中國(guó)新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子和政府形成之后，城市化或者城鎮(zhèn)化，已經(jīng)被提到中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的最高議程之一。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的下一階段，城市化的確非常重要。中國(guó)前些年已經(jīng)進(jìn)入中等收 入社會(huì)，高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段已經(jīng)過(guò)去，但如果在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里(15年到20年左右)，能夠維持一個(gè)中速增長(zhǎng)水平，就可以比較順利地從中等收入社會(huì)，轉(zhuǎn)型成為高收入社會(huì)。
這種轉(zhuǎn)型的意義不僅僅在經(jīng)濟(jì)層面，更是社會(huì)政治層面。今天中國(guó)社會(huì)所面臨的大多數(shù)問(wèn)題，都是大多數(shù)長(zhǎng)期陷于中等收入陷阱社會(huì)所共同面臨的問(wèn)題，例如收入分配差異大、社會(huì)高度分化 、社會(huì)思想意識(shí)極端化、社會(huì)抗議不絕、官員腐敗等等。如果中國(guó)能夠轉(zhuǎn)型成為高收入社會(huì)，今天所面臨的很多問(wèn)題就會(huì)得到控制，甚至消失。當(dāng)然，到那個(gè)時(shí)候，中國(guó)也會(huì)面臨高收入社會(huì) 的問(wèn)題，但問(wèn)題不會(huì)像今天那樣嚴(yán)重。
在實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的中速增長(zhǎng)過(guò)程中，城市化是可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域和重要資源。可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要求中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)多方面的轉(zhuǎn)型，其中一個(gè)轉(zhuǎn)型就是從出口導(dǎo)向型轉(zhuǎn)向內(nèi)需型，也就是要建設(shè)消費(fèi)社會(huì)。中國(guó)消費(fèi)社會(huì)的建設(shè)主要取決于城市化，消費(fèi)社會(huì)主要是一個(gè)城市現(xiàn)象。同時(shí)，城市化也是中國(guó)社會(huì)建設(shè)的重要方面，這里不僅涉及到城鄉(xiāng)整合，減少城鄉(xiāng)差別，而且更為 重要的是要消滅中國(guó)所特有的“三元”社會(huì)現(xiàn)象。這“第三元”，也就是農(nóng)民工，是中國(guó)制度的特有產(chǎn)物，是社會(huì)非正義和不穩(wěn)定的根源。這一點(diǎn)，中國(guó)各方已經(jīng)討論多年，無(wú)需再作說(shuō)明。
城市化處處充滿(mǎn)陷阱
從這些方面來(lái)說(shuō)，城市化的確可以給人們帶來(lái)對(duì)未來(lái)的美好想象。但是，在實(shí)際層面，城市化卻處處充滿(mǎn)陷阱。人們所理解的城市化，和各級(jí)政府官員所實(shí)際上追求的城市化之間，有巨大的差異，甚至是相反的。在研究中國(guó)城市化時(shí)，人們需要提出和回答的一個(gè)重要問(wèn)題是：對(duì)各級(jí)政府尤其是地方政府來(lái)說(shuō)，城市化意味著什么?這個(gè)問(wèn)題最為重要，因?yàn)楦骷?jí)政府官員是行動(dòng)者 ，他們對(duì)城市化的認(rèn)知和這種認(rèn)知之下的行為，決定了中國(guó)城市化的實(shí)際進(jìn)程和前途。
對(duì)各級(jí)政府官員來(lái)說(shuō)，城市化又意味著什么呢?要回答這個(gè)問(wèn)題，不能光看他們就城市化在說(shuō)些什么，更為重要的是他們做過(guò)什么?正在做什么?還會(huì)做什么?
如果從各級(jí)政府官員的行為看，這個(gè)問(wèn)題并不難回答。從經(jīng)驗(yàn)看，各級(jí)政府官員的行為，在不同時(shí)期具有相當(dāng)?shù)囊恢滦浴?strong>他們首要的考量是城市化所能帶來(lái)的GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）效應(yīng)，和對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。無(wú)論是GDP還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要的因素是財(cái)政收入，尤其是對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)。這里既有中央層面的稅制因素，也有地方層面甚至官員個(gè)體層面的因素。
從國(guó)家的稅制來(lái)說(shuō)，自從1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，財(cái)政收入大規(guī)模地向中央傾斜，但中央政府在其所擁有的財(cái)權(quán)和其所承擔(dān)的責(zé)任，兩者之間沒(méi)有一致起來(lái)，財(cái)權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其責(zé)任，這使得地 方財(cái)政負(fù)擔(dān)一直在加重。往往的情形是中央出政策，地方出錢(qián)。無(wú)論是執(zhí)行中央政策還是謀取地方發(fā)展，地方政府需要財(cái)政的支持。這要求地方政府到處去找錢(qián)。這些年的土地財(cái)政就是這樣 造成的。
其次，GDP主義仍然橫行。盡管講科學(xué)發(fā)展已經(jīng)多年，但上級(jí)政府在衡量地方官員業(yè)績(jī)的時(shí)候，仍然看重GDP。要GDP，就要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。也就是說(shuō)，GDP仍然是地方官員升官的必要途徑。從 地方官員個(gè)體層面來(lái)看，搞GDP導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展工程，能夠帶來(lái)無(wú)窮的正面效應(yīng)。不搞些工程，地方政府就會(huì)變成“清水衙門(mén)”，一搞工程就會(huì)是“車(chē)水馬龍”。搞GDP工程因此是地方政府官員的理性選擇。當(dāng)然，這里面隱含著多少腐敗的機(jī)會(huì)，則是盡人皆知的事情。
下一個(gè)問(wèn)題是：在這種GDP主義邏輯主導(dǎo)下，圍繞著城市化這一議題，政府官員會(huì)如何行動(dòng)?在實(shí)踐層面，有些行為模式已經(jīng)相當(dāng)清楚地表露出來(lái)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，地方官員所關(guān)心的是幾件事情。一是土地的城市化，而非人的城市化。他們想利用城市化的合法話(huà)語(yǔ)，獲取土地資源，主要是農(nóng)村的土地資源。第二是到處籌錢(qián)，向中央要錢(qián)，向地方籌錢(qián)，當(dāng)然也可以自己搞債務(wù)。城市化需要大量的金融投入，沒(méi)有錢(qián)就很難有城市化。這也就是近來(lái)人們?cè)谡務(wù)摰某鞘谢锌赡艽俪尚乱徊ㄕ顿Y，數(shù)額之巨大，很難想象。但無(wú)論錢(qián)從哪里來(lái)，如果城市化演變成為大規(guī)模的籌錢(qián)運(yùn)動(dòng)，一場(chǎng)深刻的地方財(cái)政危機(jī)，乃至國(guó)家財(cái)政危機(jī)不可避免。
在很大程度上，中國(guó)已經(jīng)面臨一場(chǎng)地方債務(wù)危機(jī)。地方政府大量舉債已經(jīng)有年，積累了數(shù)量驚人的債務(wù)。但這個(gè)趨勢(shì)隨著城市化進(jìn)程不僅很難減緩，并且會(huì)有增加的趨勢(shì)。很荒唐的是，地方官員的舉債行為，往往能夠變成其政績(jī)行為。地方官員都會(huì)在其任期內(nèi)大量舉債，而不顧這種行為的長(zhǎng)遠(yuǎn)惡果。只要上述制度因素，尤其是上級(jí)政府衡量官員政績(jī)的GDP主義不變，地方的這個(gè) 行為方式，永遠(yuǎn)不會(huì)得到改變。
第三，從以往的經(jīng)驗(yàn)看，城市化有可能造成中國(guó)城市的縱向行政升級(jí)運(yùn)動(dòng)和橫向行政權(quán)擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在這方面已經(jīng)無(wú)聲無(wú)息地犯了不少錯(cuò)誤，例如把縣改為市、把行署升級(jí)為地級(jí)市、設(shè)置計(jì)劃單列市等等，造成了中國(guó)行政系統(tǒng)的大擴(kuò)張。這些所謂的改革，事先從來(lái)就沒(méi)有進(jìn)行任何理性的論證，甚至簡(jiǎn)單的討論。為什么這些大事情可以做得那么得心應(yīng)手?很簡(jiǎn)單，因?yàn)榉细鞣矫娴睦妗３鞘械男姓燃?jí)一升等，人人都可以升官。連城市居民都不會(huì)反對(duì)，大家從一個(gè)縣級(jí)“市民”儼然變成了地級(jí)“市民”。但大家都沒(méi)有意識(shí)到，中國(guó)整體社會(huì)和行政制度成為了受害者。今天所面臨的那么多的行政層級(jí)，那么龐大的官僚系統(tǒng)，都和這些制度變化相關(guān)。在今天的城市化過(guò)程中，也已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)了城市行政權(quán)擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)。
城市變成官僚的城市
在一些地方，城市化簡(jiǎn)單地把原來(lái)的縣改成區(qū)。“縣”是農(nóng)村的象征，改掉了“縣”這個(gè)概念，似乎就實(shí)現(xiàn)了城市化。“縣”可以說(shuō)是中國(guó)歷史上最最穩(wěn)定的行政單位，現(xiàn)在在權(quán)力面前悄悄地消失，其惡果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的想象。實(shí)際上，改“縣”為“區(qū)”，更多的是地方領(lǐng)導(dǎo)行政權(quán)擴(kuò)展要求的結(jié)果。這和1980年代把“縣”改為“市”是同樣一個(gè)道理。更為嚴(yán)峻的是，現(xiàn)在也出現(xiàn)了行政級(jí)別升等的呼聲，說(shuō)是要把多少縣級(jí)市升格為地級(jí)市，要把多少縣轉(zhuǎn)化成為市。這樣，縣委書(shū)記就可以變成地委書(shū)記，縣長(zhǎng)可以變成市長(zhǎng)。而中央政府不僅看不到這樣做的嚴(yán)重后果 ，有些時(shí)候反而會(huì)鼓勵(lì)這樣做，因?yàn)檫@可以為地方官員提供政治和行政上的“改革”動(dòng)力。
在這樣的情況下，城市化會(huì)走向何方就變得相當(dāng)清楚了。在經(jīng)濟(jì)面，資本和權(quán)力一旦結(jié)合，再加上地方官員的個(gè)人動(dòng)機(jī)，沒(méi)有人可以阻擋得住城市化的沖動(dòng)。資本，無(wú)論是私人資本還是國(guó)有 資本，無(wú)論是本土資本還是國(guó)際資本，其本質(zhì)都是一樣的，那就是擴(kuò)張。如果沒(méi)有城市體制的改革，資本和權(quán)力主導(dǎo)的城市化，很快就會(huì)演變成為一場(chǎng)新的大規(guī)模的掠奪農(nóng)民土地的運(yùn)動(dòng)。在行政面，如果沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的城市體制改革，在地方官員的權(quán)力沖動(dòng)主導(dǎo)下的城市化，也很快會(huì)導(dǎo)致城市的再一次官僚化，城市變成官僚的城市，而不是市民的城市。
如果城市化陷入如此陷阱，最終很有可能導(dǎo)致深刻的政治社會(huì)危機(jī)。首先應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，不管有無(wú)中央政府的政策議程，城市化實(shí)際上已經(jīng)變得不可避免。從理論上說(shuō)，現(xiàn)在要通過(guò)體制改革來(lái) 實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，但實(shí)踐上沒(méi)有一個(gè)地方是改革得動(dòng)的。公務(wù)員、國(guó)有企業(yè)、銀行、大學(xué)、城市居民，這些全都是體制的既得利益者，他們所處的體制，都很難改革。盡管今天的中國(guó)到處有農(nóng)民反抗，但農(nóng)民總體上說(shuō)還是一個(gè)最弱勢(shì)的群體，他們的利益還是最容易犧牲的。因此，無(wú)論是資本還是權(quán)力，必然轉(zhuǎn)向農(nóng)民。其實(shí)，這也是中國(guó)數(shù)千年的歷史經(jīng)驗(yàn)。
中國(guó)歷史上，為什么有那么多的農(nóng)民起義?一個(gè)王朝剛剛建立的時(shí)候，還比較能夠照顧農(nóng)民的利益，主要是和土地相關(guān)的利益，朝廷的稅收和勞役會(huì)比較輕一些。但隨著時(shí)間的推移，王朝內(nèi)部的既得利益越來(lái)越大，并且所有的既得利益都是有組織的力量，它們只追求自己的利益，而不顧朝廷利益。很自然，朝廷所需要的改革也越來(lái)越難。最終，朝廷必然轉(zhuǎn)向毫無(wú)組織的農(nóng)民。 與這個(gè)過(guò)程同時(shí)進(jìn)行的還有兩個(gè)過(guò)程。一是土地越來(lái)越集中到既得利益手中，農(nóng)民所擁有的土地越來(lái)越少；二是朝廷尤其是為朝廷服務(wù)的中央官僚和地方官員規(guī)模越來(lái)越龐大。這幾個(gè)過(guò)程同時(shí)進(jìn)行，表明朝廷向農(nóng)民征收的稅率越來(lái)越高。這樣，很快就會(huì)到達(dá)農(nóng)民忍無(wú)可忍的臨界點(diǎn)。這個(gè)時(shí)候，農(nóng)民就會(huì)開(kāi)始造反。盡管現(xiàn)在中國(guó)社會(huì)已經(jīng)到了工業(yè)化階段，農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)不再重要 ，但從農(nóng)村土地的角度來(lái)看，這個(gè)傳統(tǒng)邏輯還沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的變化。如果城市化演變成土地掠奪運(yùn)動(dòng)和官僚化運(yùn)動(dòng)，這個(gè)邏輯照樣會(huì)發(fā)生作用。如果大量農(nóng)民失去土地，但沒(méi)有被融入城市，不被城市接納，他們的行為是可以預(yù)期的。
很顯然，中國(guó)一方面要推進(jìn)城市化，另一方面必須盡最大的努力來(lái)避免陷入城市化的這些陷阱。
作者是新加坡國(guó)立大學(xué)東亞所所長(zhǎng)，本文部分內(nèi)容是他在中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心主辦的第三屆全球智庫(kù)峰會(huì)(北京，2013年6月28日至29日)發(fā)言的第一部分。
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