賀雪峰:低保戶為何變成了低保人

賀雪峰


一、
河南A市北郊鄉(xiāng)民政辦主任介紹，2010年北郊鄉(xiāng)2.8萬人，有1196戶、1356人享受了低保，享受低保的人數(shù)約占總?cè)丝诘?。5%。從民政辦主任介紹的情況來看，北郊鄉(xiāng)低保戶，基本上是以人而不是以戶為單位享受低保，具體來講，按一戶一個人享受低保，則有1356-1196=160人在已有一名家人享受低保的情況下，享受了低保，以2人為一戶計算，全鄉(xiāng)享受低保人中，只有160/1196=14%左右為低保戶，低保人的比例遠(yuǎn)高于低保戶。
這很有趣，為什么低保戶會變成低保人？

二、
按政策規(guī)定，低保應(yīng)是全村中最為貧困戶，以戶為單位享受低保，作為貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)，政策文件規(guī)定，農(nóng)村低保戶一般不得“住樓、有手機(jī)、有彩電、冰箱、空調(diào)等物件”。低保評選的程序，應(yīng)由貧困戶申請、村民代表會議評議，民政辦批準(zhǔn)和在全村公示等環(huán)節(jié)。低保戶應(yīng)一年一評，已經(jīng)脫離貧困標(biāo)準(zhǔn)的不應(yīng)再享受低保，等等。且低保應(yīng)依據(jù)實際情況，有多少評多少，沒有貧困戶就不評低保戶等等。

三、
以上政策規(guī)定中，有多項難以操作。首先是貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村，農(nóng)民收入和支出數(shù)額很難計算，尤其是不同村莊內(nèi)的貧困戶更加難以統(tǒng)計和比較，比如有的村莊總體經(jīng)濟(jì)條件更好，卻完全可能有更多貧困戶，因為經(jīng)濟(jì)條件好的農(nóng)村，往往收入差距大，且相對被剝奪感更強(qiáng)。而幾乎所有村都傾向爭取更多低保指標(biāo)。因此，北郊鄉(xiāng)的辦法是將低保戶指標(biāo)按總?cè)藬?shù)的比例下達(dá)到村，2010年是按總?cè)丝诘?.5%下達(dá)指標(biāo)到各行政村，采取了一刀切的辦法。行政村一般又是以4%的人口比例，一刀切地將低保指標(biāo)下達(dá)到村民組，而留0.5%的機(jī)動指標(biāo)在村里掌握。一個2000人的行政村，可以留大約10個機(jī)動指標(biāo)。
二是關(guān)于低保戶條件也很難嚴(yán)格套用。比如不能有手機(jī)。在手機(jī)已經(jīng)普及的情況下，幾乎沒有農(nóng)戶家庭沒有手機(jī)，也幾乎沒有農(nóng)戶家沒有彩電，且北郊鄉(xiāng)靠近城區(qū)的村，因為征地，幾乎家家都建了樓房。從硬件條件來講，這些村幾乎沒有符合低保戶標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，而上級總不可能一個低保指標(biāo)都不分到這些村吧。
三是關(guān)于低保戶的戶。當(dāng)?shù)捅Ｖ笜?biāo)很少時，一個村莊中，總有那么幾戶特別不幸，比如家里有長期患病的病人，尤其是主要勞力患病，家庭因此長期陷于貧困；比如殘疾人家庭；比如單親家庭等等。這樣的全村公認(rèn)特別貧困家庭，一般會占到農(nóng)戶戶數(shù)的1—2%，只有很少的低保指標(biāo)，將這些低保指標(biāo)給到這些特別貧困戶，村民往往容易達(dá)成共識。當(dāng)?shù)捅裘~很少時，按戶的低保比率應(yīng)該相對更高些。
而隨著一個村的低保人數(shù)由十多人上升到幾十人，甚至上升到上百人時，村莊最貧困人群以外也有村民可能享受到低保時，這些可以享受低保的村民，其經(jīng)濟(jì)條件與其他村民差距不大。經(jīng)濟(jì)收入差距不大，而全家享受低保，就顯得不公平，用農(nóng)民的話來講，這么多低保指標(biāo)，挨得著的戶應(yīng)不少，憑什么有人一家?guī)卓谧尤汲缘捅＃?jīng)濟(jì)條件最多只是稍好的農(nóng)戶卻一個低保也吃不著？因此，在評低保戶時，村莊內(nèi)傾向按公平原則，讓盡可能多挨得著低保的農(nóng)戶吃上低保，低保指標(biāo)的分配因此由戶到人，一戶一個人。

四、
一旦按人，則低保評選標(biāo)準(zhǔn)就不是按戶均收入情況，而是按個人生活水平高低來評。個人生活水平高低？對，因為當(dāng)前農(nóng)村中，戶的構(gòu)成十分復(fù)雜，其中主要是父母與已成家子女究竟可以算幾家。一般情況下，只有一個兒子的父母，兒子成家后，并不與父母分家，卻往往分開開伙，經(jīng)濟(jì)上也是相對獨立的。而有幾個兒子的家庭，兒子成家后，父母一般單過，父母卻很少會單獨作為一戶，其戶屬關(guān)系是附在兒子家庭上的，大多是附在最小的兒子家庭上。贍養(yǎng)則是由多個兒子分別攤錢攤物。
在當(dāng)前的農(nóng)村，不只是A市市郊農(nóng)村，而且?guī)缀跏侨珖^大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，子女贍養(yǎng)父母的標(biāo)準(zhǔn)都非常低，往往是一年幾百斤谷子或小麥，每月10—20元零花錢，這點零花錢，還不夠買鹽和打醬油。因此，若按生活水平來計，農(nóng)村中最為困難的人群往往是年齡比較大的老年人，尤其是多個兒子的老年人，他們基本處境可謂“有飯吃，無錢花”，少數(shù)兒子媳婦不孝順的，吃飯都有困難。
因此，在農(nóng)村低保指標(biāo)稍多時，除極少貧困家庭主要勞力病殘家庭以外，最困難群體是村中沒有獨立立戶的老年人，將老年人評為低保戶，讓老年人享受到低保的陽光雨露，有合理性。我們因此在農(nóng)村調(diào)研中，常聽到農(nóng)民抱怨，我家父母多么困難啊，憑什么不讓他吃低保？
按老年人生活水平高低來評低保也存在問題，因為這些生活困難的老年人完全可能是子女家庭條件相當(dāng)好的農(nóng)戶，只是因為子女不孝，而讓老年人生活困難。若子女不孝引起的生活困難可以享受低保，那國家是不是要鼓勵子女不孝？憑什么子女孝順的家庭中老年人就不可以享受到低保的好處？
這樣一來，合理的標(biāo)準(zhǔn)是按年齡來評低保，誰年齡大，誰可以吃低保。因此，A市市郊農(nóng)村，村民認(rèn)為挨得著低保的標(biāo)準(zhǔn)有三個，一是貧困，二是病殘，三是年齡，且唯有年齡最為客觀，好操作，因此，在有些村民組，低保完全按年齡來分，有老人抱怨說，我已經(jīng)80多歲了還沒有吃到低保。

五、
老年人中，也有條件特別好的，比如兒子在外工作，年收入10萬元以上，且十分孝順，家里經(jīng)濟(jì)收入也很高，完全不愁吃不愁穿。這樣的老年人，既不符合低保的條件，低保的那點錢也完全沒有什么作用。但是，這樣家庭的老年人看到其他年齡大的人都吃了低保，而自己沒吃上，心中不滿。憑什么比我年齡小的都吃上低保了而不讓我吃？這不是欺負(fù)人嗎？這樣一來，吃低保就成為在村中有無地位，有無面子的標(biāo)準(zhǔn)。我吃低保，所以我“光棍”（有面子的意思）。這樣一來，低保就已完全背離了低保的本來之意。

六、
比按年齡來分配低保指標(biāo)更公平的辦法是輪流吃低保，每戶都有份，每人都有份。這樣做，既公平，又客觀，就是不公正，且完全離開了低保政策的宗旨。

七、
低保評選標(biāo)準(zhǔn)難以量化操作，評選低保的意見總有分歧，評低保后總會有不同意見，這就為低保評選的暗箱操作提供了空間。在A市市郊農(nóng)村，雖然上級規(guī)定低保指標(biāo)必須公開，但實際上，只有極少數(shù)村對每年評出的低保進(jìn)行了公示，更重要的是，大多數(shù)村根本就沒有經(jīng)過村民代表來評選，而是由村民組長指定低保人的。
村民組長一般都是村莊中的精英，其背景往往是門子比較大兄弟比較多。村民組長完全有能力掌握國家低保政策的政策界限，他又完全知道本村民組村民的經(jīng)濟(jì)和收入條件，若組長十分公正地按政策標(biāo)準(zhǔn)來分配低保指標(biāo)，一個村民組200口人。大致有上十個低保指標(biāo)，這上十個低保指標(biāo)恰當(dāng)?shù)厣踔潦蔷_地分配下去，是并不困難的。
假定村民組長十分公正、正直且嚴(yán)格按國家低保政策操作，組長私自確定低保人，然后將名單報行政村，行政村再報到上級批準(zhǔn)，組長這個私自確定本身就會造成困擾，這種困擾的要點是，由組長確定的并且上級不可能不同意的（因為上級無法掌握比組長更全面的信息）名單中，上了低保名單的低保戶，其所吃低保都是因為組長的選定，他們吃的是國家的低保，卻要感激組長的人情，因此就有了事事支持組長的義務(wù)。這樣就形成了農(nóng)村最基層的庇護(hù)與被庇護(hù)關(guān)系。而沒有上名單的農(nóng)戶認(rèn)為自己之所以未上名單，也大多是組長不講感情不夠朋友，因此會對組長以后的工作予以抵制。
村民組長是一個公正的且愿意為村民組辦事的人，他要辦成事情，卻離不開村民支持。村民是分層的，并非所有村民都具有同樣的力量，及其有同等的號召力。村莊中的“光棍”，是一些有號召力，說話有人聽，自己也敢于說話的人。村民組的低保指標(biāo)掌握在組長手上，組長將低保指標(biāo)都給了村民組內(nèi)最貧困農(nóng)戶，這些貧困農(nóng)戶也很感激組長，但他們的感激沒有力度，而沒有吃上低保的“光棍”卻是有足夠能力抵制組長的厲害角色。
因此，組長為了搞好村民組的工作，在安排低保指標(biāo)時，就會有意識地讓那些強(qiáng)勢村民也挨著一點，比如讓他們年老的母親吃一個低保。一個村民組，真正光棍的就那么幾個人，一個低保指標(biāo)收買一個強(qiáng)勢人物的支持，幾個低保指標(biāo)就使得村民組內(nèi)反對的聲音消失了：雖然這樣低保分配更不公平了。
也就是說，低保指標(biāo)被村民組長作為治理資源，組長不是作為一個政策執(zhí)行人員，而是作為一個村民組的事業(yè)經(jīng)營人員來落實低保政策，這一點，村干部也是心知肚明，村干部必須要尊重村民組長所提交的低保名單，而不能再去改變，否則，組長今后也沒有支持村干部工作的積極性。

八、
一旦組長有私心，他以對村干部的忠誠來換取自己在低保指標(biāo)分配及其他利益分配中的利益，這個組長往往可以得逞，因此，村民組低保指標(biāo)的確是照顧到了最貧困戶，照顧到了最強(qiáng)勢群體的親友，而相當(dāng)部分卻照顧到了自己的親友上面。這樣的低保名單當(dāng)然是萬不可公開的。
不公開，但低保本來就是需要公開的事務(wù)，越是神秘不公開，村民越是議論紛紛，這種議論足以吞噬村民組長的合法性。時間長了，這個習(xí)慣于暗箱操作的村民組長也就失去了民意基礎(chǔ)。甚至吃上低保的貧困戶也有意見：本來公開評我也可以吃上低保，現(xiàn)在組長給我低保指標(biāo)，好象他私人給了我好處，憑什么？

九、
低保制度這一惠民政策在鄉(xiāng)村治理中所起作用，顯然不如我們想當(dāng)然認(rèn)為的那樣，只有正面作用。一方面是低保的瞄準(zhǔn)率問題，一方面是低保成為鄉(xiāng)村治理資源的正負(fù)影響，都有待更加細(xì)致的評估與考量。

十、
其中核心是，在村莊失去政治的情況下，任何好的自上而下的政策，都可能在實踐中走向反面。

來源：三農(nóng)中國 http://www.snzg.cn

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