“常回家看看”被寫入法律時(shí)，我們更多看到的是整個(gè)社會(huì)敬老孝親文化氛圍的日漸稀薄。這一方面是傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式變化造成的必然結(jié)果，但另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地域性失衡和企業(yè)職工休假制度的不完善，似乎也要為老人“留守空巢”之殤負(fù)責(zé)。您覺得，我們社會(huì)應(yīng)該如何讓老人得到更好的“精神贍養(yǎng)”與人倫關(guān)愛?
唐鈞：對(duì)于老人來講，他們有三種基本需要。第一個(gè)是經(jīng)濟(jì)保障，第二個(gè)是服務(wù)照料，第三個(gè)則是精神慰藉。當(dāng)前我們的養(yǎng)老政策，在這三個(gè)方面來講，都是有問題的。政府首先要關(guān)愛老人，才能夠?qū)ι鐣?huì)提出相應(yīng)要求。可現(xiàn)在政府老在琢磨怎么多收錢、少出錢，把老人當(dāng)做社會(huì)的一個(gè)包袱。古人說“上梁不正下梁歪”，所以只去指責(zé)老百姓、指責(zé)社會(huì)不夠關(guān)愛老人，其實(shí)是很沒有說服力的。政府首先要做出榜樣來，如果政府特關(guān)心老百姓、特關(guān)心老人，整個(gè)社會(huì)就都會(huì)朝著這個(gè)方向去努力。
現(xiàn)在大批中青年勞動(dòng)力遠(yuǎn)離鄉(xiāng)土，在市場經(jīng)濟(jì)條件下這是很正常的事情，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)要通過人口流動(dòng)來配置人力資源，哪里有賺錢機(jī)會(huì)，勞動(dòng)力就會(huì)流向哪兒。我們光倡導(dǎo)“常回家看看”是沒有用的，要有具體的政策使這樣的倡導(dǎo)可以接地氣，職工休假制度我們有，國家還規(guī)定有探親假，但這些很難落實(shí)，政府需要做的就是把這些政策給落實(shí)了。
養(yǎng)老改革需遵循基本社保規(guī)律
南都：英國衛(wèi)生大臣亨特近日稱，成千上萬的英國老人被忽視，無人關(guān)心。娶了一位中國人太太的他向公眾表示，應(yīng)該學(xué)習(xí)中國和日本的“養(yǎng)老文化”，這些國家老人和子女生活在一起，他看到了東方文化對(duì)老人的善待和尊重。而一個(gè)怪誕的局面卻是，中國的養(yǎng)老制度正在從“養(yǎng)兒防老”向歐美國家的政府養(yǎng)老、社會(huì)化養(yǎng)老的方向改革，“常回家看看”成為時(shí)代呼聲。這是否在提醒我們應(yīng)當(dāng)反思下當(dāng)前養(yǎng)老制度改革的市場化方向?您如何看待這一怪誕局面呢?
唐鈞：東方的文化固然有其好處，但隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，也會(huì)發(fā)生變化。這個(gè)進(jìn)程在歐美國家早在幾十年、甚至上百年前就已經(jīng)走過去了。在上個(gè)世紀(jì)中期，他們創(chuàng)造了“福利國家”。現(xiàn)在進(jìn)行反思，其實(shí)福利國家的一個(gè)缺陷就是將福利制度的對(duì)象“原子化”了。我們說家庭是社會(huì)的細(xì)胞，是社會(huì)的分子，但當(dāng)福利國家政策超越了這個(gè)層次，直接面對(duì)個(gè)人的時(shí)候，家庭本身的社會(huì)支持和保障的功能就被削弱了。
現(xiàn)在，歐美國家正在對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行反思，社會(huì)政策重新開始重視家庭的作用。反過來，我們家庭的社會(huì)支持和保障功能其實(shí)還存在的，但是我們的政策一味地想著向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，一講政策就是看看美國人怎么做的，歐洲人怎么做的，日本人怎么做的。我們不少專家很少考慮中國的情況，也不了解歐美國家的這種反思。譬如延遲退休年齡，會(huì)對(duì)中國的家庭以及中國人的生活方式造成多大影響，現(xiàn)在幾乎沒有人去考慮。
我們社會(huì)的基本養(yǎng)老制度一定是要依靠政府的，因?yàn)槎鄶?shù)老人其實(shí)別無選擇。剛才說過，現(xiàn)在一個(gè)老人的退休金平均不到2000塊錢。如果在生活不能自理的情況下，住養(yǎng)老院是住不了的。所以這些還是政府必須考慮的問題。
南都：在養(yǎng)老這件事上，中國老百姓似乎走進(jìn)了“逢改必罵”的怪圈，比如前一陣子清華大學(xué)楊燕綏教授關(guān)于“延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金”的言論主張、“以房養(yǎng)老”的政策信號(hào)等，都引發(fā)了社會(huì)的負(fù)面評(píng)價(jià)及輿論反彈，甚至是最新的“延長養(yǎng)老金繳費(fèi)年限”的政策選項(xiàng)還是仍然引發(fā)一些非議。您覺得為什么會(huì)造成此種局面?
唐鈞：因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革給人的印象是，政府以前的很多承諾都反悔了，千方百計(jì)地想多收錢、少發(fā)錢。另一方面，到最后承擔(dān)“改革后果”的可能是中低收入人群，尤其是50-70年代出生的幾代人。
所以，無論學(xué)者也好，官員也好，考慮問題應(yīng)從養(yǎng)老保險(xiǎn)的一些最基本的原則出發(fā)，這對(duì)于社會(huì)保障理論來講就是些基本常識(shí)，譬如社會(huì)保障的“剛性”原則，譬如社會(huì)保險(xiǎn)的“三方籌資”原則，應(yīng)該遵從這些基本的規(guī)律，而不要不把客觀規(guī)律放在眼里。這些基本規(guī)律，官員懂，學(xué)者也懂，不要違背社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則和常識(shí)去進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，不要開口閉口美國怎樣、歐洲怎樣、日本怎樣，但又是選擇性地“拿來”國際經(jīng)驗(yàn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題現(xiàn)在已經(jīng)成為一個(gè)政治性問題，我們常說，中國人“不患寡而患不均”，其實(shí)后面緊跟著還有一句，“不患貧而患不安”。社會(huì)保障的功能、社會(huì)心理的作用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于物質(zhì)待遇，切莫等閑視之。
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