摘要:土地承包期延長30年不變的政策導致大量無地農民的產生，通過對河北省32個縣、 41個村、194戶無地農民的成員構成、收入來源、權益保護以及所在地區政策執行程度及調整的問 卷調查，分析了無地農民產生的原因與生存現狀，并有針對性地提出了收回已經遷出人員土地、開 發荒地增加耕地的數量、增加農民生產和生活支持力度、發展農產品加工業等相關對策，以解決無 地農民的民生問題。
關鍵詞：無地農民；收入來源;權益保護;土地政策
—、引言
1997年以來，土地承包期延長30年不變的政策既保障了農民權益，促進了農村經濟的發展，也引 發了一些現實問題。由于“土地承包三十年不變，大穩定，小調整”在實施過程中政策落實不到位或是 執行偏差等原因而導致無地農民的產生。無地農民不同于失地農民，是指依法應分配到土地而沒有分 到土地，或曾分到土地但實際上無法占有土地的農民（?小耀武，2006)。無地農民包括第二輪土地承包 時未分配承包地的人員（如分地時的非集體經濟組織成員）和承包以后新增人口（比如新出生的人口、 因婚姻遷入人口）、因各種原因返鄉歸農人口 01役軍人、下崗歸農人員、農村勞教刑滿釋放人員等）。 由于土地承包期延長、耕地補償制度不完善、社會保障制度不健全等原因，在部分地區造成了無地農民 “種田無地、就業無崗、低保無份”的尷尬局面，無地農民的生存與發展問題己經成為了現階段影響我國 社會主義新農村建設的一個重大問題，受到政府及學術界的關注。
河北省是擁有6883. 3千公頃耕地、4264萬農村人口的農業大省（中國統計年鑒，2006 X雖然在穩 定農村土地承包關系、堅持耕地保護制度、建立對被征地農民的合理補償機制、完善失地農民基本生活 保障制度等方面取得了很大成效，但是由于種種原因，在河北省廣大農村也產生了大量無地農民，在全 國具有較強的代表性。為此，課題組以河北省為研究案例，調查了河北省無地農民生存與發展問題的現 狀，獲取了大量一手資料，并希望通過對無地農民產生原因、生存與發展現狀及存在問題的分析，為解決 河北省乃至全國范圍內無地農民的民生問題提供思路和對策，促進農村和諧、健康發展。
收稿日期：2008- 0卜23
作#簡介：張潤清<1966— X男.河北保定人.博士.河北農業大學經濟貿易學院教授，主耍研究方向為農業經濟管理。
喬立娟<1979—)•女.河北邢臺人.碩士.河北農業大學經濟貿易學院講師.主耍研宂方向為農業經濟管理. 宗義湘（197丨一 X女.河北玉田人•博士.河北農業大學經濟貿易學院副教授，主要研宄方向為農業經濟管理 基金項目：河北省社會科學基金項H “河北省無地農民的生存與發展研宄”（項目批準號：HB07BYJ024 >。
二、調查方法與樣本構成
1.調查方法
課題組采用重點調查的方法，分別在河北省保定、石家莊、唐山、邯鄲、邢臺、廊坊、衡水、滄州、承德 等9個地級市選取了 32個縣41個村進行了重點調查。為了準確地掌握無地農民的生活、就業、上學、 養老及享有的權利等各方面狀況，研究無地農民產生原因、收入來源等問題，我們以家庭中存在無地人 口的農戶為研究對象，共調查了 240個農戶，收回有效問卷194份。
2無地農民規模與構成
我們共調查了 41個村.總人口數為55987人，其中無地農民人數為5610人，占被調查農村人口總 數的10. 02%。其中：嫁入的成年婦女2020人，占無地農民總數的36. 01%;未成年男子1722人，占無 地農民總數的30. 70%;未成年女子1721人，占無地農民總數的30. 68%;其他原因無地農民147人，占 無地農民總數的2 62% (見圖1)。在調查的194戶有無地農民的家庭中，被調查家庭總人口數為972 人，無地農民399人，占被調查人口總數的41. 05% 于專門調查無地農民家庭，因此無地農民占農民 總數的比例較高X其中男性無地農民為153人，女性為246人。而在153名男性無地農民中，成年男性 33人，占到無地農民總數的8. 27%，男性未成年無地農民總數120名，占無地農民總數的30. 08%;在 246名女性無地農民中，成年女性152人，約占無地農民總數的3& 10%，未成年女性94人，占全部無地 農民人口總數的23. 56% (見圖2)。
無地農民中的未成年女性和未成年男性多為政策實施后新出生人口，而無地農民中的成年婦女以 新嫁入人員為主。成年男性無地農民主要集中在入贅女婿、退伍軍人和返鄉工人中。
圖1河北省部分村鎮無地農民構成情況
圖2河北省入戶調查無地農民構成情況
三、無地農民產生的主要原因分析
根據對無地農民的專門調查發現，各地無地農民數量差異較大。如雄縣大營鎮東照村無地農民約 有414人，占總人口的比重達到32 6%;而灤平縣西溝鄉西溝村無地農民僅為7人，占總人口的比重不 超過5%。無地農民的產生以及數量差異主要是因為河北省各市縣農村土地承包政策執行上的不同所 造成，政策的執行程度與無地農民的規模表現出了較強的相關性。
1.沒有根據國家政策進行第二輪承包是無地農民產生的最重要原因
在調查中發現，有些村并未在1997年按國家土地政策進行第二輪承包，而此后根據《中華人民共和 國農村土地承包法》的規定也沒有再進行土地分配，導致大量無地農民出現。原因一是一些地區土質 較差不易耕種，二是近幾年來城鎮的迅速發展，每年的幵發過程均會占用一些土地，特別是一些城郊地 區，土地面積變動較大，農民可耕地逐年減少，使延包工作難度加大。癢生泰等，1999 )
例如，保定市雄縣米北鎮板東村、邯鄲市武安市武安鎮西竹昌村、邢臺市寧晉縣鳳凰鎮東南汪村等 11個村，自丨983年以來土地未進行大的調整，導致大部分25歲以下人口無地，而戶口早己遷出或死亡 人口土地仍由家人耕種。在這些地方由于無地農民數量較多，對土地要求較為強烈，經常因為分地和村
干部出現糾紛。如保定雄縣大營鎮東照村由于沒有較好地執行國家政策，遺留下來的問題較多，村民對 重新分配土地的呼聲較高，村委會正在申請縣級領導批示，希望能通過重新分配土地，解決現有矛盾。 但調查顯示，擁有土地的既得利益者與無地農民基本上處于爭議的膠著狀態，這樣的問題如果不能解決 很有可能會影響到村民的團結和農村經濟的發展。
2完全執行國家土地政策的鄉村無地人口問題目前還不十分突出，但是隱含的矛盾值得警惕 大部分調查的鄉村都是根據國家的政策和《土地承包法》對土地進行分配的，政策執行程度較高。 目前，這部分鄉村的無地人口比例遠低于沒有進行第二輪土地調整的地區，但是調查中也發現，很多農 戶對這種土地分配制度表示了擔憂，認為無地人口會有增長態勢。
保定市的順平縣大悲鄉團結村、易縣西陵鎮三尖峪村、雄縣大營鎮南劉莊村，以及石家莊市新樂縣 大岳鎮南大岳村、鹿泉市銅冶鎮西郭莊村等27個村的調查結果說明了這一事實。這些村在1997年后 完全按照國家政策對土地進行了第二輪承包，此后按照政策規定沒有再對土地進行調整，十年間由于人 口的自然增長而導致無地農民產生。無地農民主要由近年來新嫁入的婦女和新出生的兒童構成，其他 所占比例相對較少。隨著政府的政策和法律的出臺，絕大部分村民和村委會人員作為政策的接受者，沒 有對土地重新分配提出要求，由于目前這些無地農民的生存和發展還不存在較大問題，因此對于新出現 的問題和具體情況，短期內也沒有提出解決的計劃。但如果在20年內仍然保持這種現狀，無地人口會 繼續增加，同時新生兒也陸續成年，無地的矛盾將逐漸激化，不利于農村的和諧發展。
3. 根據村內人口變化進行周期性土地調整的鄉村較好地解決了無地農民問題 通過本次調查發現，一部分鄉村為了解決新嫁入嫁出人口、新出生人口、去世人口的土地問題，在基 本執行國家土地政策的基礎上，制定了周期性土地部分調整計劃，大大降低了無地人口的數量。
例如，玉田縣鴉鴻橋鎮東軒村和解放村為了保證農民的土地權益，村委會自己制定了五年調整一次 的土地分配政策，將去世老人土地、戶口遷出人員土地收回重新進行分配，分配給新嫁入人口和新出生 兒童，因此當地無地農民數量較少，也不會因此產生糾紛。衡水市武邑縣審坡鎮陳只平村計劃在2008 年對土地重新調整，這己經列入村委會計劃。邢臺市寧晉縣鳳凰鎮得勝村基本上是每兩年調整一次土 地，使得本村土地能夠按照人均水平進行分配，村內對土地進行重新調整雖然與國家政策和土地承包法 有一定的出入，但保證了農民土地上的公正性，為和諧農村的構建提供了物質保證。
除以上三種政策執行表現之外，有些地方還采取了其他靈活政策有計劃地重新分配土地以緩解無 地農民問題。例如，保定市雄縣米家務鎮米北莊村按照國家有關規定，留有5%的土地歸村委會所有， 土地收入所得專門用于修繕道路、自來水、學校、路燈等村中的公益性事業，對己經分得土地的農民不再 進行重新分配，并通過與村民簽訂合同明確責任和義務，村內基本沒有因土地問題發生的糾紛。
四、無地農民收入來源及權益分析
1.耕種家庭其他成員的土地獲取收入
調查發現，無地農民大約有丨/3是成年女性，結婚后由于沒有得到本村分配的土地，成為第一批無 地農民，這些婦女絕大部分擁有耕作經驗，為了維持家庭收入同時照顧家中的老人和孩子，60% ~70% 的人選擇了種植家庭其他成員土地。由于30年內土地承包政策不變，所以原來家庭人員戶口遷出后仍 然會留有土地，與此同時，青壯年男性家庭成員一般選擇外出打工獲得收入，使得這部分新嫁入婦女有 地可種且必須要種。通過調查發現，隨著各項惠農政策的實施和農產品價格的提高，種植糧食作物的畝 收益約在600 ~丨100元之間，種植蔬菜和果樹的收益則會在畝均2000元以上，按每個家庭5畝耕地計 算，則可獲得每年4000元左右的收入，可以解決生活用糧等基本問題，隨著糧食價格的升高，在一些土 地較多的村子耕種土地還會有一些結余。
2經商或外出打工獲取收入
成年女性無地農民中大約有20% ~30%的人，由于擁有一技之長，選擇了外出打工來取得收入，她 們的外出打工一般不像男性到較遠的外地，而是在本村附近的鄉鎮企業或村辦企業、私營企業就近打 工，既可以照顧家庭，也可以取得一些收入。根據調查，到本村或附近村莊打工掙錢的成年婦女月收入 一般都在700 ~900元左右。但在企業不發達或附近沒有較好的企業能吸收就業的情況下，這些婦女一 般選擇經商（做小買賣）。目前很多村子隔三差五都有集市，加上其它附近村子的集市，自己做一些小 生意也基本上每月能取得1000元的收入，甚至比就近打工收入還略高一些。比例不高的成年男性無地 農民中基本上都是外出打工獲取收入。
3. 承包他人土地獲得收入
成年女性無地農民中大約有10% ~20%的人，既沒有家庭成員的土地可種，也沒有外出打工和經 商的能力，這些成員為了維持生活一般選擇了承包他人的土地來獲取收入，但由于目前我國農業收入水 平較低，同時承包他人的土地一般每年需要支付60 ~300元廟的租金，這對承包土地的無地農民來說 無疑承受著較大壓力，他們既不能得到國家給予的耕地補貼，還要每年交給出包人一定的費用，通過承 包他人土地來生存的無地農民普遍生活水平較低，尤其是無地農民數量較多的家庭，如果僅僅租種他人 土地，一般家庭生活比較困難韓瑞云，2007)。
4. 沒有收入來源，依靠家人維持生活
由于無地農民中有2/3是未成年人，他們大部分年齡都在15歲以下，這些無地農民還沒有工作能 力，無論有地還是沒地都需要靠家庭維持生活。在短時間內，他們還不會對農村社會的穩定和諧造成危 害。但從中長期來看，在10年之內大部分人將成長為有勞動能力的無地農民，他們依靠家庭生存的時 間不會很長，當他們擁有勞動能力之后，沒有自己的土地去耕種，就會真正成為無地農民。在沒有其他 諸如升學、外出打工、經商等就業機會的情況下，他們就要選擇種地維持生存和發展，那樣就會給農村帶 來巨大的壓力，為此我們必須未雨綢繆，提前為他們將來的生存和發展準備好機會。
5. 無地農民的權益
根據我們對各地農村的調查發現，無地農民在村中和其他農民一樣擁有選舉權和被選舉權，并沒有 因為無地而受到其他方面的歧視，而且絕大部分參加了農村合作醫療保險，在權益方面，與其他農民一 樣，都沒有享受到養老保險、社會保險等其他方面的保障。無地農民與其他農民權益中唯一不同的是土 地補貼，有些村子采用將全村補貼平均分配給所有村民，但大部分地區目前的糧食補貼是按土地種植面 積發放的，無地農民沒有補貼獲得權，但也只損失每畝16 ~40元左右的補貼金而已，因此短期內無地農 民的權益不會受到太大影響。
五、無地農民現存矛盾的解決對策
隨著我國農村經濟的逐漸發展和種植收入的提高，無地農民因無地的潛在損失逐漸增加，種植收 入、土地補貼、征地補償均無法獲得，而另一些早已遷出或死亡人員卻仍將長期占用土地，潛在的矛盾逐 漸顯現，無地農民要求重新分地而產生的糾紛時有發生，必須采用相應的對策加以解決。
1.收回己經遷出人員土地
根據我們的調查，絕大多數村莊都存在不同程度的戶口遷出人員（包括升學遷出、結婚嫁出、外出 打工以及死亡人口）土地并未收回的情況。未收回的耕地也基本上由戶口遷出人員的家人繼續耕種， 取得的收入歸家庭所有，有的甚至通過出租取得額外收益，為了維護集體所有土地的權益，對這樣的土 地應該予以收回。收回的土地可以暫時歸集體所有，將土地收入作為農村集體所有，資助村子的公益性 事業發展，等待機會對無地人口進行補償性分配。對有重新分配土地要求強烈的地方，應該根據實際情 況，由縣以上政府主管部門深入村中進行進一步調查，根據調查結果，對土地分配存在嚴重問題的可以 考慮重新分配土地，對問題不太大的地方根據國家法律和政策進行微調。
2開發荒地增加耕地的數量
根據我們的調查，有一些地區周圍存在著大量的荒地，這些荒地一般無人進行耕作，需要進行大量 投入，通過開墾才能成為有用之地，對于無地而又希望種地的農民而言，鼓勵他們開墾荒地，并把開墾成 果收歸集體所有，無償分配給無地農民進行耕種.既可以保證農村耕地的增加，又為農民提供了耕種的 土地。一些村子由于有廢棄的工廠、廢棄的磚窯等廢棄土地，可以利用集體的力量投入一定的人力和財 力，將其恢復成耕地，并將這呰恢復了的耕地再次分配給無地農民，既增加了土地面積，又可以為無地農 民提供可耕種的土地。
3. 增加農民生產和生活支持力度
目前無地農民的生活狀況與其他農民差別不大，但無地農民最為擔憂的問題還是因為無地而缺少 相應保障。調查發現，目前農村除了農村合作醫療保險以外，其他的諸如最低生活保障、養老保險都沒 有開展，也就是說農民在沒有土地，又不能找到適當工作的情況下，連最基本的生活保障都沒有。因此， 國家在對農民提供種子補貼、耕種補貼、農機補貼等生產性補貼，解決農民種地成本較高問題的同時，也 應該對無地農民進行補償以維持其生存的需要。如果無地農民可以獲得政府的最低生活補貼等基本保 障，在一定時間內即使沒有土地使用權和就業機會，也不會使其生活受到太大影響。
4. 發展農產品加工業增加農民的收入
在解決無地農民的基本生活之后，我們必須考慮如何增加他們的收入，在農村發展工業是提高農民 收入的根本舉措，特別是發展適合本地特色的農產品加工業更具潛力。在同村中，別人可以通過種地收 獲糧食或經濟作物取得收入，而無地農民則可以通過對農民們的糧食、經濟作物加工取得加工增值，既 解決當地農民的農產品銷售問題，又可以使農產品經過加工增值，實現有地和無地農民的雙贏。這就需 要國家投入一定資金扶持農產品加工企業的發展。
參考文獻：
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韓瑞云.2007.農村土地流轉現狀.問題及建議|J|.經濟論壇（10).
國家統計局.200& 2006年中國統計年鑒[Mj.北京：中國統計出版社.
孫耀武.2006■解決無地農民問題的思考丨J].南方農村（1).
Research on the CausQ Incan e and Existence of Peasant^
A Case Study About 32 Counties in Hebei Province
ZHANG Run—qing QIAO Li—juan ZONG Yi—xiang
(College of Econcm ics and Trade Agricultural University ofHebej Baoding 071002 )
Abstract W ifri the mpiementation of 30 years prolonging policy of land contract systan, a great deal of landless peasants cones into being Through analyzing the data of 194 mral households and 41 villages in 32 countries we study the composition earning source existence and rights and interests of the peasants and discuss the causes and existence of the peasants In Older to solve the problan of their livelihood sane countemeasures are put foiwaid such as taking back the land of famerswho had left village exploiting the wasteland enhancing Ihe production and living security and devebping fam produce processing industry etc
Keyword5 landless peasant^ incane sources protection of rights and interest^ policy of land contract systan
(責任編輯楊蓮娜）
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