鄭永年：中國住房政策的癥結(jié)在哪里？

　　很多年里，中國的房地產(chǎn)市場不僅已經(jīng)成了中國民眾、政府和發(fā)展商的永恒話題，而且也是國際投資者和投機(jī)者的深切關(guān)注對象。最近隨著迪拜世界債務(wù)事件的爆發(fā)和中國電視劇《蝸居》的播出，不同的人群對中國房地產(chǎn)的市場表現(xiàn)出不同的情緒來，或者憂慮，或者恐慌，或者憤怒。感到憂慮甚至恐慌的政府，因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場存在的巨大泡沫，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)的最大隱憂；而感到憤怒的民眾，因?yàn)樵絹碓蕉嗟闹袊癖姳蛔兿嗟貏儕Z了“住房”權(quán)。

　　房地產(chǎn)泡沫不是新鮮事，在很多年里，泡沫一直在不停地上升。根據(jù)對北京、上海和深圳等大城市的調(diào)查，大城市的房屋空置率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過10%的國際警戒線。在不少地區(qū)，這一比例甚至已經(jīng)達(dá)到50%以上。同時(shí)，房地產(chǎn)對中國經(jīng)濟(jì)的重要性也不容置疑。房地產(chǎn)已經(jīng)占了GDP的6%，四分之一的投資在房地產(chǎn)行業(yè)，50多個(gè)產(chǎn)業(yè)與房地產(chǎn)關(guān)系密切。

　　房地產(chǎn)綁架中國經(jīng)濟(jì)

　　正因?yàn)槿绱耍嘘P(guān)當(dāng)局有足夠的理由要擔(dān)憂房地產(chǎn)。前面有日本的例子。上世紀(jì)八十年代末和九十年代初，日本房地產(chǎn)泡沫解體之后，日本經(jīng)濟(jì)在此后的二十多年里沒有走出過陰影。海內(nèi)外，早就有很多人在討論中國是否會步日本模式后塵的問題。現(xiàn)在又有迪拜世界事件。房地產(chǎn)無疑已經(jīng)成了中國經(jīng)濟(jì)的金箍咒，因?yàn)榉康禺a(chǎn)的解體也很可能就是中國經(jīng)濟(jì)的解體。因此，有關(guān)當(dāng)局一直不敢有絲毫的松懈。多年來，盡管有關(guān)當(dāng)局也對房地產(chǎn)市場多有不滿，但一旦當(dāng)房地產(chǎn)遇到危機(jī)時(shí)，必出手相救。這次金融危機(jī)之后，政府出臺的龐大應(yīng)付危機(jī)的資金，也有很大一部分流向房地產(chǎn)。毫不夸張地說，房地產(chǎn)已經(jīng)綁架了中國經(jīng)濟(jì)，因此也綁架了為中國經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)的中國政府。

　　與泡沫和空置房平行存在的現(xiàn)實(shí)是，中國85%的家庭無力購房（根據(jù)中國社會科學(xué)院的最新調(diào)查）。這種情況使得中國社會對房地產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，以及對政府無能改變這種局面的不滿在已經(jīng)到達(dá)了一個(gè)新的沸點(diǎn)。

　　到底是什么原因造成了中國房地產(chǎn)這種荒謬的局面呢？很多人往深一步，轉(zhuǎn)向了土地供應(yīng)市場，指向政府的責(zé)任。的確，就土地而言，政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任。長期以來，政府行政限制土地的供應(yīng)量，政府也搞寡頭式壟斷。同時(shí)，政府所推行的“招拍掛”制度也阻礙著競爭性土地供應(yīng)市場的形成。

　　很顯然，各級政府的賣地財(cái)政提高了土地價(jià)格；為了消化高價(jià)土地，發(fā)展商就抬高房價(jià)。這似乎很合乎經(jīng)濟(jì)邏輯。多少年來，人們所聽到的似乎也只有經(jīng)濟(jì)學(xué)家的聲音，那就是供求關(guān)系。但供求關(guān)系已經(jīng)很難解釋今天中國的房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀了。很簡單，如果求大于供，那么就不會有那么大量的空置房了；如果供大于求，那么，就不會有那么多的人買不起房了。那么，在供求關(guān)系之外，還出了什么問題呢？

　　供求律以外的因素

　　房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀的形成當(dāng)然有很多原因。但依筆者看，最大的因素莫過于發(fā)展房地產(chǎn)市場的主導(dǎo)思想的嚴(yán)重失誤。簡單地說，在中國，房地產(chǎn)被視為僅僅是經(jīng)濟(jì)政策的一部分，而非社會政策的一部分。因?yàn)榘逊康禺a(chǎn)視為經(jīng)濟(jì)政策，其GDP功能（對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)）被凸現(xiàn)出來，而其社會功能（社會成員對住房的需求和人們的“空間權(quán)”）就被忽視。因?yàn)樯唐贩考婢咄顿Y和消費(fèi)價(jià)值， 人們對其價(jià)格上漲有預(yù)期。開發(fā)商利用這樣的社會預(yù)期去囤積土地和新房，購房者也會迫不及待地去賣房。從而一步一步地把房價(jià)逼向新高。要解決這個(gè)問題，政府就要扮演一個(gè)很重要的角色。但在中國，政府不僅沒有起到正面的作用，反而惡化這個(gè)局面，使得人們對房產(chǎn)價(jià)格的上升的預(yù)期牢不可破。地方政府無視住房的社會功能，而只強(qiáng)調(diào)住房的財(cái)政功能，即“土地財(cái)政”。土地轉(zhuǎn)讓金普遍占到地方財(cái)政收入的30%以上，許多地區(qū)60%到70%的基礎(chǔ)設(shè)施投資依賴土地財(cái)政。除了一般商品房的大幅漲價(jià)之外， 住房的社會功能的缺位，更體現(xiàn)在廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房供給的極度缺乏。

　　縱觀世界各國，凡是房地產(chǎn)市場發(fā)展健全和公共住房解決得好的國家，都是把房地產(chǎn)作為國家社會政策的一部分。這些國家并不把房地產(chǎn)看成是其經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的一個(gè)重要資源，就是說，房地產(chǎn)對GDP的貢獻(xiàn)不是這些國家政府的首要考量，首要的考量是社會發(fā)展，是社會成員的居住權(quán)。經(jīng)濟(jì)因素當(dāng)然很重要。房地產(chǎn)的發(fā)展也必須考慮到供求關(guān)系，否則是不可持續(xù)的。但是這種經(jīng)濟(jì)考量是在宏觀的社會政策構(gòu)架內(nèi)進(jìn)行的。

　　歐洲一些國家在早期也是把房地產(chǎn)作為經(jīng)濟(jì)增長來源，也同樣產(chǎn)生了很多社會問題。隨著原始資本主義向福利資本主義轉(zhuǎn)型，住房政策，尤其是公共住房政策越來越變成這些國家的社會政策的一部分。

　　到今天，很多國家尤其是北歐國家，房地產(chǎn)完全屬于社會政策，對房地產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)增長的考量已經(jīng)變得不那么重要。應(yīng)當(dāng)指出的是，那些把公共住房僅僅看成是對窮人的救濟(jì)的福利國家，公共住房也是不成功的。在這些地方，公共住房最終變成了貧民窟。

　　新加坡的公共住房經(jīng)驗(yàn)

　　新加坡是亞洲社會房地產(chǎn)市場發(fā)展得最健康的國家。新加坡學(xué)習(xí)了歐洲公共住房的經(jīng)驗(yàn)，又結(jié)合自己的國情，創(chuàng)造了獨(dú)一無二的公共住房制度。如果說在西方社會，公共住房主要是為了社會弱勢群體的，那么在新加坡，公共住房是為全體社會成員的，80%以上的家庭住在公共住房。公共住房投資是新加坡社會性投資的最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)指出的是，新加坡的住房政策的指導(dǎo)思想就是“居者有其屋”的傳統(tǒng)儒家思想。

　　反觀中國，房地產(chǎn)從一開始就被認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)最主要的來源。或者說，房地產(chǎn)是包括從中央到地方的各級政府GDP主義的一個(gè)核心組成部分。在GDP主義的指導(dǎo)下，房地產(chǎn)成為生產(chǎn)（建設(shè)）性投資，而非社會性投資，從而剝奪了房地產(chǎn)的公共性。房地產(chǎn)本來就是一種特殊的社會產(chǎn)品，因?yàn)槠渲苯雨P(guān)切到社會成員的空間居住權(quán)。同時(shí)，房地產(chǎn)也直接關(guān)乎社會穩(wěn)定和和諧。但在GDP主義構(gòu)架內(nèi)，房地產(chǎn)的唯一考量是利潤，而非社會生活的其他方面。

　　這樣，無論哪個(gè)角色，政府、發(fā)展商還是投資者，都想從房地產(chǎn)那里獲得巨額的利益。正因?yàn)檫@樣，在中國房地產(chǎn)投資過程中，帶有極大的投機(jī)性。一些投資者甚至僅僅是為了投機(jī)。當(dāng)房地產(chǎn)被投資者或投機(jī)者所操控時(shí)，其和大多數(shù)社會成員的實(shí)際需求就沒有了任何關(guān)系。（類似的情況也表現(xiàn)在投機(jī)性金融經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)毫無關(guān)系上。）應(yīng)當(dāng)指出的是，中國的地方政府也是這個(gè)過程中的投機(jī)者。　　不管地方政府投機(jī)的動機(jī)（如地方財(cái)政考量）的理由如何，在制造房地產(chǎn)泡沫方面，地方政府和發(fā)展商同樣具有不可推卸的責(zé)任。實(shí)際上，大量的泡沫是地方政府和發(fā)展商利益共同體的結(jié)果。更為嚴(yán)重的是，對房地產(chǎn)投機(jī)的巨額利益，也正在促使中央國有企業(yè)大舉進(jìn)軍這個(gè)產(chǎn)業(yè)。

　　GDP主義盛行，有關(guān)方面就很難推出有效的房地產(chǎn)發(fā)展政策。這些年來，面對社會的不滿，盡管也有一些政策出臺，例如“廉租房”和“廉價(jià)房”，但遠(yuǎn)不能解決問題。截至2006年，政府支出中用來解決住房問題的資金只占財(cái)政支出0.17%，這只能是杯水車薪。更重要的是，抑制房價(jià)政策結(jié)果剛好是政策初衷的反面，就是說，每出臺一個(gè)控制房價(jià)從而幫助中低收入家庭的政策，就把房價(jià)推到一個(gè)新高點(diǎn)，從而又一次為低收入家庭雪上加霜。原因再也簡單不過，無論是發(fā)展商還是地方政府都有巨大的動力來扭曲政策，從政策“尋租”。

　　中國房地產(chǎn)成為資本的“游戲物”

　　正因?yàn)榉康禺a(chǎn)的唯一目標(biāo)是“錢”而非社會大多數(shù)成員的需要，中國的房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)出過度的開放性和投機(jī)性。在剝奪了大多數(shù)社會成員的居住權(quán)的同時(shí)，中國各地的房地產(chǎn)不僅向國內(nèi)的“炒房團(tuán)”開放，而且更向國際資本開放。很大程度上說，中國房地產(chǎn)已經(jīng)成了國內(nèi)外資本的“游戲物”。從技術(shù)上說，要遏制炒房和投機(jī)并不難，例如可限制購房的數(shù)量、規(guī)定住房居住的最低年限、收取房產(chǎn)稅（即是在宣稱私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯的美國也是征收房產(chǎn)及其房產(chǎn)繼承稅的）等等。問題在于，所有這些可以非常有效的舉措并不符合發(fā)展商、投機(jī)者和地方政府的共同利益，沒有人會使用這些技術(shù)來限制房地產(chǎn)。進(jìn)而，如上面所說，房地產(chǎn)也綁架著中國經(jīng)濟(jì)和中央政府，有關(guān)部門也沒有動力真正去采取行之有效的方法，盡管它們也面臨社會的壓力。畢竟，在這個(gè)體制內(nèi)，對有關(guān)部門來說，經(jīng)濟(jì)利益大大重要于社會利益。

　　很顯然，就房地產(chǎn)而言，中國政府面臨雙重的挑戰(zhàn)。一方面是房地產(chǎn)泡沫。房價(jià)泡沫一旦破滅，總體經(jīng)濟(jì)就要遭殃。另一方面是社會成員的居住權(quán)。在各種社會文化因素的作用下，大多數(shù)中國人非常認(rèn)同居者有其屋這一說法，年輕人普遍并認(rèn)為幸福和房子息息相關(guān)。這兩方面的后果都會影響社會政治的穩(wěn)定。最嚴(yán)峻的是，盡管這樣的壓力其他市場經(jīng)濟(jì)國家也面臨過，但中國沒有其他國家解決房地產(chǎn)問題的動力和制度機(jī)制。在西方國家，房地產(chǎn)從經(jīng)濟(jì)政策演變成為社會政策是有強(qiáng)大的社會運(yùn)動來推動的。在強(qiáng)大的既得利益的面前，中國的房地產(chǎn)政策似乎已經(jīng)山窮水盡。一定也要有強(qiáng)大的社會運(yùn)動來促使房地產(chǎn)政策的有效轉(zhuǎn)型嗎？人們只能拭目以待了。

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