賀雪峰：城中村和棚戶區(qū)改造宜緩行

　　關(guān)于城中村和棚戶區(qū)改造

　　賀雪峰

　　一、

　　因?yàn)榉N種原因，在城市發(fā)展過程中，形成了城中村和棚戶區(qū)。城中村和棚戶區(qū)相對周邊有序、高大、現(xiàn)代的建筑，十分不協(xié)調(diào)。城中村往往有大量違章建筑，樓與樓之間親密接觸，構(gòu)成了嚴(yán)重的消防隱患。棚戶區(qū)低矮的自然搭建的住房，建筑質(zhì)量差，居住不舒服，缺少基本城市基礎(chǔ)設(shè)施。不僅如此，城中村和棚戶區(qū)還可能處在城中黃金寶地，如此中心地段，竟然是如此臟亂差的環(huán)境和無序建筑，實(shí)在是不僅大煞風(fēng)景，而且是對城市地力的巨大浪費(fèi)，是對城市寶貴土地資源的浪費(fèi)。也是因此，新一任政府開始，將改造棚戶區(qū)和城中村納入到重要政府日程，下定決心鏟除這個城市的毒瘤。

　　不過，如果到其他國家看看，城中村和棚戶區(qū)也是普遍現(xiàn)象，好象很少有國家一定非得通過政府力量來改造之的情況。就發(fā)展中國家來看，幾乎所有發(fā)展中國家的大中城市都普遍有大規(guī)模的貧民窟，而一些發(fā)達(dá)國家如意大利的羅馬，舊城區(qū)建筑之混亂無序基礎(chǔ)設(shè)施之差，也是遠(yuǎn)甚于中國任何一個大城市的，其他如西班牙的巴塞羅那亦是如此。泰國經(jīng)濟(jì)也一度比中國發(fā)達(dá)，但泰國首都曼谷舊城，想必去過的同志們都會對其擁護(hù)不堪印象深刻。在這些發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家，在城市內(nèi)有大量無序的建筑，有兩個原因，一是歷史遺留問題，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)安排的關(guān)系，難以改造。如我國臺灣地區(qū)，臺北城市改造也是難上加難;二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，比如發(fā)展中國家的城市貧民窟，住在其中的人，關(guān)鍵是收入不足以讓他們獲得體面的居住條件，政府也無巨大財(cái)力來為所有進(jìn)城人口提供體面的居住條件。

　　與世界其他國家和地區(qū)相比，當(dāng)前中國的情況可謂兩個方面都有，一是歷史遺留問題，比如城中村，二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。兩個方面結(jié)合起來，要在中國通過改造城中村和棚戶區(qū)，來建設(shè)一個沒有貧民窟的有序的基礎(chǔ)設(shè)施良好的城市，實(shí)在是不太容易。

　　二、

　　進(jìn)一步看，中國情況仍然具有相對其他國家的巨大不同之處。首先，城中村和棚戶區(qū)與貧民窟有很大的不同。城中村往往是在城市快速發(fā)展中，農(nóng)民土地沒有征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀鞘屑匆呀?jīng)包圍城中村，從而在國有土地的中間有一塊以農(nóng)民集體土地為基礎(chǔ)的居民區(qū)，這個城中村的村民利用自己宅基地合法不合法地蓋大量房子，以出租住房謀利。因?yàn)樘幵诔鞘兄行模侵写遄》砍鲎饪芍^一本萬利，幾乎所有城中村村民都可以當(dāng)上不勞而獲的租房戶。這個意義上講，城中村的村民是完全不同于貧民窟沒有收入來源生活質(zhì)量很差社會保障很少的居民的。倒是租住在城中村的居民，可能就業(yè)一般、收入不穩(wěn)定、保障不健全，但這些租房戶，凡是進(jìn)城農(nóng)民工，他們都還有自己的農(nóng)村家鄉(xiāng)，有自己的承包田，他們并不以城中村為家，城中村租住只是為了更方便在附近謀取就業(yè)機(jī)會。這樣的就業(yè)機(jī)會有，他們因此可以在城中村賺錢而留待年老回農(nóng)村家鄉(xiāng)生活。這個意義上，即使外觀上城中村象發(fā)展中國家的貧民窟，其實(shí)也不是。何況即使外觀上，中國城中村的基礎(chǔ)設(shè)施和建筑也與一般發(fā)展中國家的貧民窟有極大差異。

　　棚戶區(qū)則是在特定條件下形成的尤其是在原國有企業(yè)改制前的福利分房中形成，房屋建造質(zhì)量較差，基礎(chǔ)設(shè)施不好，規(guī)劃不合理，建筑高度不夠，居民居住空間狹小等等，但即使如此，棚戶區(qū)的棚戶也是有房戶，不同于發(fā)展中國家無房的真正搭棚臨時居住的貧民窟居民。

　　改造城中村和棚戶區(qū)，首先是要對具有城中村和棚戶區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)的居民進(jìn)行補(bǔ)償。因?yàn)閬y搭亂建，城中村也好，棚戶區(qū)也好，合法不合法的建筑面積都很驚人，尤其是城中村村民以這些合法不合法的建筑租出去得到了大量租金。現(xiàn)在改造，就必須給他們以利益補(bǔ)償。按什么標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)?往往要按高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)，且還會出要高價的釘子戶，結(jié)果，城中村改造和棚戶區(qū)改造，每一次改造，都需要國家投入巨額資金，而被改造的城中村村民，則是戶戶千萬元，城中村村民因?yàn)槌侵写甯脑於└弧＿@個意義上講，城中村和棚戶區(qū)改造，國家出了錢，城市得形象，村民得利益，這個過程中，村民是純贏，國家出錢得形象，至少沒有全輸。這里面有一點(diǎn)小小遺憾或不公正之處是，城中村改造中，之前就因?yàn)槌鞘邪l(fā)展而獲得巨大利益的城中村村民，又因?yàn)檎脑斐侵写澹M(jìn)一步獲取了巨額利益。不經(jīng)過任何努力也不承擔(dān)任何風(fēng)險就可以獲取每戶數(shù)以千萬計(jì)的利益，這是不正義的事情。這些城中村村民憑空獲取的利益，一定要有人來出。這個出錢的人歸根結(jié)底是國家，而國家的錢又是納稅人的錢，也就是說，是納稅人為城中村改造買了單。廣州亞運(yùn)村海星沙，之前即是一個城中村，改造這個城中村，廣州市政府花費(fèi)40多億，海星沙村也因此人人變成千萬富翁。

　　更重要的是，之前租住在城中村的進(jìn)城農(nóng)民工，現(xiàn)在再也找不到臟亂差從而租金相對較低的居所，尤其是找不到離城市中心較近因此就業(yè)機(jī)會和商業(yè)機(jī)會較多的居所。為解決進(jìn)城農(nóng)民工的居住問題，中央政府要求地方政府建廉租房，地方政府在偏遠(yuǎn)的地帶建了廉租房，農(nóng)民工若去租住，租金可能低了些，就業(yè)卻大為不便。因此，廉租房無人租住就成為普遍現(xiàn)象。進(jìn)城農(nóng)民寧愿住在之前的臟亂差的城中村中。

　　這樣一來，城中村和棚戶區(qū)的改造，雖然讓政府得到城市建筑的形象，代價卻很大，一是資金付出代價，二是進(jìn)城農(nóng)民工較之前更加居無定所。

　　三、

　　相對于城中村的村民，租住在城中村的進(jìn)城農(nóng)民（不只是進(jìn)城農(nóng)民而且包括大量白領(lǐng)）的數(shù)量要多得多，這些進(jìn)城農(nóng)民才是城市所要關(guān)注的主體。這些進(jìn)城農(nóng)民工并不會因?yàn)槌侵写甯脑焐踔敛粫驗(yàn)榱夥慷梢栽诔鞘蝎@得更好就業(yè)和更高收入。對于中國這樣的發(fā)展中國家來說，城市很難為所有進(jìn)城農(nóng)民提供在城市體面生存下去的就業(yè)和收入條件，國家當(dāng)然也沒有足夠財(cái)力為全民提供高水平的社會保障。這就是為什么幾乎所有發(fā)展中國家都有大規(guī)模城市貧民窟的原因。中國的特殊之處恰在于，進(jìn)城農(nóng)民在進(jìn)城失敗之后，還可以選擇返鄉(xiāng)。進(jìn)城獲得高收入的穩(wěn)定的就業(yè)，就融入到城市中來，進(jìn)城失敗，要落入到貧民窟生活中時，中國農(nóng)民至少還可以選擇返回自己家鄉(xiāng)。正是當(dāng)前中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其塑造出來的對進(jìn)城失敗農(nóng)民的保護(hù)機(jī)制，而讓中國城市沒有一般發(fā)展中國家普遍存在的大規(guī)模貧民窟。

　　進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)得城來，因此就是賺錢。賺錢比較多，收入比較高，就在城市安家立業(yè)，成為城市一員。若賺錢不多，就為將來返鄉(xiāng)養(yǎng)老積攢。因此，進(jìn)城農(nóng)民工以相對廉價且方便的城中村為自己的租住地，頗感方便從容。進(jìn)城農(nóng)民心理上仍然屬于過去自己家鄉(xiāng)的村莊，租住地的城中村，他們只是過客，是他們進(jìn)城賺錢的驛站：要么將來自買房，要么將來返鄉(xiāng)。

　　現(xiàn)在好了，政府改造城中村，為進(jìn)城農(nóng)民提供了廉租房，進(jìn)城農(nóng)民工失去了過去可以方便就業(yè)賺錢的廉價的城中村的居處，而搬到城市遠(yuǎn)郊的廉租房居住，他們離城市中心越遠(yuǎn)，獲取收入機(jī)會越少，能夠留在城市的空間減少。他們?nèi)粲?jì)劃以廉租房作為自己全家在城市的永久生活之地，則他們因?yàn)闊o法獲得在城市體面生存下去所需要高收入，而真正落入到貧困之中了。他們也就成為了沒有貧民窟外觀（廉租房區(qū)）的貧民窟的成員，他們的生活反而失去希望。

　　也就是說，通過城中村和棚戶區(qū)改造中消滅城市貧民窟的政策，可能造成更嚴(yán)重的真正的貧民窟出來。表面上臟亂差的城中村和棚戶區(qū)，因其具有活力，又因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民工存在返鄉(xiāng)的機(jī)制，而使中國作為一個發(fā)展中國家，恰恰不存在幾乎所有其他發(fā)展中國家普遍存在的問題嚴(yán)重、難以治理的大規(guī)模貧民窟。改造城中村，建設(shè)廉租房，并因此推動農(nóng)民的不可逆進(jìn)城(即不再可以在進(jìn)城失敗后返回農(nóng)村)，則中國必定重走其他發(fā)展中國家大規(guī)模貧民窟的老路。到了那時，就可能悔之晚矣。

　　四、

　　僅僅從城市美觀來看，如果不需要政府出錢，而通過商業(yè)開發(fā)來改造城中村和棚戶區(qū)，從而既有一個規(guī)范有序、基礎(chǔ)設(shè)施良好、外觀形象壯美的城市形象，又不用政府出錢，豈不是兩全其美?

　　那么，有無這樣的可能性呢?

　　那就看怎樣算帳了。

　　一般來講，城中村已被圍進(jìn)城市中心，成為建成區(qū)的一部分，這樣的建成區(qū)內(nèi)土地市場價值就要遠(yuǎn)高于城郊土地價值更不用說遠(yuǎn)高于城市遠(yuǎn)郊土地的價值。一般來講，雖然城中村亂搭亂建很嚴(yán)重，樓與樓面對面，手握手，建筑密度很高，但因?yàn)槌侵写宓慕ㄖ际寝r(nóng)民在自己宅基地上修建的，就一定不可能太高。因此，城中村一方面建筑無序，一方面又存在容積率低，在城市中心的黃金寶地土地資源未得到充分利用的問題。

　　若允許開發(fā)商進(jìn)入城中村改造，由開發(fā)商將城中村統(tǒng)一拆遷還建，在城中村已經(jīng)拆出地面上建商業(yè)設(shè)施獲利，以所獲利益來補(bǔ)償拆遷城中村村民，則因?yàn)橐环矫骈_發(fā)商開發(fā)提高了土地容積率，一方面過去城中村臟亂差的建筑格局被高檔居住小區(qū)或高檔商業(yè)用地所代替，土地價值得到充分體現(xiàn)，在保證開發(fā)商合理利潤的前提下，開發(fā)商完全可能為城中村村民提供足額的拆遷補(bǔ)償，甚至讓拆遷城中村村民因此戶戶得利，暴富。

　　這樣一來，城中村和棚戶區(qū)的改造，因?yàn)橐胧袌鰴C(jī)制，國家沒有出錢，政府得了形象，開發(fā)商贏利，拆遷村民暴富。這個多贏格局真是好啊!

　　實(shí)際上，現(xiàn)在全國城市都試圖通過引進(jìn)市場機(jī)制來改造村中村和棚戶區(qū)，以獲得以上多贏局面。現(xiàn)在地方政府所面臨的唯一難題是，城中村和棚戶區(qū)居民漫天要價到了不可思議程度，釘子戶動用一切手段包括自焚來謀取最大利益的決心，超乎地方政府的想象。要是沒有釘子戶，這該是多么和諧溫馨多贏的局面啊。

　　但是，這樣的溫馨對進(jìn)城農(nóng)民工和租住在城中村的白領(lǐng)是不利的。前面已述，不再復(fù)述。

　　更大的問題是，這樣的多贏是真的嗎?沒有人付出代價而所有人都得好處?從常識上看就不可能。

　　事實(shí)也正是這樣的不可能。雖然從局部看，城中村的改造為所有各方提供了多贏的可能，尤其為城中村村民一夜暴富提供了極大的機(jī)遇，而從全局來看，則是一個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所附著在特定位置土地上的巨大利益，被特定人群所獨(dú)占，而按現(xiàn)行中國土地制度安排，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的農(nóng)地變建設(shè)用地的增值收益本應(yīng)歸國家所有的，所謂“漲價歸公”。對于一個特定的城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模，人口增長速度，決定了這個城市特定的合適的建設(shè)用地規(guī)模。通過對城中村的改造，擴(kuò)大土地容積率，提高土地建筑的品質(zhì)，從而產(chǎn)生出巨大的新增商業(yè)價值。問題是，對于一個特定城市來講，城市建設(shè)用地上的商住設(shè)施的商業(yè)價值是相對固定的，城中村改造所實(shí)現(xiàn)的新增商業(yè)價值，是以其他地塊損失商業(yè)價值，或是以其他本來可以商業(yè)開發(fā)地塊進(jìn)行商業(yè)開發(fā)所實(shí)現(xiàn)價值未能實(shí)現(xiàn)為代價的。簡單地說，城中村改造所增加的商業(yè)價值，使得地方政府不得不推遲在城郊進(jìn)行有商業(yè)開發(fā)潛力土地的農(nóng)轉(zhuǎn)非使用。城郊土地農(nóng)使非使用，政府低價征地高價賣地從而獲取的巨大土地出讓金，表現(xiàn)出來的就是土地財(cái)政收入，正是土地財(cái)政收入，為中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了強(qiáng)大的財(cái)政能力保證，從而讓中國的城市可以象歐洲。城中村改造所新增的商業(yè)價值，恰是地方政府在待開發(fā)地區(qū)所可以獲得的土地財(cái)政收入。換句話說，是地方政府以待實(shí)現(xiàn)的土地財(cái)政收入為城中村改造買了單，城中村村民的暴富不是無緣無故的，而是有來源的。

　　這樣說來，城中村改造并非簡單的多贏，而是由地方政府花費(fèi)極大代價來得到了城市建設(shè)的形象的(即消除了外觀上臟亂差的城中村)。

　　五、

　　現(xiàn)在的問題是，政府花大代價來得這個消除城中村毒瘤的代價，還不只是失去了潛在的土地財(cái)政收入，而且往往還要拿出大把真金白銀出來，比如前述海星沙村改造，廣州市政府除損失潛在土地財(cái)政收入以外，還另外花費(fèi)40億元資金。

　　而且之前城中村這一進(jìn)城農(nóng)民工的方便的滿意的廉價租住地沒有了，進(jìn)城農(nóng)民更加不方便了。進(jìn)城農(nóng)民不會因?yàn)槭コ侵写宓淖庾〉鼐蜁懈呤杖耄炊赡芤驗(yàn)闊o法在城市中心地帶獲得廉價住處，而更難有高收入的就業(yè)和商業(yè)機(jī)會，他們因此更可能陷入城市貧困，真正成為城市貧民窟的一員。

　　而且，政府越是要改造城中村，城中村村民就越是會與釘子戶要高價，就越是會出現(xiàn)拆遷引起各種事端與不滿。包括得了好處還賣乖的人。

　　而且，城中村的建筑即使質(zhì)量不高，其實(shí)也已相當(dāng)不錯，這些建成不久、質(zhì)量不錯、且可以住人的建筑，通過城中村改造，白白拆除，不僅僅是不低碳，而且實(shí)在是讓人心痛啊。這是純粹浪費(fèi)。目前這種不斷地通過拆舊來建新，拆舊成本巨大，都是局部看問題所致嚴(yán)重后果，這種后果的最荒謬表現(xiàn)是挖湖填湖都有利益，拆市政府和建市政府都有利益的思維。

　　因此，我以為，目前全國推進(jìn)的城中村和棚戶區(qū)改造宜緩行。

　　國家應(yīng)該將城中村和棚戶區(qū)改造所需巨額資源，用到更加合理的地方去。中國是一個發(fā)展中國家。國家的資源有限，每一分錢都應(yīng)得到合理有效的利用，而切切不可過多用于改造城中村和棚戶區(qū)等形象工程中去。

　　六、

　　那么，對城中村和棚戶區(qū)是否就不需要管理了呢?當(dāng)然不是。而是應(yīng)該嚴(yán)格管理。對于違法建筑，要堅(jiān)決拆除，對于有安全隱患的建筑，要限期整理，對基礎(chǔ)的設(shè)施，要進(jìn)行建設(shè)，對租金獲利，要征高額所得稅，對臟亂差、黃賭毒，要整改打擊管理限制。總之，要嚴(yán)格依法辦事，決不能讓違法行為，讓不當(dāng)?shù)美幼涕L。

　　2013年8月14日下午

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