賀雪峰：為什么填海造地是錯(cuò)的

　　一

　　報(bào)載河北省曹妃甸填海造地陷入困境，這一困境大致來自兩個(gè)方面，一是生態(tài)災(zāi)難，二是成本困境。填海造地，每畝造地成本幾十上百萬元，這樣造出來的土地用于工業(yè)建設(shè)，工業(yè)用不起。大量造地用于商住，也是無人來用。造地成本高，用地者卻很少，招商引資陷入困境，僅僅填海造地借貸利息就是天文數(shù)字。而之前曹妃甸可以通過填海來獲取大量建設(shè)用地的最大特區(qū)優(yōu)勢(shì)，似乎正變成了最大劣勢(shì)。

　　曹妃甸填海造地是對(duì)土地誤解的最近之一種。很多人看到了城市建設(shè)用地?cái)?shù)輒千萬元的高價(jià)，以為只要有了建設(shè)用地，就可以待價(jià)而沽，就可以大賺其錢。這顯然是荒唐的糊涂的認(rèn)識(shí)。建設(shè)用地是土地，但與一般農(nóng)用地或未開發(fā)地不同，建設(shè)用地需由國(guó)家下達(dá)用地指標(biāo)，只有有了用地指標(biāo)，地方才能將農(nóng)地或未開發(fā)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。用地指標(biāo)是指令性計(jì)劃，每年由國(guó)土部定額下達(dá)。在當(dāng)前全國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、城市不斷擴(kuò)張的過程中，全國(guó)各地都有強(qiáng)烈的建設(shè)用地需求，而國(guó)家為了保護(hù)耕地，保持城市合理的經(jīng)濟(jì)密度，而采用偏緊的建設(shè)用地策略，從而使得建設(shè)用地具有遠(yuǎn)高于一般農(nóng)地的價(jià)值，地方政府也因此有了更加強(qiáng)烈的建設(shè)用地饑渴癥。為了緩解地方用地饑渴癥，國(guó)土部2006年出臺(tái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試行辦法，為地方政府提供了一個(gè)較小的增加城市建設(shè)用地口子，有些地方政府比如四川成都、山東、河南、江蘇等地則將此小口撕成大口，以至國(guó)務(wù)院不得不一再下達(dá)緊急通知，要求地方政府嚴(yán)格堅(jiān)持試行審批和總量控制。靠近環(huán)渤海的河北省則試圖通過開墾海邊灘涂及填海造地，來獲得新增建設(shè)用地。數(shù)年下來，僅曹妃甸就通過開發(fā)灘涂和填海，獲得了數(shù)十萬畝新增土地，全部轉(zhuǎn)用于工商業(yè)建設(shè)用地，就可以創(chuàng)造出夢(mèng)想中的曹妃甸奇跡。

　　因此，曹妃甸成功的話，就在于曹妃甸通過填海獲得了大批可以用于建設(shè)的土地。曹妃甸若失敗，也在于填海所造土地成本太高，遠(yuǎn)高于開發(fā)曹妃甸所需要的基本資源條件。

　　具體來講，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張需要土地，但并非有了建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)就可以自然而然地發(fā)展城市就可以快速地?cái)U(kuò)張的。本質(zhì)上，城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是工業(yè)化的結(jié)果，只有發(fā)展工業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，才會(huì)需要建設(shè)占用土地，才會(huì)在特定位置土地上形成城市的聚集，也才有特定位置土地非農(nóng)使用所具有的增值收益，甚至特定位置土地可以拍出千萬元/畝的天價(jià)。沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有城市的聚集，土地價(jià)值來自其農(nóng)用價(jià)值，而農(nóng)用價(jià)值就是每畝每年大約1000斤谷子1000元收益的利率的除數(shù)，也就是大約每畝1~5萬元。這就是為什么工業(yè)不發(fā)展的農(nóng)業(yè)國(guó)，土地農(nóng)用價(jià)值不高，且即使農(nóng)地可以任意轉(zhuǎn)用于工業(yè)和城市建設(shè)，土地仍然不值錢的道理。

　　中國(guó)只是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展城市擴(kuò)張，才使得特定區(qū)位土地非農(nóng)使用可以產(chǎn)生巨大增值收益。加之國(guó)家采用偏緊的建設(shè)用地供給策略，而使城市建設(shè)用地遠(yuǎn)高于一般農(nóng)地的價(jià)值。而如果中國(guó)不對(duì)土地用途進(jìn)行管制，任何土地都可以用于建設(shè)，則一方面當(dāng)前因?yàn)橛猛竟苤坪推o建設(shè)用地供給產(chǎn)生的建設(shè)用地高價(jià)就消失了，另一方面就是建設(shè)用地遍地開花，土地?zé)o法做到集約節(jié)約利用，在建設(shè)用地?zé)o法形成合理的經(jīng)濟(jì)密度，從而出現(xiàn)土地的嚴(yán)重浪費(fèi)。

　　當(dāng)前因?yàn)閲?guó)家偏緊的建設(shè)用地供給，造成全國(guó)普遍的用地饑渴癥。但因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市擴(kuò)張速度不同，而建設(shè)用地指標(biāo)不允許跨省流動(dòng)，全國(guó)不同地區(qū)用地饑渴程度大為不同。也就是說，因?yàn)橹笜?biāo)而來的建設(shè)用地價(jià)格在全國(guó)是不同的。這最鮮明地表現(xiàn)在增減掛鉤政策的實(shí)踐中。在蘇南、上海和浙江等長(zhǎng)三角，為獲得建設(shè)用地指標(biāo)，整理農(nóng)村土地以減少農(nóng)村建設(shè)用地的成本早已超過50萬元/畝，成都是30萬元/畝，重慶是16萬元/畝，而湖北、河南等省，成本只幾萬元/畝，這樣整理出來的建設(shè)用地，在長(zhǎng)三角，就基本上沒有粗放工業(yè)容納的空間，因此有騰籠換鳥的說法，而湖北、河南等省則仍然有著巨大的容納粗放工業(yè)的土地資源。

　　對(duì)于河北曹妃甸來講，總體來講，這一地區(qū)具有一定區(qū)位優(yōu)勢(shì)，但因?yàn)槿鄙倩镜墓I(yè)基礎(chǔ)，開發(fā)區(qū)面積又大，招商引資的工作量就極大，需要大量招商。而填海造地所形成土地高價(jià)，使曹妃甸根本不可能容納得起粗放的工業(yè)。高科技企業(yè)又不可能因?yàn)橥恋氐脑螂x開北京等大城市，來到這個(gè)有待開發(fā)的開發(fā)區(qū)，這就使得曹妃甸即使可以有大量填海造出的建設(shè)用地，也因?yàn)橛玫亻T檻太度(每畝價(jià)格高)而將絕大多數(shù)一般工業(yè)擋在開發(fā)區(qū)外，科技含量高的企業(yè)又并不會(huì)僅因?yàn)殚_發(fā)區(qū)有土地就來開發(fā)區(qū)投資。

　　僅僅靠有土地就來招商，就要建全國(guó)最大開發(fā)區(qū)，這個(gè)想法是不對(duì)的。沒有建設(shè)用地是萬萬不能的，但建設(shè)用地也不是萬能的。以為只要有了建設(shè)用地，就可以一切OK，那實(shí)在是沒有搞懂，建設(shè)用地的價(jià)值是依附于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之上的，建設(shè)用地本身并無特殊的價(jià)值的魅力。

　　二、

　　不顧成本地填海造地，是將所有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的癥結(jié)歸結(jié)為缺少建設(shè)用地，進(jìn)一步就是缺少土地。其實(shí)，中國(guó)有960萬平方公里的國(guó)土面積，也就是有140億畝土地，除去不可用的沙漠高山，也有50~60億畝土地，而當(dāng)前中國(guó)全部建設(shè)用地面積不過4億畝左右，中國(guó)顯然還沒有到缺地到填海造地的地步。如果我們一定要以巨大成本去填海造地以發(fā)展經(jīng)濟(jì)容納城市，則一定是我們的政策出了問題。這還未考慮填海對(duì)生態(tài)的破壞。

　　三、

　　與曹妃甸填海造地認(rèn)識(shí)誤區(qū)相類似的還有填湖與挖湖的糊涂帳。很多地方政府保證不填湖，以保留城市濕地給市民休閑和保持良好生態(tài)。若在城市中心有一個(gè)大湖，則這個(gè)城市就不僅太有人情太漂亮太適合人居了，而且表明，這個(gè)地方政府不拿城市人民的生活質(zhì)量去換錢，也就是說，地方政府不填湖從而不將填湖的土地用于開發(fā)以獲取土地財(cái)政收入。反過來則是，若地方政府不考慮城市居民生活質(zhì)量，而填湖搞開發(fā)，地方政府就可以賣地賺錢。在城市中心的黃金寶地，可以賣出多少錢啊!填湖可以賺錢幾乎是共識(shí)。武漢市有很多湖泊，雖然市政府多次公開保證不填湖，實(shí)際上悄悄填湖的動(dòng)作屢屢都有，最近十年，武漢市的湖泊大概減少了一半了。

　　但其實(shí)，填湖賺錢只是表象。為什么?雖然所填湖泊形成的土地搞建設(shè)，可以拍得高價(jià)從而可以獲得巨額土地出讓金，但相對(duì)于一個(gè)特定區(qū)域的城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市人口規(guī)模是相對(duì)衡定的，經(jīng)濟(jì)總量附著或投射在土地上的價(jià)值也是一個(gè)相對(duì)固定的總量，雖然新拍出填湖土地可以獲得土地出讓金，但因?yàn)檫@塊土地的開發(fā)，而使其他城市近郊待開發(fā)土地失去了開發(fā)價(jià)值。若繼續(xù)開發(fā)之前待開發(fā)城郊土地，就會(huì)因?yàn)橥恋亻_發(fā)太多，而使城市經(jīng)濟(jì)總量所使用土地?cái)?shù)量的比太小，城市保持不了合理的經(jīng)濟(jì)密度，造成土地資源的浪費(fèi)。換句話說，過多開發(fā)建設(shè)用地，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)的供過于求，從而會(huì)降低已有各塊建設(shè)用地的價(jià)值密度，新增建設(shè)用地的價(jià)值是以其他已有建設(shè)用地價(jià)值的攤薄為代價(jià)的，并沒有新增出新的土地價(jià)值出來。

　　因此，填湖的結(jié)果是，湖被填了，生態(tài)受到破壞，而地方政府通過犧牲潛在的城郊土地開發(fā)所可以獲得土地出讓金，來從填湖土地中拿到了土地出讓金。地方政府并未真正從填湖中得到利益，而填湖本身是要成本的。

　　與武漢填湖相反，西安要挖湖。因?yàn)橥诤梢再嶅X。為什么挖湖也可以賺錢?因?yàn)橥诤梢愿纳粕鷳B(tài)，可以形成良好居住環(huán)境。挖湖雖然要花巨資(據(jù)說西安挖湖要花幾百億)，但因?yàn)橥诤纳频纳鷳B(tài)而極大地拉抬周邊地區(qū)的地價(jià)，從而可以彌補(bǔ)挖湖成本以外還賺回更多錢來。

　　現(xiàn)在問題是，挖湖本身是要巨大成本的，填湖也要成本。為什么無論是挖湖還是填湖都要付出巨額成本，這兩件相反的事關(guān)土地的事情卻都可以賺錢?原因無它，而是因?yàn)闊o論是挖湖派還是填湖派，都只是從挖湖與填湖這個(gè)小局部看問題，而看不到在武漢或西安這樣的大城市，其實(shí)有一個(gè)特定經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模及與此相適應(yīng)的附著在土地上的價(jià)值，這個(gè)價(jià)值總量是相對(duì)衡定的，建設(shè)用地過多，則土地價(jià)值社會(huì)被攤薄，建設(shè)用地較少，則土地價(jià)值密度會(huì)升高。從局部看的填湖挖湖，都可能是有益的，這是開發(fā)商的眼光，而從市政府當(dāng)局來看，這種又挖又填，則是地地道道的折騰，這個(gè)折騰產(chǎn)生了大量的價(jià)值損失。

　　與挖湖填湖相類似的是，有些地方政府通過搬遷市政府來增加城市價(jià)值，也是地地道道的瞎折騰。搬拆政府，一般是從市中心搬遷到市郊。據(jù)說市中心土地價(jià)值高，搬遷市政府將高價(jià)地塊騰出來用于商業(yè)、市政府賣地賺了錢，而市政府搬到低價(jià)的市郊，又會(huì)極大地拉抬市郊地價(jià)，從而又產(chǎn)生巨大的價(jià)值。這真是好事啊，怎么弄都賺錢。但問題是，錢到底是從哪里來的呢?搬遷市政府本身的折騰和浪費(fèi)是實(shí)實(shí)在在的，而買地和賣地所賺的錢，從局部看也許是不錯(cuò)的，而從全局看則只有折騰所浪費(fèi)的資源是實(shí)實(shí)在在的。這個(gè)意義上講，搬遷市政府的這種算帳。只是開發(fā)商式的算帳，而沒有一級(jí)政府的全局視野。

　　與此相關(guān)的還有大學(xué)校園由市中心搬到市郊等等的折騰。類似故事很多。核心是不理解土地的價(jià)值本質(zhì)上是附著于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非本質(zhì)具有的這個(gè)常識(shí)。

　　2013年8月14日晚

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