作者簡介
賀雪峰
賀雪峰，武漢大學社會學院院長，武漢大學中國鄉村治理研究中心主任，長期從事基層治理調查和研究，出版《新鄉土中國》《大國之基》等二十余部學術著作，發表一百多篇學術論文。是華中鄉土派的代表性學者之一。
摘要
分田到戶以來的農村基層治理大致可以劃分為取消農業稅前、取消農業稅后至十八大前和十八大以來三個階段。取消農業稅前，鄉村治理任務較為單一，在單一中心任務難以完成時，上級政府考核壓力容易形成“鄉村利益共同體”。十八大以來，國家通過各種途徑和手段大幅度增加對農村的轉移支付，各部門借資源下鄉實現了部門權力的下鄉，形成基層治理多中心的格局。站在基層治理角度，之前作為工作協商溝通機制的“上面千條線”，轉變成為工作督察問責機制的“上面千把刀”。面臨巨大的考核壓力，基層形成了不同于過去“鄉村利益共同體”的“鄉村責任共同體”，導致的結果是基層治理陷入空轉，形式主義猖獗。解決當前基層治理問題的關鍵在于，限制部門條線權力，為基層治理留下自主空間。
關鍵詞
考核;部門利益;責任共同體;鄉村治理
正文
農村基層治理中一直有一個形象的比喻，就是“上面千條線、下面一根針”，意指鄉村兩級人員比較少，組織不完備，缺少業務功能科室，上級各個部門條線布置下來的工作集中到一起，變成鄉村總任務。實際上，鄉鎮和村還是有所不同。鄉鎮是基層政權，還有站所辦等行政和事業單位，而村一級往往只有幾個村干部，且村干部往往也是不脫產的。上級布置下來的工作千頭萬緒，鄉村兩級組織不完備，人員少，資源也不足，面對千頭萬緒的上級工作安排應接不暇，忙亂不堪。
近年來又有兩個比喻：“上面千把錘、下面一根釘”；“上面千把刀、下面一顆頭”。前者強調上級用各種辦法激勵鄉村積極扎實開展工作，后者強調通過問責等負激勵強迫鄉村完成上級安排下來的任務。
從“上面千條線”到“上面千把刀”，比較生動形象地刻畫了改革開放以來中國鄉村治理的處境。“上面千條線”是一種工作機制，是業務關系，是協商溝通相互合作的關系，是相對平等相互支持的關系。“上面千把刀”則是一種問責機制，是上下級關系，部門千把刀與鄉村一顆頭之間的關系是不平等的，是不可商量的，甚至是對抗性的關系。從“千條線”到“千把刀”，當前鄉村治理機制已發生重大變化，不理解這種重大變化，我們就很難理解當前鄉村治理陷入困境的原因。
一、分田到戶以來的鄉村治理
分田到戶以來的鄉村治理大致可以分為三個不同階段，分別是分田到戶至取消農業稅的階段、取消農業稅至十八大前的階段和十八大以來。
（一）分田到戶以后至取消農業稅前（1980－2006）
從分田到戶到取消農業稅前后長達20多年，鄉村治理內部情況也有差異。
分田到戶之初，農戶生產積極性大幅度提升，農業生產力得到釋放，農業增產，農民增收，人民公社時期修建了完備的農業基礎設施，而國家只向農民收取比較少的農業稅，農村呈現出欣欣向榮的景象。進入上個世紀九十年代，農業生產力釋放完畢，糧價低迷，農業基礎設施開始老化，農民負擔開始加重。尤其是1994年分稅制改革以后，鄉鎮企業也快速關停，中西部地區地方財政收入嚴重依賴農業稅，農民負擔越來越重，干群關系變得緊張。進入上個世紀末期，城市化加速，農民開始進城務工，農村經濟進一步蕭條；農業基礎設施越來越衰敗，為了建設農村基礎設施，就需要從農民那里籌資籌勞；且地方政府往往也有很強的搞經濟建設和投資基礎設施的熱情，集資攤派成為地方政府解決財政資源不足的主要手段；農民負擔進一步變成村級債務，在世紀之交引發全社會關注的“三農”問題。于是，國家開始推進農村稅費制度改革，并于2006年取消了農業稅和專門面向農民的各種收費。
分田到戶以后，農戶有了經營自主權，除承擔國家稅費任務以外，還要承擔“三提五統”等費用，所謂“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。從鄉村治理角度來看，鄉村治理工作主要有三項：一是收取稅費，二是計劃生育，三是冬修水利。稅費包括農業稅、三提五統、集資攤派和共同生產費。
在農民收入有限且農戶分散經營的情況下，向農民收取稅費是很困難的，計劃生育工作也很難做。所以，當時有一種說法——收取稅費和計劃生育是天下第一難的兩項工作。縣政府對鄉鎮和村的考核首先就是完成稅費任務和計劃生育工作情況。鄉鎮和村向農民收取稅費，就要面對面與農戶打交道，就要解決農戶生產生活中遇到的各種困難，其中最主要的困難是農業基礎設施建設和農田水利維護，冬修水利也就幾乎成為全國農村的固定項目。其他如糾紛調解等等也是鄉村干部份內之事。
因為向分散農戶收取稅費不容易，縣級對鄉鎮最主要的考核就是能否按時完成稅費收取任務，鄉鎮也不直面農戶而往往要經過村干部，村干部協稅情況就成為鄉鎮考核村干部的主要指標。村干部不是脫產干部，只有很有限的誤工補貼，他們生活在村莊熟人社會，農戶不愿繳納稅費，村干部就沒有協稅積極性。沒有村干部積極協稅，鄉鎮完不成稅費任務，縣級考核就通不過。為調動村干部協稅積極性，鄉鎮就允許村干部協稅時加派，且越來越傾向讓有能力收上稅費的“狠人”當村干部，村級治理因此出現了由好人治村到“狠人”治村的轉變。鄉鎮通過“狠人”村干部向農戶收取稅費，“狠人”村干部借完成上級下達的稅費任務公開謀取個人好處，鄉村之間形成公開的利益共同體使鄉村治理形勢在短期內就惡化了。這正是進入上個世紀之交全國大多數農業型農村地區的狀況。
向農戶收取稅費越困難，縣級對鄉鎮的考核就越以能否按時完成任務為唯一標準，鄉鎮就越是傾向“狠人”當村干部。之前為農民提供服務的“七站八所”人員和鄉鎮干部，最主要的工作就是當包村干部，與村干部一起完成稅費收取任務。到了冬季則分頭組織農民興修水利。包村干部同時也要承擔各個條線向農村延伸的工作，比如計生、土地管理和農業技術服務等。
總之，取消農業稅之前，鄉鎮最為重要的工作是向農戶收取稅費和完成計劃生育工作。只要這兩項工作完成得好，鄉鎮工作就可以順利通過縣級考核。其他七站八所業務工作也要服務于收糧派款和計劃生育這一中心工作。此外的業務工作重要性比較低，部門條線工作只要過得去，不出大事，就沒有問題。
（二）取消農業稅后至十八大前（2006－2012）
2001年開始農村稅費改革，2006年全國取消農業稅，同時進行鄉村體制配套改革，以適應農村稅費改革后的農村形勢。
取消農業稅以后，鄉鎮向農戶收取稅費的任務就沒有了，之前圍繞收取稅費而建立起來的鄉村體制也必然要發生變化。全國農業型農村地區鄉村體制改革的主要方向是減少鄉村干部，合并鄉鎮機構。
不再向農民收取稅費，鄉村干部就變得多余，也就大幅度拆并鄉村機構，減少鄉村干部。同時，因為不再向農民收取稅費，也不再要農民承擔“兩工”義務，之前維持農村基本生產生活秩序的基本公共品供給就成為了問題，最為典型和具有代表性的是以前依靠大中型水利設施進行的農田灌溉難以為繼。收取農業稅時期，鄉村干部除了收取稅費，往往也借收農業稅向農戶收取用于村莊公共品供給的各種費用，從而維護了農村基本生產生活秩序。取消農業稅以后，不再收稅，也不收費或無法收費，農村基本公共品供給就成為大問題。
過去對口上級政府各個業務部門的“七站八所”，鄉村體制改革以后大為弱化，湖北省七站八所變成民辦非企業，條線對農村的滲透下降，國家農村工作出現了一定程度的空窗期，有點無為而治的味道，也頗符合取消農業稅后國家對農村“多予、少取、放活”的六字方針。
不再向農民收取稅費，鄉村干部減少，職能大幅度減弱，農村基本公共品供給成為問題，解決的辦法就只能是國家向農村輸入資源，通過項目制為農民提供基本公共品，這在一定程度上緩解了農村公共品供給的不足。
取消農業稅前后，中國開始了快速城市化進程，取消農業稅后的時期正是農民進城最為迅猛的時期。農戶家庭開始形成“以代際分工為基礎的半工半耕”家計模式，農戶家庭收入越來越依靠城市務工經商收入，農村勞動力大量流失，農村土地流轉形成了以中農為典型的適度規模經營，之前以農業收入為主的村干部要么擴大經營規模成為中農，要么辭去村干部而進城務工。
總的來看，隨著農業稅的取消，鄉村干部大幅度減少，且鄉村干部似乎變得多余。鄉村干部收入少，待遇低，沒有什么事情做，似乎也做不了什么事情。即使國家通過項目輸入農村的公共品，也大都是經由縣局直接招標而不關鄉村干部什么事情。之前緊張的干群關系緩解下來，結果是干群之間沒有關系了，之前借收取農業稅滲透進入鄉村的各種服務與農村基本公共品供給大幅度減少，農戶家庭收入越來越依靠進城務工，國家不得不通過向農村輸入資源來提供農村基本公共品。這是一個巨變的時代，也是一個混亂卻具有活力的時代。
（三）十八大以來（2012至今）
十八大以來，中央開始從嚴治黨，強化紀檢監督，出臺“八項規定”，并開始“老虎蒼蠅一起打”，農村基層治理進入新的階段。
新階段最重要的特征有二：一是大幅度增加了對農村的資源投入，二是加強了對國家資源投入的監管力度。同時，國家也試圖通過自上而下的監督，治庸罰懶，以調動基層干事創業的積極性。
2015年以來，國家加大扶貧力度，開展精準扶貧實踐，并在2020年徹底消滅了貧困，進入全面小康時代。與精準扶貧幾乎同時，國家開始了土地督查、環保風暴、人居環境整治、安全生產檢查、信訪治理等等重點中心工作的推進。地方治理中普遍出現了多中心工作并存的局面，各個部門都通過條線向下級政府布置工作，任務重、要求高、檢查多、問責嚴，并對各項工作都進行排名，排名靠后就進行通報，連續兩次通報就會影響下級政府的績效，甚至影響地方官員晉升。我們在東部地區一個鄉鎮調研時發現，該鄉鎮共有43個條線，每個條線都向村一級布置工作，都實行百分制，都進行工作排名，各個行政村就不得不想方設法提高本村在43個條線考核中的單項排名以及加權總排名。排名靠后的行政村年終績效會大受影響，且如果連續兩次排名靠后就要調整村干部班子。
特別值得討論的是，上級政府部門（條線）對下級政府條線工作進行排名考核，以及各項中心工作排名考核，都會極大地調動地方政府和鄉村兩級投入資源完成工作，以防排名靠后。所有地方政府和鄉村兩級都不得不想方設法甚至不惜代價、不顧實際完成上級任務，就可能造成治理資源的過度投入。在上級中心工作很多，每個條線都強問責的壓力下，地方政府和鄉村兩級奮力奔跑直至自己可以調用極限的資源。相對來講，基層資源越少，也就越早耗盡治理資源，以及越是資源較少的同級政府會越早耗盡治理資源，從而從奮力奔跑的隊伍中掉隊。越來越多下級政府卷不動，當前強問責多中心工作的體制也就難以持續。
(四)三個時期的比較
三個時期最為重要的特征表現在四個關鍵方面：
一是有無中心工作，中心工作是多還是少；
二是考核方式是達標還是排名；
三是問責力度是大還是小；
四是基層治理資源是內生還是外來輸入。
分田到戶后至取消農業稅前，基層治理處境為：單中心任務（收取農業稅，計劃生育），達標考核，問責力度大，以及國家不輸入資源。取消農業稅后到十八大前基層治理處境為：無中心任務，達標考核，問責力度小，以及國家輸入資源。十八大以后基層治理的處境為：多中心任務，排名考核，問責力度大，以及國家輸入資源多。
實際上，正是資源輸入使得國家必須要保證資源落地的安全高效，也就帶來國家監督隨著資源下鄉而下鄉，從而帶來了問責力度的加大。也因為國家資源輸入多，有能力同時在各個方面進行建設，也就容易帶來多中心任務的布置。為了搞好各項工作，一個辦法就是通過排名充分調動地方政府積極性。地方政府積極性的過度調動必然造成地方治理的內卷，造成地方政府不惜代價、不顧實際投入資源競爭。地方治理資源過度消耗，最終難以持續。
二、上面千條線
每一級政府都會進行業務分工，從而形成分工負責的機制。中央政府設立各個職業部辦委局，擔負不同的政府職能，功能相近的政府職能部門又可能歸口為一類，比如黨群、教科文衛、工交、財貿、政法、農林等等。政府職能部門一般按對口原則，從中央到省再到市縣，都設有對口部門，形成自上而下的工作條線。
從中央到縣級對口設置的職能部門，到了鄉鎮就無法對口了，因為鄉鎮機構較少，人員有限，缺少決策重在執行。因此，鄉鎮一級即使設置了站所辦中心等機構，也很少可以與縣級職能部門一一對口，而往往是以一對多。
更重要的是，鄉鎮各個機構與人員往往是打通的，而非高度體制性的。上級部門條線安排下來的工作都要經過鄉鎮這個塊塊向下落地，鄉鎮這個塊塊就是針眼，上面各個職能部門條線工作只有穿過鄉鎮這個針眼，才能落地落實。
到了村一級，村干部是不脫產干部，且村干部人數很少，就更不可能一一對接從中央下來的條線工作，因此村也必定是一根針，上面下來的條線也要穿過村這個針眼才能落地落實。
我們可以將鄉村作為一根針的整體來理解“上面千條線”與“下面一根針”的關系。
鄉鎮工作有個特點，就是“下去一籠統、上來再分工”，即鄉鎮干部無論是行政干部還是事業編制干部，以及無論是哪個站所的工作人員，在上級下達中心任務或地方出現緊急情況時，所有鄉鎮干部甚至村干部都會被緊急動員起來以應對中心任務或緊急情況。農村基層工作具有明顯的季節性，鄉村干部集中以應付中心工作，分散以發動村民群眾，這是農村基層工作的重要特點。
上面任何一個部門條線安排下來的工作都可能通過鄉村干部來落地落實。對于任何一個鄉鎮干部來講，他們往往都同時擔負兩方面的工作：一是業務工作，這是主職，二是包村工作，既然包村，就要向上對接所有條線，向下動員所有群眾。業務工作就是“上來再分工”，包村工作就是“下去一籠統”，鄉鎮乃至鄉村干部通過這種相當靈活的機制，變成有能力應對上面千條線的一根有力量的“針”。
應該說，從中央到縣級一直是有很多職能部門的，而鄉鎮雖然說是基層政權，實際上還遠不是一級完備政府，而是通過靈活機制來應對上級職能部門工作的。所以，從分田到戶至今，站在鄉鎮一級來看，都一直是“上面千條線，下面一根針”。
不過，不同時期，因為鄉村治理所面臨的處境不同，上面千條線對鄉村的意義又相當不同。
榮敬本等人將中國政治體制（或行政體制）稱為壓力型體制，即上級政府向下級政府布置任務，并依據下級完成任務情況進行獎懲。問題在于，不同時期，上級政府對下級政府的要求是不同的，這與國家發展階段以及國家與農民關系狀況密切相關。
取消農業稅前，中國正處在艱難的經濟起飛前階段，財政能力嚴重不足，分稅制改革使得地方政府嚴重依賴農業稅以及各種向農民的收費、集資、攤派。因此，地方政府對鄉鎮工作的核心要求是按時完成稅費收取任務。鄉村不能完成稅費收取任務，政府運轉無法保障，基本公共品難以提供，這是不可接受的。只要鄉村能完成稅費任務，其他工作差一點也可以接受。因此，縣級政府各個部門或上面的千條線，到了鄉鎮就不是要增加鄉鎮負擔，給鄉鎮更大壓力，及消耗鄉鎮本來就不多的行政財政資源，而是要為鄉鎮排憂解難。鄉鎮和村干部要從農戶那里收取稅費，就必須要回應農戶需求，如何維護農村基本生產生活秩序就是鄉村干部無法回避的問題，鄉村干部因此就有求于上級條線部門在資源、技術、信息、管理方面為鄉村提供支持。
以此來看，“千條線”與“一根針”的關系是相對平等的，是相互支持的，是討價還價的，是彼此理解的，甚至也是相互信任的。只要不是出現非常嚴重的大事故，“線”與“針”之間的關系都是良性的。即使“線”有權對“針”的工作進行評價，也是相對溫和的達標及獎勵先進，而不會進行末位淘汰和一票否決，因為末位淘汰和一票否決只能來自于上級黨委政府的中心工作也就是完成稅費任務的情況。部門可以獎勵先進，不能隨便對下級政府進行通報批評，問責處理末位淘汰和一票否決。
取消農業稅后，國家不僅不再收取農業稅費，而且開始向農村轉移資源用于建設農村公共品，上級職能部門與鄉鎮之間的關系也隨之發生變化，其中最重要的有兩點：一是國家資源是通過部門條線轉移進入農村的，在農村基層缺少資源的情況下，鄉鎮就會想方設法“跑部錢進”，有求于上級部門條線，以爭取資源，條線重要性凸現。二是隨著國家資源下鄉，為防止資源浪費挪用，國家權力隨之下鄉，包括監督下鄉、標準下鄉、程序下鄉和規范下鄉。
相對來講，在十八大之前，國家資源下鄉力度有限，且主要是項目制下鄉，而項目往往是通過上級職能部門直接實施，鄉村干部只有配合權，“線”與“針”的關系就變得既比之前緊密（鄉鎮有求于上級職能部門），又仍然保持了過去相對平等、相互協商、共克時艱（即農村到處都需要投入資源進行基本建設）的關系。
十八大以后，上級職能部門與鄉村關系發生巨變，核心是上面的“千條線”開始變成“千把刀”，部門條線業務指導變成了考核問責，幾乎所有上級部門都向下級政府下任務，提要求，考核排名，問責，基層治理形勢發生了巨變。過去部門工作是請求下級政府協調來做，現在是部門安排下級政府做工作。過去業務部門要主動與地方政府協調，現在地方政府要一切聽從上級業務部門安排。
三、上面千把刀
十八大以來，基層治理背景發生了兩個重大變化：一是國家向農村輸入越來越多資源。最近幾年，國家財政每年支農資金超過2萬億元，平均到每個農民高達數千元。二是國家顯著增加了基層治理的規范性，提高了對基層治理的要求，并大大強化了問責力度。這兩者又是相互聯系的。
國家資源下鄉，絕大部分是通過部門條線下鄉的，每個部門條線資源下鄉，就必須要對下鄉資源的使用安全與效率負責。因此，資源下鄉的過程一定同時是標準下鄉、規則下鄉和程序下鄉的過程，也一定是檢查監督下鄉的過程。資源下鄉大大加強了上級部門對下級政府的權力優勢，之前的業務協商關系開始變成上下級關系。
國家資源大量投入鄉村，也讓國家希望借資源投入去完成一些歷史性使命，最典型的是精準扶貧和人居環境整治，精準扶貧的目標是要讓全國幾千萬貧困人口徹底擺脫貧困，中國從此全面建成小康社會。通過人居環境整治，歷史性地改變中國農民千百年來面對的臟亂差的居住生活環境，等等。
扶貧工作是由國務院扶貧辦牽頭的，扶貧工作又納入到全國最為重要的戰略任務中，扶貧辦因此就變得無比重要。之前只是扶貧辦部門工作的精準扶貧成為地方政府的中心工作，中西部地區扶貧成為最為重要的工作。扶貧出現問題一票否決，嚴肅問責。
部門工作中心化，部門就變得更為重要。之前部門業務工作就變成各級地方政府的中心工作，各級地方政府就要成立高規格的領導小組，如扶貧工作領導小組，組長由各級黨委書記兼任，之前主要做業務指導的部門也就變成領導小組辦公室，負責制定目標、綜合協調、檢查督辦。
部門工作中心化，部門變得重要，也就可以更好地實現部門利益。每個部門因此都有將部門工作中心化的訴求，也都希望借部門工作中心化來提高部門重要性，獲得部門利益。結果就是中心工作泛化，各項工作都變成了類中心工作，都按中心工作對下級政府進行檢查考核，排名問責。上級條線部門也就變成了對地方政府的“千把刀”了。
一旦納入到地方政府中心工作，上級政府職能部門就有的是辦法來向地方政府下任務、提要求，以及有的是辦法讓地方政府認真應對任務而不是應付任務。對于應付而不能完成好任務的地方政府，也有的是辦法來問責。職能部門對地方政府的要求一定是頂格管理，不允許有任何瑕疵，這樣既可以顯示工作重要，又可以在萬一出現問題時將責任推向地方政府而非職能部門指導不力。也就是說，納入中心工作的上級職能部門本能傾向，一是對地方政府進行頂格管理，提最高要求，二是對地方政府工作進行嚴格監督，嚴肅問責。
如此一來，由職能部門發明出來的各種工作標準、工作規范和工作程序越來越多、越來越精細、越來越全面、越來越防小概率事件，同時也有越來越多檢查監督問責技術發明出來并很快就會被其他職能部門學習。納入中心工作的職能部門采取新技術，沒有納入中心工作的職能部門就會嘗試借鑒。結果，在很短時間，上級每個職能部門的條線工作都像刀一樣砍向地方和基層，地方和基層因此陷入巨大壓力之下。
資源下鄉帶來職能部門權力下鄉、監督下鄉，帶來中心工作和部門利益。而十八大以來，中央決定“從嚴治黨”，極大地加強了工作問責力度。很多中心工作的政治性很強，即工作完成情況不僅僅是考評分數的問題，而且代表政治態度，因此就可以有紀委督辦。部門工作中心化甚至政治化，就進一步向地方和基層施加了強大的必須無條件完成任務的壓力。
當前，各個職能部門通過條線向地方和基層下達任務，提出要求，進行檢查監督排名問責。大體上，每個條線尤其是中心工作都按以下流程：
按最高要求最全方案最細程序向地方政府提出要求，再按要求進行檢查，對下級政府檢查結果進行排名，排名靠前就予表彰，排名靠后輕則批評教育重則處分甚至撤職。地方政府工作中任何一個環節未能達到上級職能部門要求都可能被問責。越是政治化的中心工作，任務越重，檢查越多，問責越嚴厲。
各個職能部門想方設法讓部門工作中心化甚至政治化，以實現部門利益。無論是否實現了部門工作的中心化，各個職能部門都八仙過海，想方設法向下級政府安排任務，提出要求，進行檢查排名，只要有可能就對下級政府問責。地方政府不得不忙于迎接上級職能部門組織的各種檢查，不得不提心吊膽避免工作出現紕漏，以防考核排名靠后會被約談，等等。
各個職能部門嚴要求高標準的任務，與地方政府有限行政財政資源形成矛盾，通過排名考核更是讓地方政府無所適從。地方政府只可能優先完成上級所要求的問責急、力度大的政治性中心工作，也就總會有一些工作排名靠后，因此就會有職能部門通過分管領導或工作領導小組對排名靠后的地方政府進行通報，并約談地方政府主要領導。實際上，地方政府某領域排名最后，除了資源不足、重視不夠以外，也有可能是地方情況復雜，考核標準存在問題以及各種特殊原因造成的。不過，上級部門不會聽從特殊性的解釋，因為一旦允許特殊性，各個地方政府都會以特殊性作為搞不好工作的借口。
第一次被約談只是警告，第二次被約談可能就表明態度有問題，就可能要受到嚴厲處分了。因此，地方上有一種說法——“不會有第二次約談”，意思是，地方政府必須要“不惜代價、不計成本、不顧實際”地完成上級職能部門的工作任務，并且排名還不能靠后。也就是說，一旦被約談，地方政府就沒有選擇了，就只能將有限資源投入到工作任務中，至于這項工作是否符合當地實際需要，是否有益，是否值得，統統不再考慮。
越是不再有第二次約談，就越是可能有更多治理資源消耗在當地不必要的部門工作上面，地方政府治理資源就越是難以應對上級職能部門的工作任務要求和監督排名考核，地方治理也就越無力自主去解決當地真正重要的地方實踐問題。地方政府的治理變成應付上級職能部門工作任務要求而懸浮于地方實踐和人民群眾需要之上。
結果就是，在上級職能部門高強度的問責壓力下，上級職能部門與地方政府之間的討價還價、溝通空間喪失了，地方政府治理自主性消失了，來自人民群眾的要求和地方實踐需要無法納入視野，地方治理變成了空轉，白白消耗了地方治理資源。
四、責任共同體（避責共同體）
取消農業稅前，中西部地區因為農民負擔過重，農民普遍不愿意繳納稅費，而在分稅制背景下，地方政府運轉主要靠向農民收取稅費，鄉鎮工作首先要保證能將稅費收取上來。不能按時完成稅費任務就會被上級一票否決，鄉鎮黨委書記就要換人，就要讓能完成稅費任務的人來當鄉鎮黨委書記。
在分田到戶的背景下，鄉鎮不可能直面分散的千萬家農戶去收取稅費，甚至無法完成稅費任務的分攤工作。鄉鎮必須要借助村干部的協助才能完成稅費收取任務，從而很容易在鄉村之間形成強有力的庇護關系，鄉村之間的這種庇護關系就是“鄉村利益共同體”，正是因為存在這個“利益共同體”，群眾反映村干部的問題總是不了了之，三農問題日益嚴峻。
當前時期，基層治理較之上個世紀末已發生天翻地覆的變化，其中最重要的就是國家不僅已取消農業稅和專門面向農民收取的費用，而且持續高強度向農村輸入資源。同時，國家過去對鄉村治理的主要關切是能完成基本任務，維持基本秩序，現在則是希望借助強有力的國家資源輸入，快速大幅度改變農村基本面貌，實現鄉村振興。國家在向農村輸入資源的同時，也輸入了規則，輸入了要求，輸入了監督檢查，輸入了問責。
大多數國家資源是通過部門條線下去的，部門條線借助資源輸入向農村強有力地輸入規則、要求、監督檢查，以及問責。
在國家資源向農村高強度輸入，同時規則和問責也隨之輸入農村的情況下，過去鄉村治理只要完成中心任務（收取稅費、計劃生育），就沒有問題，現在肯定是不行了。在上級嚴格的考核壓力下，基層治理邏輯發生了巨大變化，即基層治理的主要工作就是按上級各個部門條線要求完成任務。
完成上級任務情況好壞會影響政績評價，一個總是有能力創造性完成上級安排任務的下級政府，在每次上級部門考核中排名靠前，這個下級政府在同級政府中就顯得鶴立雞群，就會受到表彰，黨政領導人就有更大可能獲得晉升。而如果下級政府經常在上級考核中排名靠后甚至不合格，這個下級政府的黨政負責人就會受到上級批評問責，就更難獲得晉升。
當然，決定地方政府黨政負責人能否晉升的原因比較復雜，并不只是由考核排名靠前就可以決定。不過，經常在上級部門考核中排名靠后的地方黨政負責人更難晉升，一旦受到處分，就更加沒有了晉升機會，卻是相當確定的。
在上級部門考核不嚴格，任務要求不是太高且只是達標考核的情況下，下級政府認真應對上級部門安排的任務，完成達標任務應該是不難的；一旦上級部門下達任務要求高，考核嚴，地方政府完成任務就會比較吃力；如果上級各個部門都積極向地方政府下達任務，且要求高考核嚴，地方政府就會應接不暇，大量行政財政資源都耗到完成上級任務中去了。更為嚴重的是，如果上級部門安排任務，并對地方政府完成任務情況進行排名，就總是會有排名靠前的地方政府和排名靠后的地方政府。考核嚴，排名靠后，輕則受到批評，重則受到處分。為了不受到處分，尤其是為了不第二次排名倒數，地方政府就一定會集中行政財政資源來完成排名靠后的部門任務，以排到前面去，排名靠后的地方政府集中資源以排名靠前，就會刺激其他同級地方政府在部門工作中投入更多資源。這個排名的部門工作受到下級各個地方政府的高度重視，部門也因此變得更加重要。
排名可以快速提高下級政府對部門工作的重視，可以提高部門重要性，排名因此就成為各個部門做好工作的關鍵，成為各個部門考核下級政府的基本方法。
在一個又一個上級部門的排名考核中，地方政府就不得不將有限行政財政資源用于應對上級部門的各種考核，直至有地方政府率先將資源耗竭。
上級部門對地方政府的考核，除常規工作以外，還有創建加分，比如獲得高級別的表彰，被黨報報道等等。如果可以創造出地方經驗，受到中央肯定并推廣到全國，那一定會加很多的分。
地方政府在常規工作的競爭中，為了防止排名靠后，在資源耗竭前，都會竭盡全力爭取常規工作中的每一個得分，結果就是很多部門的常規工作得分都接近滿分，這個時候有沒有創新創建加分就變得極為關鍵。剛開始，創新創建是為了爭第一，接下來其他同級地方政府都有了創新創建，不創新創建的地方政府就肯定排到最后。各級地方政府在各個部門條線都要進行創新創建，為了獲得上級肯定，這些創新創建就一定要迎合上級口味，將地方做法包裝，搞假把式，將假的說成真的，將虛的說成實的，將想法說成做法，而難能真正面對地方實踐，將解決地方實踐中的問題作為工作重點，由此造成了全國普遍的“脫實向虛”的創新創建工作。這不僅耗費了大量地方行政財政資源，而且被當作經驗推廣到其他方面，造成更大范圍的謬誤。
國家資源下鄉帶來規則下鄉，檢查下鄉，問責下鄉，中央各個涉農部門布置下來的工作要在農村基層落地，中央部委不可能到每個村莊去進行檢查，而只可能抽查，或請第三方評估（也是抽查），或交叉評估（推磨檢查），也包括暗訪，媒體報道，“四不兩直”。從中央部委來看，基層出現的問題就是省級政府工作沒有做好，因此就要通報約談省級政府。省級政府為了防止部門工作排名靠后，就要在中央抽查前先對全省進行抽查，同樣市對縣，縣對鄉鎮，以及鄉鎮對村，都要先進行一輪或幾輪的抽查甚至普查，上級政府照例要對部門工作排名靠后的下級政府進行約談通報甚至處分問責。
從中央到村，在排名壓力下每個下一級都可能通過加碼來競爭第一，或更多是防止排名靠后被約談。中央涉農部委很多，每個部委都有權力且往往都試圖用排名來推動地方的部門工作，從而借推動工作來實現部門利益。數十個部門條線的工作（每個部門并非只有一項工作）都通過層層加碼壓向基層，基層就不可能有足夠精力來完成上級安排的工作，只能通過做表面文章，做形式工作，來應付上級要求和檢查。
因此，當鄉鎮對村級工作進行考核排名時，鄉鎮是真正的上級，村干部竭盡全力要在考核排名中爭第一，至少要避免倒數第一。鄉鎮與村之間的關系是上級與下級，考核與被考核，一方面要想方設法應付，另一方面則想方設法防止對方的應付。
接下來縣一級要對鄉鎮工作進行考核排名，縣級考核最終也得到村。為了應對縣級考核，防止排名靠后，鄉鎮就要想方設法做好村級工作，同時又要想方設法與村一起合謀應對上級檢查。鄉鎮比村有更多應付縣級檢查的經驗，或鄉鎮更有可能作弊，因此，就由鄉鎮來指導村級工作作弊以應對上級檢查。
地市對縣一級考核排名也要下到鄉村，縣級政府為了防止排名倒數，就要指導鄉村兩級以應對上級檢查。
省對地市一級考核排名，也要下到縣鄉村，市級政府也就要對縣鄉村進行指導。
中央部委考核省級政府，省級政府同樣要對市縣鄉村進行指導。
結果就是，每一個中央部委通過資源下鄉而進一步規則下鄉、檢查考核下鄉、問責下鄉，從而強化了省級政府及以下各級政府與鄉村的合謀，這種合謀既有上級政府通過層層加碼來要求下級政府和鄉村投入更多資源以完成上級任務的方面，又有上級政府與下級政府乃至鄉村合謀應對中央部委考核的方面。這樣一來，包括省級政府的各級地方政府和村委會因此成為了一個責任共同體，為了避責，防止問責，這個責任共同體的工作重點就不是做好基層工作，而是應付上級檢查考核。關鍵還在于，在排名制的壓力下面，基層資源有限，不可能將所有中央部委安排的任務都完成好且排名靠前，結果就是將有限的治理資源用于應付上級檢查考核，卻無力真正回應地方自身需要。尤其值得注意的是，中央部委考核是面向全國的，基層治理卻往往是特殊的。一旦地方治理的主要資源都用于應付中央部委一般性要求，就必然無力也無興趣去回應地方特殊需要，甚至都無了解地方特殊性的意愿。這樣就導致國家治理體系懸浮于各個地方特殊的實踐之上，成為了懸浮型政權。
當村干部每天都在做應付上級安排的工作，在做明顯花費大量資源卻對本地并無作用的工作，甚至不得不做假來對付上級檢查而本地真正重要的工作卻既無時間又無資源去做的時候，以及村干部不得不墊資去完成上級任務的時候，他們干事創業的熱情自然沒有了，理想信念受到沖擊，工作價值感喪失，而村干部報酬有限，優秀村干部就會辭職不干，想得好處的村民來當村干部，或者為考公務員（近年政策專門為年輕村干部考公務員留了特殊通道），或者想借當村干部的權力來謀利（比如自己買一臺挖機借村莊人居環境整治接工程謀利）。如果各級干部不再服務于村民，不再主要做群眾工作還經常當著村民的面做假，甚至教村民如何面對上面檢查時說假話（地方通常將之稱為“培訓”），則村民群眾就不可能信任村干部、鄉鎮干部、縣干部，認為只有中央才是對的，地方上都是壞人。
縣鄉干部要與村干部一起合謀對付上級檢查，省市同樣如此，為應對上級檢查避免問責的這個縣鄉村甚至更廣泛的省市縣鄉村，就成為了一個責任共同體，這個責任共同體的每個人首先要避免問責，就要合謀，就不可能實事求是，就會將大量資源用在不該用的地方。各級干部都很辛苦，卻很迷茫，覺得工作沒有價值，理想信念受到沖擊，干事創業的激情變成升官發財的積極性。很多縣鄉干部講，他們不怕辛苦，就怕做的事情沒有價值。當前，地方工作中最為普遍的問題就是形式主義泛濫，做的很多工作沒有價值。
只有真正讓地方政府和基層干部將主要工作精力和各種治理資源用于解決地方實際問題，地方政府和基層干部才會將主要精力用于研究地方情況，解決地方問題，創造地方經驗。真正在解決地方問題中創造出來的獨特經驗，必定會對類似地方有所助益，因此就可以推廣成為全國先進典型經驗，而不是當前各地試圖通過迎合上級口味編造出或打造出來的創新創建經驗。當地方政府和基層干部真正深入地方、深入群眾，與群眾打成一片，理解群眾需求，動員群眾，組織群眾，開展群眾工作，創造性地解決群眾生產生活中的困難，基層干部就一定會煥發出干事創業的激情，人民群眾也一定會報之以熱烈的歡呼。
總的來看，取消農業稅后，國家對農村實行“多予少取放活”六字方針。尤其十八大以后，國家加大了向農村轉移資源的力度。隨著資源轉移而來的是規則下鄉、檢查監督下鄉和問責下鄉。資源是通過部門條線下鄉的，各個部門為保證資源的安全高效或借口保證下鄉資源的安全高效，而有越來越多對地方和基層的問責，從而擴大了部門權力。各個部門都擴大權力，將部門工作變成地方中心工作，讓地方應接不暇。地方為了避免問責（也或為了邀功），就傾向層層加碼，結果到了基層就不堪重負，幾乎所有資源都用到應對上級安排任務和檢查監督上面，地方政府不得不將常規治理資源都用來應付上級部門安排下來的緊急任務，真正重要的地方工作反而沒有資源去應對，更不可能去做群眾工作了。
由此帶來的后果是，雖然國家向農村輸入了大量資源，這些資源卻往往無法因地制宜落地成為鄉村建設的成果，反過來地方政府為應對上級嚴格檢查與嚴厲問責，而“不惜代價、不計成本、不顧實際”地去完成上級部門任務，造成嚴重的地方行政財政資源消耗，以及地方與基層干部干事創業激情的消退。
五、責任共同體與利益共同體的比較
我們可以對責任共同體與利益共同體做一個簡要的比較。
利益共同體是基于上級（縣鄉兩級）必須要完成中心工作（稅費征收、計劃生育），卻缺少直接面對千家萬戶小農能力時，不得不借助村干部來開展工作，中心工作越重要越難完成，就越是需要借助村干部，就越是要調動村干部積極性，其中最后一個調動村干部積極性的辦法是默許村干部借協稅來加派以謀取私利。村干部為了謀取私利，不惜以私人暴力協稅，結果是稅費任務完成了，群眾更加不滿意，收稅費難度更大，鄉鎮默許村干部以更大私人暴力協稅，以及留下更多協稅回扣（加派），這樣的惡性循環僅僅持續了四五年就不再可以持續，最終導致三農問題的全面惡化，國家啟動農村稅費改革，并在2006年徹底取消了農業稅。
責任共同體與利益共同體具有完全不同的時代背景，也具有極為不同的機制，卻有著一些類似的邏輯。
首先，責任共同體緣于國家資源下鄉帶來的規則下鄉、檢查監督下鄉以及排名問責下鄉，每個部門都強調部門工作的重要性，都傾向于將部門工作中心化甚至政治化，并通過問責來對工作落后的地方進行懲罰，在上級部門工作多、要求高、檢查頻繁、問責壓力大的情況下，地方政府為避責，就只能將幾乎所有治理資源都用于應對上級部門工作，且不得不想辦法一級一級（從鄉村到縣鄉村、直到省市縣鄉村）合謀應對上級檢查，卻缺少資源去真正動員群眾，解決地方最為重要的治理事務。鄉村利益共同體是由收稅費引發的，結果是干群嚴重對立，責任共同體則緣于向農村輸入資源的同時也輸入了考核和問責，結果是干群關系嚴重疏離，干部干群眾看，相互之間變得缺少關系了。
其次，鄉村利益共同體主要局限在鄉村兩級，最多延伸到縣一級，因為征收的農村稅費主要是用于縣級財政和鄉村治理的。責任共同體自下而上可以延伸到省一級。其實，省級對基層情況是很清楚的，部委當然也了解。部委之所以將錯就錯，背后其實是部門利益：既然自己不用擔責，又可以擴大權利，何樂不為？
再次，利益共同體和責任共同體一個共同的特點是其強化機制，即這樣的共同體一旦形成，就會形成強有力的強化機制，從而可能在很短時間就將問題全面惡化，很快就變得不可收拾，因此就不得不開啟一個新的階段。
六、討論
當地方政府和鄉村干部為了完成上級部門安排下來的任務，到了“不惜代價、不講條件、不顧實際”，不得不通過透支和擠占常規治理資源，所做事情卻與地方實際并不相符（或根本就不可能考慮是否因地制宜）時，上面千把刀的結果就變成了地方治理的困境，上面千把刀的體制就到了必須要轉變的時候了。
如何實現這種轉變呢？
第一，必須改變當前各個部門都傾向于將部門工作中心化的現象。中心工作一定要少，只有真正由黨和國家決定的對中國現代化建設最為重要的工作，才能納入到中心工作，其他工作一律不得納入到中心工作中。
第二，除特殊情況，部門工作考核不得排名，將打分排名考核改為達標考核，考核只分為兩檔，分別是達標與不達標，不達標的原因則是工作中出現了重大紕漏。
第三，國家應當將相當一部分下鄉資源直接劃撥到村，作為村莊集體資金，變成村莊可以自主支配的治理資源，從而調動村莊治理的主體性與積極性。
第四，限制當前地方政府年終考核中的百分制千分制的指標考核，考核宜粗不宜細，以結果導向為主。要相信基層相信干部，減少過程監督。
第五，嚴禁當前各地不顧實際開展的各種檢練、觀摩、比武、打擂臺等工作推進方式方法。
當前農村基層治理應當進入休養生息的階段，以部門利益為代表的上面千把刀的工作體制到了無以為繼、必須改變的時候。
中國集權體制的優勢正在于中央與地方關系的可調整性。“一亂就收，一死就放，收收放放，收放自如”，正是中央審時度勢，根據不同時期的不同需要，通過對中央部委權力的收放，來有效調整中央與地方、國家與社會的關系，從而保持地方活力的同時將地方治理保持在秩序限度內，以為中國發展創造出治理前提。目前階段，中國治理體系顯然應當進入新的放權周期，只有通過放松，改變上面千把刀的嚴厲問責，充分調動地方和基層干事創業的積極性，國家輸入農村的資源才能變成基層治理的主體性和真正服務于基層治理實踐，群眾也才可能真正被動員起來創造屬于他們自己的美好生活。
（本文原刊于西北師大學報社會科學版2024年第4期
已略去參考文獻）
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