退休養(yǎng)老費(fèi)用是由國家掌控的社會再分配資源支出的，因而更容易體現(xiàn)一個國家的社會分配的公平程度。通過完善民主與法制建設(shè)，消除分配上的不合理，正是我國政治體制改革的主要任務(wù)之一。人民群眾對政改的支持和參與程度，又是政改能否成功的決定因素。
我國自試行社會統(tǒng)籌開始，也就開始了企業(yè)職工養(yǎng)老金的“另灶吃飯”，這種積極的探索，是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必由之路。探索的同時也說明職工的老有所養(yǎng)從此與“非企業(yè)職工”井水不犯河水，以后由點到面的完善過程，只局限于這個封閉的“小系統(tǒng)”之內(nèi)。剛開始，系統(tǒng)內(nèi)外差別不大，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)人們越來越多地享受到改革開放成果的時候，春風(fēng)難度玉門關(guān)，“小系統(tǒng)”由于先天不足，資金運(yùn)轉(zhuǎn)日見窘迫。雖然有關(guān)方面作出了最大努力，連續(xù)多年提高了職工退休金水平，卻較之于物價上漲和系統(tǒng)以外退休金的上調(diào)幅度，顯得十分的蒼白。無奈下的“延遲退休”幾次提出均遭到“封殺”。
由于職工養(yǎng)老統(tǒng)籌與系統(tǒng)外退休金的資金來源、支付渠道、享受標(biāo)準(zhǔn)不一樣，被人們稱之為“退休雙軌制”。其實它是改革走向完善的過程表現(xiàn)，并不是真正的“制度”。消除這種不合理現(xiàn)象，建立科學(xué)合理的制度，正是我們體制改革所要努力的方向。
職工養(yǎng)老制度的積極探索的過程本身證明了，重大制度性的社會問題必須放在社會大局的高度上來認(rèn)識和處理，否則實現(xiàn)公平的過程將必定艱難，后果也難以預(yù)期。從人本、民生、人權(quán)的角度看，社會的養(yǎng)老應(yīng)該與公民本身曾從事的職業(yè)、社會地位無關(guān)，這也正是建立社會保險制度的初衷。
黨的十七屆五中全會的召開和十二五規(guī)劃建議的提出，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治制度改革被正式啟動。啟動后的第一部關(guān)系國計民生的重要法律《中華人民共和國社會保險法》于２０１０年１０月２８日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議上通過。它除了從法律上明確了社保制度外，同時具有推進(jìn)政改的象征意義，因此受到社會的廣泛關(guān)注。
這部法律第一條規(guī)定，為了規(guī)范社會保險關(guān)系，維護(hù)公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法。依此說明，本法所調(diào)節(jié)的對象是“公民”，是《憲法》界定的具有中華人民共和國國籍，并依據(jù)憲法或法律規(guī)定，享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人。
這部法律同時又在第十條規(guī)定：“職工應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險，由個人繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)。公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定。”根據(jù)本條內(nèi)容，“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員”不涵蓋在本法調(diào)節(jié)的范圍之內(nèi)。
同一部法律的總則與分則在“調(diào)整對象”上出現(xiàn)外延矛盾，是我國立法史上極罕見的。分則無疑將“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員”排斥在“公民”之外，這種法理上的邏輯混亂必將為今后的執(zhí)法造成極大的困難。
法律是組成上層建筑的主要內(nèi)容，一部法律出臺，是從“制度”上確立被調(diào)節(jié)對象的法律關(guān)系。社保法第一、第十條可以理解為，“公民參加社會保險和享受社會保險待遇”屬于本法管，而“非公民？”的“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定”。“退休雙軌制”原本不是“制度”，隨著《社保法》的頒布，“退休雙軌制”作為“制度”得以在法律上確立了。從法律概念的矛盾，又顯現(xiàn)了立法的“倉促性”。
“退休雙軌制”的不公平是顯而易見的，人大和政協(xié)的許多代表曾多次提出相關(guān)“立法”的建議。“十一五”也曾將“縮小差距”作為目標(biāo)。事實上，退休雙軌制不僅帶來嚴(yán)重的社會穩(wěn)定問題，有損于黨和政府以及社會主義制度的形象，還嚴(yán)重阻滯了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，退休雙軌制本應(yīng)在政改過程中逐步解決。
在政改揭幕之際，倉促頒布矛盾百出的《社保法》是何用意？人大常委會將“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員”拋給國務(wù)院另行“規(guī)定”又是什么意思？中國的政改如此起步？
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