摘要：為完成上級任務，在資源有限的情況下，基層治理就容易出現制度軟化的問題。所謂制度軟化，就是通過制度變通來完成上級任務或者籌措完成上級任務的資源。取消農業稅前，鄉村干部為完成稅費收繳任務，出現了制度軟化問題，其結果就是基層治理很快陷入混亂。在一些地方，各個部門為擴大部門利益，不僅向地方和基層布置大量中心工作任務，而且進行嚴格檢查問責，基層為完成上級部門任務，在治理資源不足的情況下，也開始通過制度軟化來籌措治理資源，應對上級高要求的中心任務，造成規范制度的瓦解，導致基層治理陷入困境。解決上述問題的辦法是警惕部門利益無序擴張，保持部門相對消極的狀態，為基層治理提供積極結合基層實踐的空間。
關鍵詞：鄉村治理；村干部；“三農”問題；制度軟化；部門利益；形式主義
一、引子
2023年底筆者到湖北H鎮調研。因為醫保連年上漲，農民越來越不愿繳納醫保，上級為保證醫保繳費，給各個鄉鎮繳費進度排名，對排名靠后的鄉鎮進行通報約談，于是鄉鎮也只能要求各村抓緊時間催繳，并對各村繳費進度進行排名，幾乎是每天排名，每周通報“結賬”。“結賬”就是要點名批評進度慢的村的村支書，并讓村支書做表態發言。結果有一次在“結賬”會議上，負責這項工作的鎮黨委副書記在批評兩位村支書時沒有掌握好尺度，兩位村支書當場站起來離開，“結賬”會尷尬收場。
H鎮一個村支書說：因為領導批評，有一個村支書撂挑子不干了，只能安排鎮干部去代理村支書。鎮干部代理村支書特別累，因為群眾根本就不聽鎮干部的。鄉鎮最怕村支書辭職，因為想找一個有能力的合格村支書不容易。這個村支書說：有一次鎮主要領導批評他，他當場就說“不干了”，鎮主要領導立即轉變態度，說只是說說而已。所以，鎮里工作有很多難處，比如，在各項工作“結賬”會上，鎮干部說話尺度也不好把握：說得太輕村干部順著桿子向上爬；說得重了村干部又會撂挑子，導致有的鎮包村干部到了村里難以推進工作的局面。
H鎮出現的這種微妙關系在全國具有一些普遍性。2023年底筆者還曾到河南兩個縣調研，鄉鎮十分頭痛的問題都是村支書辭職，而要找到好村支書卻很難，這使得有的包村鄉鎮干部的主要工作變成找到一個好的村支書。
當前，鄉鎮工作還有其他難處，比如，上級布置大量硬性任務要求鄉鎮完成，不能完成就通報約談，甚至很可能受到處分。一旦被處分就會影響該干部的晉升進而影響其政治前途。鄉鎮因此不得不將任務分解到村。與鄉鎮有正式編制的干部不同，村干部只是拿誤工補貼的農民，因此，村干部隨時可以辭職。
近年來，雖然村干部待遇有了較大提升，但上級安排下來的任務也大大增加，以至于村干部不得不專職化，當起“脫產干部”，這使其無法兼顧家庭經營，更無法進城務工經商。如果鄉鎮對村干部沒有理想與感情的感召，或給村干部足夠利益，村干部就可能隨時辭職。沒有村干部，鄉鎮工作就難以推動下去，鄉鎮各項工作就有可能排名靠后，鄉鎮主要領導就會因此受到上級處分。于是，鄉鎮不得不想方設法調動村干部的積極性，包括對村干部打感情牌，變通執行制度。這種變通執行制度即稱制度軟化。
二、收取農業稅與鄉村利益共同體的形成
分田到戶以后，家庭經營重新成為中國農村的主要經營方式。分田到戶釋放出農村生產力，國家農業稅賦也比較低。借助強有力的鄉村干部征收能力，國家可以完成農業稅征收，并可以通過收取“三提五統”供給農村基本公共品。到20世紀90年代，農業生產力已釋放殆盡，而人民公社時期建設完善的農村公共品紅利也已耗盡，國家再從分散且剩余很少的農戶那里收取稅費變得困難起來。
1994年分稅制改革后，中西部地區的地方政府財政收入越來越依靠農業稅費。在分灶吃飯的體制下，地方政府都有搞好地方建設的積極性，但地方建設資金來源只能靠向農民征收。結果，在20世紀90年代，以農業稅、“三提五統”、攤派和集資為名目的農民負擔快速增加，農民繳納稅費積極性下降。
從上級（主要是中西部地區縣級政府）來講，按時足額從農民那里收取稅費十分重要，因為沒有足額稅費就無法維持政府運轉，更不可能為群眾修路架橋和搞好經濟建設。
如此一來，地方政府最基礎的工作就是按時足額收取農業稅費。鄉鎮如果不能按時收取農業稅費就要被縣里“一票否決”。因此，“收糧派款是天下第一難的工作”成為共識。
鄉鎮要完成稅費任務，就必須要了解農民的情況，做好村干部工作，讓村干部將稅費任務分解到每個農戶，并針對每個農戶做好協稅工作。村干部是最了解農戶的情況的。主要存在兩種問題農戶：一種是真沒有能力繳納稅費的困難戶，這樣的農戶就不能強制征收，因為強制征收可能造成不可預期的后果。另一種是農戶有錢不愿交，這就是眾所周知的“釘子戶”。一個“釘子戶”會影響一大片，因此村干部收取農業稅就必須“拔釘子”。但是有的“釘子戶”說，不是自己不愿繳稅費，而是鄉村干部在收費時答應解決農戶生產生活中公共品短缺的問題尤其是灌溉不便的問題而沒有兌現承諾。
完成稅費任務是鄉鎮首要責任，鄉鎮離不開村干部，因為村干部熟悉情況且村干部要將上級安排下來的稅費任務分解到每個農戶，并協助鄉鎮上門去收取稅費或直接由村干部入戶完成協稅任務，及時上繳到鄉鎮。在稅費任務不重，農戶繳納稅費積極性沒有問題時，村干部分解稅費任務及協助完成稅費并不困難。但在農民負擔比較高，稅費任務重，農民不愿意繳納稅費時，村干部協稅就容易與村民發生矛盾。加之，村干部收入不高，生活在村莊，協稅這種吃力不討好的事情，村干部當然也就沒有工作的積極性。為了調動村干部協稅的積極性，有的地方鄉鎮干部還會以吃喝方式拉攏感情。
在農村稅費任務不重、干群關系不緊張的情況下，村莊人緣好的人容易被選為村干部，這樣的人有兩個特點：一是本身人品不錯，人緣也不錯；二是愛惜自己的名譽，在乎村民的評價。但是迫于協稅壓力，好人緣的村干部常常會退出，于是有的鄉鎮就選擇那些不怕得罪人的“狠人”來當村干部。這些“狠人”一般有這樣的特征：身材高大威猛，兄弟多，勢力大，一般農民得罪不起。他們就有能力完成協稅任務。
“狠人”完成協稅任務，鄉鎮工作就不會被上級一票否決。“狠人”之所以愿意當得罪人的村干部，不僅僅是因為當村干部有面子，更多是希望通過當村干部撈到好處。因為鄉鎮在下達稅費任務時是允許給村干部加派或安排一定工作經費的。這無形中又增加了農民的負擔。有的村干部從協稅中獲得了好處，農民看在眼里心生不滿情緒，拒絕繳納稅費，結果加劇干群關系的緊張，使收稅費愈加困難。
村民向上級舉報某些村干部的問題，上級將問題線索轉到鄉鎮，但由于他們完成了協稅任務，鄉鎮還極力保護他們。這樣，在鄉村內部因為完成稅費收繳任務便自然而然結成了“鄉村利益共同體”。而這樣的利益共同體一旦形成，鄉鎮與村干部之間就變成相互利用的關系，村干部的膽子越來越大，農民也越來越不滿，于是干群關系更加緊張，惡性事件便逐漸增多，“三農”問題以肉眼可見的速度快速惡化，處理解決“三農”問題成為20世紀末黨和政府工作的重中之重。
進入新世紀，為解決“三農”問題，國家啟動農村稅費改革試點，并很快決定取消農業稅和所有專門面向農民收取的費用。不再向農民收取稅費后，因收取稅費而結成的“鄉村利益共同體”自然解體。筆者在安徽一個鄉鎮調研時，鄉鎮黨委書記說：取消農業稅前，鄉鎮所在地有很多餐館，主要做鄉村干部吃喝生意，幾乎每天中午和晚上都有一撥又一撥鄉村干部在街上吃喝。應當說這也是當時全國農村基層的一個縮影。
事實上，分田到戶以后相當長一個時期，農村經濟形勢是很好的，農民安居樂業，負擔不重，稅費收取不難，干群關系較好，鄉村干部遵紀守規，基層治理有序，各項制度都在起著維系基層秩序的作用。進入20世紀90年代以后，地方政府越來越依靠農業稅費保運轉和搞建設，而農村經濟發展乏力，農民收入增長緩慢，農民負擔逐步加重，收取農業稅費越來越困難。收稅費越困難，地方政府就越要以完成稅費任務來考核鄉鎮，鄉鎮也就越依賴村干部協稅。村干部協稅的后果便是好人村干部退出，“狠人”村干部入場并在鄉村結成利益共同體，從而使“三農”問題惡性發展。究其原因，其中關鍵一條是，地方政府為完成稅費任務而對鄉鎮進行“一票否決”的考核，鄉鎮在稅費任務完成困難的情況下，通過制度軟化來完成當前任務，卻犧牲了長遠目標，導致了遠比收取稅費嚴重的后果。幸好中國已完成工業化，具備了取消農業稅的財政條件，因而在很短時間內取消了農業稅以遏制“三農”問題的進一步惡化。
三、國家輸入資源與基層治理規范化
取消農業稅后，如何供給農村公共品成為問題，國家本來希望通過“一事一議”的辦法來籌措村莊公共事業建設經費，實踐效果卻不理想。隨后，農村公共品供給不足的問題很快就變得普遍且嚴重起來，國家開始向農村輸入資源，通過項目制形式為農村供給基本公共品，且逐步開始實現城鄉基本公共服務均等化的目標。
一旦不再向農民收取稅費，村干部協稅作用也就不存在了，“狠人”村干部也就不可能再借協稅之名來謀取私利，鄉鎮也不會再庇護不擇手段撈取好處的“狠人”村干部。“狠人”村干部因無利可圖而自然退場，好人再次進入村干部隊伍。
不再向農民收取稅費，且國家向農村輸入資源，就有了對基層治理進行規范化的條件和必要。對基層治理規范化是從兩個方面進行的：一方面通過村民自治，充分發揮民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督的作用，加強村民對村干部和村務的監督，要求重要村務公開，且要經由民主程序，典型案例有浙江后陳村創建的村務監督委員會和河南鄧州發明的“四議兩公開”。民主決策和民主監督、村務公開和財務公開成為對村級治理的基本要求。另一方面則是建章立制，包括村財鎮管、年度審計、零招待、工程招標管理、辦事留痕、財務規范管理（不允許白條入賬）、鎖定債務等等。村務管理規范化的典型如浙江寧海出臺“村級權力清單三十六條”，詳細規定了村級治理的程序與權力范圍。黨的十八大以后，中央八項規定的出臺進一步規范了基層治理，基層治理走向了規范化。
因為不再向農戶收取稅費，村民對村務監督和管理就缺乏興趣和力度。相反，因為村級治理的各種資源來自上級，村莊公共服務資源也來自上級，上級對村級治理的決定作用越來越突出。上級部門借資源下鄉，將各種規范、程序、標準下到鄉，并通過檢查評估，極大地規范了村級治理。
村級治理規范化的過程又是村級治理行政化的過程。之前村干部的主要工作是回應群眾需求，解決群體問題，做群眾工作，現在則主要是應對上級任務。雖然從理論上講，上級部門布置的任務也都是為村民提供服務，但村干部畢竟不是直接為群眾服務的，而是協助上級部門做服務工作，這中間的邏輯是不同的。為應對上級檢查評估，村級治理規范化的一個重要方面是辦事留痕，每一件工作都會依記錄打分。
與村級治理規范化、行政化同時推進的是村干部專職化、坐班化、工資化。之前不脫產的村干部變成了拿工資的“脫產干部”，村干部待遇也由過去每年幾千元按年領取的誤工補貼，變成了每月幾千元按月領取的工資。通過提高村干部待遇，規范村級治理工作，建章立制，辦事留痕，村級治理逐漸制度化。黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化的總體目標，2021年4月28日中共中央、國務院出臺了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化的意見》，基層治理有效的目標正在達成。
四、從部門工作到部門利益
借資源下鄉，各個部門的權力也下鄉了。部門權力下鄉首先表現為隨著資源下鄉而來的由部門所提供的規范、程序和標準的下鄉，再體現為檢查評估和排名約談的下鄉。一個部門借資源下鄉而權力下鄉，其他部門跟進，最后有無資源的各種部門都開始權力下鄉。
部門權力下鄉當然是要推進部門工作。站在部門的角度來看，推進部門工作的最好辦法是強調部門工作的重要性，最好能將部門工作變成中心工作，從而可以要求地方政府無條件推進部門工作，因為，地方推進工作不力就會面臨部門通報約談甚至追責。比如，由五級書記抓扶貧，扶貧工作自然就成為地方政府的中心工作，凡是對中心工作推進不力的地方政府都有可能在考核評估中被約談甚至被“一票否決”。所以，部門天然地傾向擴大部門工作的重要性，從而擴大部門權力。由于部門都借各種機會擴大部門權力，從而造成當前一些地方多中心工作以及“上面千把刀”的局面。
部門還有一項工作就是使其主管業務工作不能出事，一旦出事就要想辦法推卸責任。最典型的是安全責任事故。在安全責任事故發生的地方，比如房屋垮塌死亡人數眾多，地方領導干部和分管部門都要被追責。因此，地方上發生一例本部門業務范圍內的安全事故，有的部門第一反應不是要對事故本身進行研判，而是推卸責任。推卸責任的辦法之一就是第一時間下發緊急通知，要求全國基層進行排查整改，以避免再發生類似事故。第一時間下發緊急通知，既表明部門對安全的重視，又可以通過地方緊急排查整改減少類似事故的發生概率，還可以在再次發生類似事故時將所有責任推到排查整改的基層，以基層排查整改走過場不認真為由加重追責，這樣也就減輕了部門的責任。
中國地域特別廣大，情況無比復雜。幾乎每一個引發輿情的小概率事件，都會成為相關部門下發緊急排查整改通知的最好由頭，結果就是上級部門幾乎天天都在下發緊急排查通知，以防所有小概率事件發生。也就是說，當部門工作變成不受約束的部門利益之后，部門就傾向通過兩種方式來擴大部門利益：一種是通過將部門工作中心化來擴大部門權力，實現部門利益；另一種就是借防止小概率事件來卸責。
部門不適當地夸大部門工作的重要性，將部門工作中心化甚至政治化，刻意混淆政治與治理的界限，將政治要求當作管理方案，結果就是將部門工作的重要性絕對化了，就會要求一切工作為部門工作讓路，要求大道理服從小道理，大局服務部門局部，這樣下去的結果就是，即使部門工作推進了，地方治理資源卻被消耗太多。實際上所謂小概率事件發生往往是偶然的，盲目地進行全國排查，收效甚微。
過去部門工作作為業務工作向下布置，形成了“上面千條線”，地方政府和基層干部結合當地實際布置工作以完成任務。如果地方有特殊情況，比如，當上級的要求不符合當地實際時，地方政府就要評估上級部門的政策決定能否推進當地的部門工作以及能推進到什么程度或怎樣推進的問題，因此，地方政府是有與上級部門討價還價、說明情況以更好落實部門工作的權利或機會的。現在部門成功地通過將部門工作中心化，擴大了部門權力，增加了部門卸責機會，部門工作就變成了“上面千把刀”，地方政府和基層干部就必須按上級部門要求不折不扣地完成任務，而上級部門就對不能按時完成任務或完成任務靠后的地方政府進行排名通報、約談問責甚至通過紀委來追責。所以，無論上級業務部門安排下來的任務是否合理、是否符合地方實際，地方政府和基層干部都必須想辦法完成。
五、地方政府的應對與制度軟化
面對上級各個部門嚴格的任務要求和嚴厲的問責措施，地方政府只能通過調動地方治理資源去應對，以完成上級部門任務。
剛開始時，部門工作任務有限，地方政府可以盡可能地結合地方實際完成上級任務。隨著越來越多的上級部門工作變成中心工作甚至政治化，地方政府在完成上級部門工作中開始力不從心，有的部門工作完成進度較慢，排名靠后，被上級部門或主管領導約談，地方政府就會產生巨大壓力，不得不調配治理資源重點完成被約談的部門工作任務。
當地方政府在調配資源以完成被約談部門工作任務時，就要挪用其他工作所需要配備的治理資源，其結果很可能影響到其他工作而面臨又被約談問責的風險。為防止其他工作被約談，地方政府就要求地方干部積極工作，透支資源也要應對當下工作。
按基層干部的說法，一旦面臨第二次約談，性質就會比較嚴重，就不只是不重視工作的問題，而且存在有沒有搞好工作的能力問題，這可能影響干部的晉升。地方政府以及基層干部幾乎唯一能應對的辦法就是“不計成本、不惜代價、不顧實際”地調用所有可以調用的治理資源來完成上級部門任務。
“不顧實際”，就是無論上級部門安排的工作多么脫離地方實際，地方政府都只有執行的義務，其結果就是在基層可以看到很多不合理的政府行為。
“不計成本、不惜代價”，就是地方政府即使治理資源有限，也要通過挪用和透支資源完成上級部門任務。地方治理資源主要包括行政資源和財政資源。透支過度的結果就是地方債務越來越多，基層干部忙亂不堪。
因為上級部門任務多考核嚴，地方和基層治理資源有限，有的地方和基層完成上級部門工作的第一要務就是能夠應付過去而不被追責。在資源有限的情況下，能應付就應付，形式上都做了，實際上既做不了，又不需要做。這樣一來，有的地方和基層工作更多表現在材料上和形式上，卻很少真正能落到實處，更缺少對群眾的組織和動員。從群眾的角度來看，他們很清楚有的是形式主義；從基層干部自身來看，“5+2”“白加黑”，沒有休息，天天加班，身累心累。到了最基層的鄉村兩級，鄉鎮干部是吃財政飯的干部，即使身累心累也得堅持。
地方政府和基層干部“不計成本、不惜代價、不顧實際”地完成上級部門任務的同時，也就是破壞地方和基層已有各種制度以籌集資源完成上級任務的過程，實際上也就是制度軟化的過程。舉個例子，上級部門要求地方政府完成任務，地方政府沒有錢，就很可能與包工頭協商，讓包工頭墊資建設，待工程完成即總付工程款，而實際上地方政府早已負債累累，到了年底包工頭要不著錢。再如，有的鄉鎮放松對項目監管，鼓勵村干部自己籌資搞建設，村干部試圖通過承接工程來獲利，結果卻是本錢也拿不回來。
制度軟化的后果就是使本來已經規范的基層治理制度再次變得松弛，導致基層治理再次陷入惡性循環。
六、部門工作中心化的悖論
部門工作之所以會中心化，是因為部門工作很重要。做好中心工作才能推動經濟發展，保持治理有序，造福人民生活。同時，也正是為了防止發生惡性事件，各個部門借小概率事件來推動排查整改以保一方平安，讓人民群眾安居樂業。
因為群眾利益無小事，不能讓任何一個人掉隊，以及要像保護大熊貓一樣保護耕地，等等，幾乎每一個部門都能找到將部門工作中心化的理由，并且有的部門中心工作還被賦予政治化的色彩。因此，當上級部門工作順利變成為地方中心工作時，上級部門也就可以對下級政府進行任務布置、工作安排、檢查評估、排名約談，以至于可以讓紀委督辦，對排名靠后的地方政府負責人進行處分。
也因為保一方平安，讓人民群眾安居樂業，對于每一件惡性事件都由主管部門負責，也有地方政府負屬地責任。每一件惡性事件發生之后，主管部門都要向全國下發排查整改通知。這樣一來，到了地方，就有很多必須完成的中心工作，無數排查整改的應急工作。這些工作又通過地方下壓到基層。
“上面千條線，下面一根針。”基層治理資源有限，如果只是上面布置下來的部門這條線的工作，基層在如何落實上面條線工作時有一定自主權，基層就可以通過充分調配現有治理資源來完成上級這條線的任務。但如果上級部門這條線的工作是中心工作，帶有很強政治性且有明確的規范性要求時，基層干部就必須嚴格按上級部門的要求完成任務，否則會被上級追責。
如前所述，為了不被排到最后并被上級約談，在基層治理資源不足的情況下，基層就不得不挪用其他治理資源來優先保證任務完成，其結果就是其他條線的任務又因為缺少資源投入而落到后面。因此，為了完成上級繁重的條線任務，有的基層政府不得不通過制度軟化在灰色地帶籌措治理資源。制度軟化的灰色地帶，無非是拆東墻補西墻，通過透支來維持當下。但是，如果大量的治理資源用于應付上級部門工作，基層干部就沒有時間、精力和資源真正了解本地群眾的狀況，更不可能組織群眾建設自己的美好生活。
其實，上級各個部門的出發點都是希望搞好本部門主管工作，讓人民群眾安居樂業；都希望通過各種辦法將部門工作中心化，以及借各種小概率安全事件向全國地方與基層下發無數排查整改通知等，來防范本部門主管范圍的小概率事件。然而，大量的中心工作和無數排查整改任務壓向地方和基層，基層干部既沒有權也沒有通道向上級部門反映情況，因此在實際工作中就很難結合基層實際（每個基層的實際都不同）予以落實，最后只能通過制度軟化來應急處理。在有的地方，過去為群眾提供基本服務的常規治理，也被上級部門一輪又一輪超常規治理沖垮了，導致基層治理難以持續，變成基層的困擾。
七、結語：“消極行政”、積極作為
取消農業稅前，地方政府為獲得農村稅費，對鄉鎮干部進行“一票否決”的考核。為完成稅費任務，鄉鎮不得不默許村干部協稅時采取各種制度變通，使之前用于規范鄉村干部行為的制度變得松弛，農村基層治理陷入惡性循環。
在一些地方，借國家資源下鄉，各個部門將部門工作中心化，部門與基層的關系不僅是“上面千條線、下面一根針”，而且是“上面千把刀、下面一顆頭”，上級部門安排下來的多中心工作任務和嚴厲考核要求，迫使地方政府和基層干部“不計成本、不惜代價、不顧實際”地應對，其結果就是使本已規范的基層治理制度再次變得松弛，基層治理陷入形式主義的困境。
基層治理的資源大都消耗在無謂的部門工作中。部門因為部門利益，傾向于爭權與卸責。爭權的典型表現是用各種辦法將部門工作中心化，卸責的典型表現是借各種偶然性的小概率事件要求地方進行排查整改。有的部門積極行政，刻意混淆政治與行政的邊界，將部門工作中心化，從而干擾了國家真正重要的中心工作，分散了治理重心，造成基層治理的過載與不可持續。
因此，當前國家治理體系與治理能力建設的第一步就是要對部門利益進行嚴格限制，要反對部門利益肆無忌憚地擴張，尤其要對部門以政治話語來擴大部門權力邊界，將部門工作變成中心工作的傾向予以警惕。
“消極行政”意指部門主要管部門的工作，而不應該變成一個綜合性協調機構，通過綁架其他部門工作來擴大部門權力。只有當部門做好了部門工作，不越界也不對地方政府進行隨心所欲的考核約談時，部門才回歸了本位。也只有這樣才可以為地方政府和基層一線干部提供積極有為的作為空間。地方政府和基層干部在一線工作，最了解基層情況，也有干事創業的內在熱情。如果上級部門不是瞎指揮，而是為基層干部提供干事創業的支持，基層干部就可能積極行動起來，結合基層實際組織群眾建設他們的美好生活，并因此干出一番事業來。
文章來源：《理論與改革》2024年第3期
「 支持烏有之鄉！」
烏有之鄉 WYZXWK.COM
您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號
