一、
城中村改造是一個老大難。按《土地管理法》，農(nóng)民在自己宅基地上建的住房只能用于自住，宅基地不允許流轉(zhuǎn)，住房不能買賣。集體土地非得經(jīng)過國家征收，才能進(jìn)入城市建設(shè)用地市場，而征收農(nóng)村集體土地和拆遷農(nóng)民住房，只能按農(nóng)業(yè)用途給農(nóng)民以土地補(bǔ)償和按建筑成本給農(nóng)民拆遷住房的補(bǔ)償。在城中村，乃至城郊村，拆遷農(nóng)民住房后，一般不可能移地重建，按建筑成本拆除農(nóng)民住房，農(nóng)民就不可能再在城市中購買相應(yīng)面積的住房，農(nóng)民生活質(zhì)量將大幅度下降。因此，一些地方按經(jīng)濟(jì)適用房標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民提供人均35—45m2的住房，拆遷則是按建筑成本給予補(bǔ)償。
按建筑成本拆遷補(bǔ)償，按經(jīng)濟(jì)適用房給予人均固定面積的安置，對原來住房面積不大，區(qū)位并無優(yōu)勢的農(nóng)民來講，是一個不錯的選擇，因?yàn)閺膬r值上講，之前住房價值不高，且建筑質(zhì)量也一般不好。而經(jīng)濟(jì)適用房的市價要高得多，且質(zhì)量也較好。而對原住房面積比較大尤其是區(qū)位比較好的農(nóng)戶來講，這樣的拆遷安置補(bǔ)償是很吃虧的。以前在自己宅基地上建房，動輒建筑面積300m2，房子租出去，一年的租金就是好幾萬元，現(xiàn)在按建筑成本拆遷，補(bǔ)償很少，而安置只考慮人口多少而不考慮原來建筑面積，這些農(nóng)戶在拆遷中就會吃大虧。
城中村的農(nóng)民，住房都已在城市區(qū)位內(nèi)部，因此可以很容易獲得房租收入。他們之前建在自己宅基地上的住房，面積往往較大，為了獲得更多租金收入，他們往往通過加層擴(kuò)大了住房面積。這些面積大區(qū)位又很好的農(nóng)民住房如何拆遷及安置?按前面講的辦法拆遷安置，農(nóng)民當(dāng)然不滿意，而若按拆一補(bǔ)一的辦法，拆農(nóng)民一平方米住房補(bǔ)一平方米商品房或經(jīng)濟(jì)適用房，則因?yàn)檗r(nóng)民住房建筑面積大，地方政府很難補(bǔ)得起。有些地方城中村改造，給農(nóng)民拆遷的補(bǔ)償是1：3補(bǔ)，拆一平方補(bǔ)三平方。既然是拆一補(bǔ)一，甚至拆一補(bǔ)三，農(nóng)民就有極高的種房子積極性，搭建很多房子建很多貼面樓握手樓，以待拆遷安置。這樣的城中村，地方政府改造不動，也改造不起，因此成為老大難。
二、
浙江瑞安市是“溫州模式”主要發(fā)祥區(qū)，是全國農(nóng)村綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力百強(qiáng)縣(市)。瑞安市在城市發(fā)展中，也形成了不少的城中村，如何改造城中村，瑞安市做了一些探索。據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究室調(diào)研組發(fā)表在2012年第39期《改革內(nèi)參》的報告“浙江瑞安市城中村改造情況調(diào)查(以下簡稱‘調(diào)查’)，瑞安市自2002年出臺舊城改造管理辦法開始，到調(diào)研時止，已有9個村基本完成改建，其中3個已經(jīng)完成;在建11個;發(fā)改委立項(xiàng)的有24個項(xiàng)目;要求納入改造的有80多個村;101個村已納入改造規(guī)劃區(qū)，2011年開工建設(shè)的面積達(dá)到42.12萬平方米。”
在城中村改造中，瑞安市采取的主要做法是：一是村民自愿原則，二是政府引導(dǎo)原則，三是自求平衡原則。資金和用地都由村里自己平衡，四是穩(wěn)步推進(jìn)原則。
政府在城中村改造中，采取的具體扶持措施有：一是專項(xiàng)資金扶持，尤其是支持中心村規(guī)劃的編制，二是融資支持，三是用地支持。新增用地指標(biāo)10%用于農(nóng)房改造和舊城改造，四是提高安置標(biāo)準(zhǔn)。由原來的每戶160平方米提高到220平方米，五是減免稅費(fèi)，六是安置后多余的土地出讓收益在扣繳稅費(fèi)后全部返還村集體，七是減化手續(xù)。
瑞安市城中村改造的主要特點(diǎn)有四，一是村民積極性很高，二是充分體現(xiàn)村民自治原則，三是改造項(xiàng)目集體土地性質(zhì)統(tǒng)一征為國有，并以劃拔方式全部返還村集體，四是公開招標(biāo)選擇建設(shè)單位，五是村民按成體價購買改造后的房屋，房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為經(jīng)濟(jì)適用房，在繳納40%的土地出讓金后可以變成大產(chǎn)權(quán)房，上市流通。
由以上介紹可以看出，通過申請改造這種模式，村集體不僅掌握了改造方案設(shè)計的主動權(quán)，而且還會獲得可觀的土地出讓金。
《調(diào)查》高度肯定了瑞安市的城中村改造，認(rèn)為，在收益方面，通過城中村改造，村民自身實(shí)現(xiàn)了城市化，身份地位發(fā)生改變，在城市里享受城市居民待遇。居住環(huán)境得到很大的改善，配套設(shè)施的完善，使其生活更加便利。改造后土地價值的升值使得商品房的預(yù)期價格比原來上漲了許多，如果以貨幣價值來衡量的話，居民們基本上都獲得了原房產(chǎn)價值十倍以上收益。
村集體收益也很大。土地出讓金除支付實(shí)施單位所墊付的費(fèi)用和資金占用費(fèi)以外，都?xì)w村集體所有。
正是在這個意義上，《調(diào)查》比較推崇瑞安城中村改造的模式。
三、
雖然有些細(xì)節(jié)，《調(diào)查》并未完全報道，但瑞安城中村改造的主要邏輯及其結(jié)果還是很清晰的，我們以下作簡單討論。
城中村改造前，從政府的角度看，城中村臟亂差，環(huán)境不好，消防隱患大，黃賭毒泛濫，是城市毒瘤。如何將臟亂差的城中村改造為面貌煥然一新的城市社區(qū)的一部分，是幾乎所有大中城市領(lǐng)導(dǎo)人夢寐以求的事情。
嚴(yán)格按《土地管理法》，城中村幾乎無法改造，因?yàn)槌侵写迕窨梢詮钠溥^去所建超大面積住房中獲取巨額租金收益。若由政府按經(jīng)適房甚至商品房來換農(nóng)民的住房再進(jìn)行城市社區(qū)改造，往往投資巨大，政府根本投資不起。
瑞安市的辦法是由村集體進(jìn)行城中村改造，政府通過讓利(主要是土地出讓金)來讓村集體獲取農(nóng)村集體土地國有化使用所可以產(chǎn)生的土地級差收益，從而進(jìn)行城中村改造。
城中村改造中的重點(diǎn)有三，一是村集體對本村規(guī)劃進(jìn)行編制，并納入到城市建設(shè)規(guī)劃，二是村集體自定本村補(bǔ)償計劃，三是政府以新增用地指標(biāo)將城中村集體建設(shè)用地征收為國有建設(shè)用地，然后，以劃拔形式還給村集體使用，這樣，村集體就將之前不允許進(jìn)行市場流轉(zhuǎn)及招拍掛的集體土地變性為國有建設(shè)用地。在寸土寸金的城市中心，一畝國有建設(shè)用地的招拍掛價格可達(dá)數(shù)百萬元，數(shù)以百畝計的集體建設(shè)用地變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，其價值上漲可達(dá)數(shù)十倍。因?yàn)榘础锻恋毓芾矸ā?，國家征收農(nóng)村集體土地所給征地補(bǔ)償是比較低的，其中耕地補(bǔ)償是按農(nóng)用價值，宅基地是按耕地價值的一半來補(bǔ)償?shù)?當(dāng)然，其宅基地上的建筑作為地上附著物要另外進(jìn)行補(bǔ)償)。
經(jīng)過城中村的改造，城中村的面貌發(fā)生巨大變化，基礎(chǔ)設(shè)施配套，農(nóng)民住房價值大幅上升，村集體也留下大筆資金。而政府幾乎沒有投入一分錢。
政府不花錢就可以將臟亂差的城中村建設(shè)好，這當(dāng)然是一個城中村改造的重大經(jīng)驗(yàn)。筆者調(diào)查的湖北X市LK社區(qū)也是這樣的經(jīng)驗(yàn)。
那么，為什么瑞安城中村改造可以取得如此成績?是否可以推廣?其內(nèi)在關(guān)鍵是什么呢?
其實(shí)，瑞安城中村改造的關(guān)鍵是土地政策上的靈活性，核心是政府用新增建設(shè)用地指標(biāo)將城中村之前的集體土地征收為國有土地，然后無償全部劃拔到了村集體，村集體將之前不能自由流轉(zhuǎn)也不允許進(jìn)入土地市場招拍掛的相對低價(甚至可以說是相當(dāng)?shù)蛢r)集體土地變?yōu)橄喈?dāng)高價的城市國有建設(shè)用地，從而獲取了數(shù)以億計的土地增值收益。以此土地增值收益為基礎(chǔ)，城中村就可以自己組織進(jìn)行自主的城中村的改造。
四、
現(xiàn)在的關(guān)鍵是，政府劃拔土地給城中村集體的含義是什么，在瑞安市的城中村改造中，政府沒有直接出錢，但并非沒有間接出錢。具體地說，按《土地管理法》，地方政府可以低價向農(nóng)民征地，而高價將所征土地拿到土地市場上招拍掛，從而獲取大筆土地出讓金，按當(dāng)前中國實(shí)際，征收土地費(fèi)用，每畝僅數(shù)萬元，最多十幾萬元或幾十萬元，而拍出的土地每畝可達(dá)數(shù)百萬元，這樣獲取的土地出讓收入(賣出價格減去征地價格再乘以土地面積)，就成為地方政府土地財政的主要來源，而當(dāng)前中國城市地方政府，土地財政收入往往與公共財政收入相差無幾，是地方政府進(jìn)行城市建設(shè)的不可或缺的收入來源。
瑞安市在城中村改造中，拿出新增建設(shè)用地指標(biāo)征收城中村的集體土地，但并未拿去高價賣出從而獲得地方政府土地財政收入，而是劃拔到村集體，這樣，瑞安市政府其實(shí)是讓出了巨額的土地利益。如前已述，這正是城中村改造得以進(jìn)行的資金來源。
有人說，城中村的土地還是那塊土地，政府只是征收再劃拔，政府沒有什么損失，而城中村卻有巨大利益，這樣的事情太好了，就應(yīng)該這樣干。這種說法是不對的。
首先，城中村土地征收占用了地方政府新增建設(shè)用地指標(biāo)，若地方政府不是將此指標(biāo)用于征收城中村的土地，地方政府就可以在城郊征地，然后將所征收土地高價賣出，從而獲得土地財政收入。
其次，也是更重要的，一個地方政府，其城市建設(shè)用地市場的需求是相對固定的，比如瑞安市一年商業(yè)性建設(shè)用地需要5000畝，城中村的土地可以到市場上招拍掛，就會對地方土地市場造成影響甚至沖擊，從而影響到地方政府的土地財政收入。
若僅僅是個別偶然小范圍進(jìn)行這類城中村改造，地方城市土地市場有能力消化城中村改造新增建設(shè)用地的沖擊，若大規(guī)模進(jìn)行此類城中村的改造，甚至城郊村已加入到這類城中村改造的模式中來(城郊村有足夠理由要求按城中村的辦法進(jìn)行改造)，則這類城中村改造所形成的大量的國有建設(shè)用地，將對地方政府的土地市場造成沖擊，從而極大地降低地方政府的土地財政收入。
也就是說，天下沒有免費(fèi)午餐。城中村改造中，通過征收劃拔形式，城中村集體增加的巨額增值收益來自于地方政府土地財政收入的減少。這一增一減，正好相等。看起來瑞安市政府沒有為城中村改造直接付費(fèi)，其實(shí)是進(jìn)行了間接付費(fèi)的。
瑞安市進(jìn)行城中村改造的此類規(guī)模，看來已經(jīng)相當(dāng)大了，《調(diào)查》報道讓已有101個村已納入到改造規(guī)劃區(qū)。101個村，按每村2000人每村3km2計算，則101個村的規(guī)模有20萬村民和300km2面積，這是一個極其驚人的數(shù)字。瑞安是縣級市，過去就是一個縣城，規(guī)模應(yīng)不大，城中村在過去是沒有的?，F(xiàn)在101個村中，顯然已不僅包括城中村，而且已經(jīng)包括了城郊村。城郊村都按城中村進(jìn)行改造的話，瑞安市的征地今后就幾乎不大可能了。瑞安市的土地財政就沒有了空間，過去中國土地制度中的憲政安排中，可以用于為地方政府籌集進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地財政資源，從此就被正好處在城郊的農(nóng)民所分享，地方政府能力大幅度削弱。
好在瑞安市有比較強(qiáng)的公共財政能力，在缺少土地財政的情況下，地方政府依然有能力做其他該做的事情。
五、
2012年9月，湖北省農(nóng)辦組織武漢高校從事三農(nóng)研究的學(xué)者到湖北X市考察，筆者參與其中。在X市，市政府官員帶我們重點(diǎn)參觀了LK社區(qū)建設(shè)情況。LK社區(qū)是X市的一個城郊村，這個村的民風(fēng)比較彪悍，政府征地拆遷，遇到農(nóng)民強(qiáng)烈反抗，無法進(jìn)行。逐步地，城郊村就變成了城中村。因?yàn)闊o法進(jìn)行征地拆遷，LK村雖然已納入市區(qū)版圖，卻是地地道道的農(nóng)村，村內(nèi)沒有基礎(chǔ)設(shè)施，臟亂差嚴(yán)重，成了X市內(nèi)的毒瘤，也讓市領(lǐng)導(dǎo)臉上無光。為了改造LK社區(qū)，X市特事特辦，其中最重要的一條是，將LK村的土地征收后再無償劃拔村集體，村集體將已變成國有土地的建設(shè)用地拿到市場交易，換回數(shù)以億計資金(其中市政府所收土地交易稅費(fèi)全數(shù)退還村集體)，再以此資金建設(shè)LK村，結(jié)果在很短時間，LK村就為每戶建400平方米的高檔住宅，村集體建了良好的基礎(chǔ)設(shè)施包括廣場、村部、戲樓等，村集體還用部分手中掌握的已變成國有建設(shè)用地的土地建商業(yè)用房出租以獲得租金收益，建商品房出售，結(jié)果，據(jù)X市政府有關(guān)官員的介紹，地方政府沒有出一分錢，就將以前臟亂差的LK社區(qū)建設(shè)成為了X市最為漂亮的城市社區(qū)，村民的財產(chǎn)翻了幾番，村集體資產(chǎn)有幾個億。X市領(lǐng)導(dǎo)LK社區(qū)的建設(shè)中嘗到甜頭，準(zhǔn)備再建幾個LK。
從X市領(lǐng)導(dǎo)帶我們參觀的行為來看，從LK社區(qū)現(xiàn)在已成為X市社區(qū)建設(shè)示范典型來看，X市委市政府是大張旗鼓推廣LK經(jīng)驗(yàn)的，市領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，LK建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)是“農(nóng)民得實(shí)惠，政府得形象”，政府農(nóng)民雙贏。X市其他城中村和城郊村當(dāng)然愿意學(xué)習(xí)LK建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，即X市政府再來征地，不讓征，除非市政府將所征土地全部劃拔回來，且免收土地出讓金，免除所有相關(guān)稅費(fèi)。這樣一來，雖然X市政府在LK社區(qū)和其他村莊建設(shè)中都沒有花錢，但后果也將十分嚴(yán)重，即今后X市政府再難征到地，從而不再有獲得土地財政的機(jī)會。離開土地財政，在公共財政收入不多的情況下，X市的城市建設(shè)將成無米之炊，沒有城市建設(shè)，也就不可能有投資環(huán)境，沒有投資環(huán)境，在招商引資中，X市就敵不過周邊縣市，最終的結(jié)果是X市的淪陷?
這樣看來，X市將本來是作為無奈之舉的LK建設(shè)當(dāng)作示范，是極大的失策，既不公平(LK社區(qū)農(nóng)民憑地利得到太多好處，沒有做到地利共享)，又無效率。
六、
中國之所以可以取得快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的一個重要原因是土地非農(nóng)使用增值收益可以通過土地財政的形式建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施從而可以做到地利共享。隨著土地非農(nóng)使用價值的進(jìn)一步提升，城郊農(nóng)民爭奪土地增值收益，這很正常，因此地方政府征地越來越難，城中村和城郊村的改造也越來越不容易，由此出現(xiàn)瑞安市城中村的以上改造辦法和X市LK社區(qū)特事特辦的辦法，但這應(yīng)是特例，是無奈之舉。若以為這是創(chuàng)新，是應(yīng)該推廣的，就是大錯特錯了。
某種意義上，堅持當(dāng)前的土地管理法及中國土地制度中的憲法秩序十分重要。城中村改造，不可急于求成。一般情況下，尤其不應(yīng)該違反當(dāng)前中國土地制度的基本安排，造成社會新的不公平，及產(chǎn)生不良的示范效應(yīng)。前幾年報道深圳城中村改造，每改造一個城中村，就產(chǎn)生數(shù)十個億萬富翁，數(shù)百個千萬富翁，這實(shí)在是社會資源的巨大浪費(fèi)。中國畢竟還是發(fā)展中國家，國家的資源應(yīng)該用到有利于創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)效率和社會公平的方面，而不是為了圖省事，或城市表面上的好看，而花費(fèi)巨額財政資金。去讓城中村或城郊村的一小部分人變成食利者。
2012年11月4日晚
來源：三農(nóng)中國 http://www.snzg.cn
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