一、從“各掃門前雪”到“不掃門前雪”
先看兩個基層工作例子。
2020年在某地調研，當地正在實施農村“廁所革命”，將傳統的廁所改造成為帶有化糞池的水沖式廁所。當地接到上級分解的任務指標，要求限期完成任務。上級政府定期檢查督查任務完成情況，還聘請了第三方抽檢，對各縣和各個鄉鎮的推進力度進行排名。
政府制定新式廁所的建設標準，要求有沖水設備、裝有照明設備等。每個廁所改造成本1500元左右。農民負責出場地，政府招標后交給施工隊統一建設，村里負責協調。
當地農民外出務工，很多家庭人去樓空，政府分解到村里的指標超過了在村的居住戶。為了完成任務，應當改造的必須改造，沒有人在家的也動員其改造，總之是要完成任務，實現全覆蓋。
廁所改造有的農戶有需求，積極配合，還有的農戶已經搬到城里，沒有需求，村干部為了落實指標，只能找老百姓做工作，勸說他們配合廁所改造。
在實施廁所改造中，村干部碰到這么一件事，有一個農民前幾年翻修房屋時自行進行了廁所改造，符合“廁所革命”要求。村干部帶領施工隊協調這個村民組的建設，這家廁所條件較好農戶的女主人在家，她提出村里應當給其補償，原因是她家沒有花政府的錢，“吃虧了”。村干部推進廁所改造工作，幾個月以來都在跟各家各戶扯皮，做了很多“求爺爺、告奶奶”的事情，積累了很多負面情緒。聽到這位婦女提出如此要求，簡直是氣的頭暈。站在村干部的角度，政府幫助農民改善衛生條件，無論如何都是好事，但想把好事做好卻不容易，為農民做好事卻處處受氣。
生氣歸生氣，村干部也沒有辦法，如果與村民吵架就更難處理，村民不僅不配合工作，還會打12345投訴。到頭來不僅要給上級寫情況說明，還得上門跟農戶說好話，以便能夠在12345回訪處理結果時，給予“滿意”評價。
負責這個村民組的村干部壓著脾氣，將生氣埋在肚子里，經過協調，由施工隊從建設材料中剪出一段2米的電線和一個電燈泡，給這個農戶，算作她沒有占政府好處的“補償”。
訪談中，村干部提起整件事，還是憤憤不平。他不理解，為什么現在政策那么好，而工作卻這么難做。他更不理解，為什么在有的人眼中，沒有占到政策便宜，就算作“吃了虧”。
上級要求那么高，“既要，還要”，而群眾工作卻難做，在兩頭擠壓下，村干部就算想為村里做點公益事業，也變得十分困難。
這是第一個事例。再來看第二個故事。
前兩年，到北方某地調查，在一個脫貧攻堅重點村住了十多天。這是一個省級扶貧村，各級政府針對貧困戶和村莊，投入大量政策。這個村距離縣城只有幾公里，幾十個農戶納入了扶貧對象，當地實施易地扶貧搬遷政策，只要承諾退出老宅基并繳納1萬元，就可以在縣城獲得一套安置房，100平方左右，市場價至少20萬元。其他方面，還享受了“兩不愁三保障”政策。
應當說，政府為村民投入了很多。但是，幾年下來之后，村干部卻反映一個問題：群眾的集體意識沒有變強，而是越來越弱了。
村干部舉例子，這幾年每到夏季暴雨之后，上級都要求村里去巡查一遍，看是否存在農房隱患。有的農戶窯洞頂部積水了、墻體被沖刷了、或是門前積水，就要求村干部處理，要求村里將墻體的縫隙修理好。然而，幾百年以來，修繕房屋都是農民自己關心的事情，沒有農民不操心自己的房屋。現在農民一旦房前屋后有事，就在微信群里拍照發圖片，@村干部解決。如果村里不解決，就會撥打12345熱線。
前兩年，過年時下大雪，道路被封堵。村干部吆喝群眾出來一起掃雪，卻沒有人響應。大年初一要拜年，行人不好走，車輛容易出事故。村里只好找推土車花錢掃雪。
村干部感嘆說，過去是“各掃門前雪”，現在是“門前雪也不掃了”。
談及原因，村干部分析是因為現在政策好了，尤其是不少情況差不太多的脫貧戶得了那么多優惠政策，其他農戶心里不平衡。比如在縣城買一套房，很多農戶積攢了大半輩子也做不到，而幾十個貧困戶卻幾乎免費獲得一套。當地年輕人結婚需要到縣城買房，那些勤勞卻沒有致富的農戶，買不起房，兒子說媒困難。這么一對比，群眾心里怎么能平衡的了？
政府實施了好政策，沒有帶來村莊的公共性，卻讓群眾變得更加分散，這是國家不希望看到的。
每一項政策和每一件工作，不僅要取得具體效果，還必須站在群眾的角度考慮。不僅要取得受惠農民的滿意，還要獲得大多數群眾的支持。這樣的政策才能夠凝聚群眾，形成好的社會風氣。反之，就會出現“門前雪也不掃”的結果。
二、干部與群眾的關系
上面兩個實例，都反映了惠民政策如何實施的問題。要做好惠民工作，不僅要政策目標正確，還要采取科學的工作方法。
取消農業稅之后，基層工作進入到惠農階段，“三農”政策前所未有的好。直接地看，“三農”政策改變了國家與農民的關系，國家對農民和鄉村越來越優惠。不止如此，“三農”政策背后，還涉及了政府與基層的關系，以及影響了鄉村干部與群眾的關系。
取消農業稅之后的惠農政策實施，所帶來的最根本性變化是，國家與農民建立了直接而緊密的聯系。比如，國家將各類補貼直接打到農戶卡上，國家要實施社會救助，對農民家庭進行篩選，實施針對到戶到人的政策。
國家希望以直接渠道對接農民，但是，政策執行還得依靠中間層級，尤其是鄉村干部。為了達成這種直接性，國家就強化了對鄉村的管理，管理的方法包括：
一是建立直通卡和明白卡，很多政策直接到農民的賬戶上；
二是加強對鄉村工作的監管，各種制度越來越細致，比如農村小微工程，幾萬元的資金量，需要復雜的招標審計程序，產生不低的前期成本；
三是暢通農民投訴渠道，比如國家建立的信訪渠道，地方政府推行的12345熱線，強化結案率和滿意率考核，讓農民隨時隨地都可以表達訴求或不滿意。
這些針對基層的制度措施，很大程度上提高了工作的規范性，鄉村干部對待群眾的態度也越來越端正。不過，問題在于鄉村以及鄉村干部既是被監管的對象，也是落實工作的主體，除了要監管他們之外，還要依靠他們與群眾打交道。
國家工作具有群眾性，任何惠農政策都不能脫離群眾工作而變成純粹的技術和業務。上級部門制定政策后，與群眾直接接觸少，具體政策執行一般是由基層即鄉村干部完成的。
這樣看，鄉村干部不僅僅是上級部門監管和防范的對象，而且是群眾工作的承擔主體。鄉村兩級在落實國家政策時，既要被監管，還要做好群眾工作，這對矛盾很不容易處理。
具體說來，當鄉村干部被監管地過嚴，或者被投訴過多，深陷12345或信訪考核，他們就沒有空間、沒有精力、也沒有心思做群眾工作。
群眾工作是復雜的，群眾訴求存在合理的，也存在不合理的，一味滿足不現實。如果少數群眾認為自身利益受損，或是看到其他群眾得利而內心不平衡，他們也提出訴求，政府無法解決，那么，群眾就可以撥打12345或者信訪，表達自己的不滿意。那么，鄉村干部如何去回應這種不滿意呢？
一種辦法是，碰到確實不合理的，缺乏政策依據，或者政府暫時沒有能力覆蓋的，就去做群眾思想工作，做不通，也無法解決。采取這種有原則的工作方式，前提是鄉村干部具備這樣的制度底氣，最簡單的一點就是，碰到不合理的信訪，基層不怕上級追責。問題是，現在很多考核是硬性的，發生問題，不問緣由，只看結果，鄉村干部在所有領域都要承擔“屬地責任”和“兜底責任”。
前面一種辦法行不通，就出現了第二種辦法，就是花錢換平安、政策開口子或者變通解決。用變通的方式解決不合理訴求，解決一例，就破壞了規則，就帶出一片問題。每一次開口子都是鼓勵其他人向不合理訴求效仿。這種辦法顯然也不是長久之計。
基層左右為難。鄉村干部尤其是基層負責人，在巨大的上級考核問責壓力下，沒有長久之計，就先確保眼前的事情。因此，基層碰到群眾提出不合理訴求，往往會選擇第二種辦法去回應。
恰恰是第二種辦法，以突破規則來換取眼前的平穩，就構成了基層工作最大的反面：這不解決疑難問題，而是在制造疑難問題，因為群眾被負面導向所引導，這種逆向動員帶來的損失無比巨大。
鄉村干部也常常痛心為解決一些眼前問題而損害了政策嚴肅性，甚至也會站在一個普通人的角度為一些不合理訴求得到滿足而氣憤，但無奈各項工作對滿意率考核很嚴格。
這表明，國家與農民的直接性關系和惠農政策，并不是僅僅建立直通渠道和監管鄉村干部就足夠了。基層干部需要被監管，但是不能預設基層一定做的不好，更不能將復雜問題簡化為干部個人問題。否則，承擔與群眾打交道、擔負群眾工作使命的鄉村干部和基層，就被推向了廣大群眾的反面。
三、兩種工作方法
鄉村干部不關心群眾利益，隨意扭曲政策，國家政策必然落地不好。但是，離開緊密的基層干群關系，脫離鄉村干部的主體性和能動性，鄉村干部與群眾時刻保持幾百米距離，國家政策也肯定落實不好。
國家政策落地，既要保障政策規范，也要包含群眾工作，這兩方面一點也不矛盾。
以農村小微工程建設為例，按照施工方10%—15%合理利潤提取，其他前期成本20%—30%計算，十萬的工程資金，最終變成建設成果的只有五六萬元，差不多產生一半的成本。如果按照全國每年一萬億農村小微工程預算支出匡算，有幾千億的制度成本，真是天文數字。
小微工程的前期成本包括設計、招標代理、票據、資質掛靠等。財政部門和業務主管部門，要求工程實施必須經歷這些環節。只有這樣，才能避免明顯的不規范，并保證事后出問題時依照程序分擔責任。
設計這套復雜程序的核心是監管，包括監管村干部、監管工程質量。但是，幾十個百分點的制度成本以及全國算下來幾千億元的支出，反映這套程序十分昂貴。
在有的地方，比如去年，我的老家村莊自己組織修了一座小型橋梁，總共花了3萬多元，大家自己商量方案：每個人籌集100元錢，剩下的自愿捐款。自然村兩百來人，修橋的錢幾天內籌集起來，留在村里的人，自己買材料、自己施工，將每一筆賬目放在村莊的微信群里公布。不多久將橋修好。春節回家行車方便很多，大家都說好！
修橋過程和費用開支，事后沒人去問，因為稍有經驗的人都能夠估算這種小型工程每一筆支出的合理程度。
如果這是個政府工程，起碼得十萬元，請第三方建設，工程質量還一定有保障。并且修建過程，如果碰到占用土地，又是一堆麻煩事。
村里人當然希望政府來修，可是我老家的自然村沒有納入貧困村，沒有項目支持。村民等不得了，就有了自發修建的動力。
自發修建，自己捐錢，不需要招投標，不需要復雜程序，省下了制度成本。由于是群眾自己的錢，每個人都關心工程質量。如果水泥用少了，鋼筋用劣質的，村民肯定是有意見，要說風涼話，甚至背后罵人。那些負責施工的人，自己也走這座橋，于己于公，都不至于亂來。
再者，因為是村莊自己的事，如果有一戶因為占地就阻撓，其他人也會背后議論。
反之，如果是政府修建，不僅成本高，而且群眾沒有參與其中，事后出現問題，村民就說是干部貪污，等等。凡是群眾沒有參與的事情，鄉村干部就算做了好事，做完之后還是會留下一堆不清不白而被群眾議論。
對比來看，群眾自己參與完成的農村公益事業，每完成一次，不僅帶來了直接效果，而且還凝聚了村莊，提升了自我組織能力，塑造了公共能力。反之，政府包辦公共品供給，每一次包辦替代都有可能留下矛盾隱患，讓工作越來越難做。
四、農民的心態
現在惠農政策實施中，出現了不好的做法：將所有資金都砸向重點村、重點戶，而其他非重點村得不到。重點村由于資金砸的多，建設超高標準，而非重點村基本需求還得不到滿足。
這種做法，在重點村實施時，政府包辦代替，村民并一定買賬，施工過程中照樣當“釘子戶”，照樣為了自己一棵樹或田邊地角而漫天要價。農民的心理是：“反正是政府的錢，不要補償白不要”。
而那些沒有得到照顧的村莊，非重點村的村民就更不滿意了：財政資金是公家的錢，憑什么這么分配，難道是干部自己私人的錢不成？！
重點村建設的越好，非重點村越不滿意；特殊農戶獲得的政策越多，周邊農戶就越是不平衡。而所謂的重點村帶動示范，多半是空話：沒有帶動，也不可能示范。靠資金堆出來的亮點項目，帶來的是反面的“示范”：給群眾留下會哭的孩子才有奶吃的印象，或者走特殊渠道才能夠申請到部門資金。
這種資金分配方法，在明面和程序上沒得說，每一步都很嚴格。但是，基層政府不能忘記，政策要追求是公共利益。這種重點傾斜和由行政整合的資金分配，無論多么符合招標程序，而只要不符合群眾的公平公正公開預期，結果就是不好的。
按照程序正義分配和實際惠農政策，帶來了問題：群眾不僅沒有動員起來，而且在不同村莊，以及同一個村莊內不同農戶之間形成了不平衡，鄉村干部與群眾產生隔閡。首先不滿的農戶站出來提出訴求，比如打12345，或者家里窯洞出現裂紋，要求政府出面解決，接著，越來越多的群眾效仿，結果是政策越好、信訪越多，工作要求越高，群眾工作就越難做。
五、群眾工作方法
在實施惠農政策和開展鄉村建設時，如何將好事辦好？關鍵是將農民從客體變成主體，在一些基層事務上，將國家包辦替代變成群眾自己負責的事情。
以前面所舉的農村修橋為例，如果政府將一部分資金撥付到村莊，由村莊自己開展建設，或者設計一種制度，鼓勵村莊建設，政府再給予補助，就可以用國家的力量將農民激活。
農民自己主持建設，知道哪些是最需要的，農民承擔哪怕一小部分的成本，都會比完全由政府負責而更加積極地關心工程建設質量。比如政府補助80%，農民負擔20%，或者政府承擔90%，農民籌集10%，就會將國家的支持和村莊的組織能力結合起來。用國家力量來激活群眾，形成四兩撥千斤的效果。在這類做法下，農民是主體，國家起引導和幫襯作用，由鄉村建設所帶來的效果遠不止看得見的工程，還有群眾組織能力的提升。
將群眾工作做好，離不開鄉村干部的參與。鄉村干部要發揮群眾組織作用，就不能被預設為一定是侵犯農民利益的，對干部的監督要以事后監督為主。如果上級僅僅以抽象的滿意度為考核指標，讓第三方去抽檢所謂的滿意率，就會讓群眾工作變味。
做群眾工作還要樹立正確的群眾觀，群眾是主體，即群眾需要組織起來才能夠發揮主體性力量，分散的群眾所追求的是個體利益，離開對群眾的組織化，將群眾變成被動接受服務的原子化個體，本質是將群眾抽象化，這就脫離了群眾工作的精髓。
如何設計一套制度，將國家惠農政策和惠農資源變成對農民有效動員？如何通過組織農民來踐行群眾工作方法？是迫切需要解決的問題。
在這方面，筆者所在的研究團隊，已經做了二十年的鄉村建設實驗，并積累了一定的經驗。這些做法和經驗找機會再分享。
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