村級欠債整出的“耕地”，種又種不了、荒又不能荒，恢復的耕地成了“雞肋田”。“撂荒、復墾，再撂荒、再復墾”不停地循環往復，基層的人力、物力、財力也不得不卷入這種“無效恢復”的耕地整治行動中。
一些學者在中西部丘陵或山區調查，發現了當地不少撂荒地，更容易形成“無人種田”的結論。但需要注意這些地區的特殊性，當地地形地貌導致田地不好種，加之農業基礎設施配套服務落后，造成了一些土地撂荒。但并不意味著從整體上來講，農民“棄田”和不種田了。
關于“無人種地”的問題，武漢大學中國鄉村治理研究團隊已有較多討論。本文意在談論一個與種田相關的治理問題，即撂荒地整治。2024年2月，筆者跟隨團隊到華南丘陵地區展開調研，了解到當地政府的撂荒地整治行動在村莊如火如荼，但成效甚微，已整治的土地基層工作者所言的“雞肋”，所謂“雞肋”，食之無味、棄之可惜。這些整治出來的“耕地”為什么就成了“雞肋”了？
首先讓我們來了解下s鎮的一些基本情況。s鎮是位于偏西南的農業鄉鎮屬于丘陵地區 ，總面積不到200平方公里，其中耕地面積約7萬畝，下轄15個村莊，戶籍總人口4萬多人。由于農民外出務工和買房進城的緣故，村莊常住人口較少，有大致三分之一的家庭還在種地，種地勞動力絕大部分是60歲以上的老年群體。土地撂荒在當地由來已久，成為本次撂荒地整治的對象。
一、撂荒地整治是如何落實的，層層分解任務
1、完成“荒地變耕地”、耕地數量賬面增長的目標
G省2021年摸底的撂荒地大約50萬畝。2021年《G省農田整治提升行動方案（2021—2025年）》要求，2021 年完成復耕復種面積50%以上，完成連片15畝以上的撂荒耕地復耕，力爭到2023年可復耕撂荒耕地全部復耕，擴大糧食種植面積；到 2025年，結合復耕整治、高標準農田建設等方式恢復和新增耕地20萬畝。復墾面積最終分解到基層來完成，時間緊、任務重。在此情況下，s鎮各村經過一輪、二輪的耕地恢復治理，實際成為改變土地面貌的“滅荒”行動，目標是要實現耕地面積的增長。
2、上級要求圖斑框定內的撂荒地全部滅荒和督查考核
在圖斑等配套技術監控下，上級政府對照圖斑，確認撂荒地整治的地塊、面積數量，形成“上級衛星拍照——傳遞至鄉鎮——通知到村”督查工作鏈條。由于撂荒地整治與國家耕地保護、糧食安全直接掛鉤，是一項國家政治性任務，因此，基層考核任務重，村級需要接受縣鎮兩級的頻繁檢查。
按照該方案，上級要求“建責任到人、掛圖作戰，復耕一塊、核銷一塊。各地特別是鎮、村要加強撂荒耕地的巡查、督查和管理”；“探索試點‘田長’制，市、縣、鎮政府和村委會主要負責人擔任‘田長’”，確保農田整治提升工作落地落實”。在此規定下，村書記成為第一責任人，村主任即“田長”，按照系統要求的軌跡路線周一至周五“跑田”。政府通過“田長制”、“一張圖”的信息系統，對轄區內耕地的數量和地類進行圖像監控，達到責任到人、精準到人以及頂格化治理。
3、種田成了村干部的事情了，消極應對。
對于復墾出來的撂荒地，村干部一般是找不到人耕種的，土地流轉的責任層層下壓直至村級，最終“種田成了村干部的事情了”。在s鎮，一種路徑是找大戶來種田，因為村干部動員不了村民種地，就要找大戶來種地。村委會盡管與前來種地的大戶簽訂土地承包合同，但大戶在無法自負盈虧的情況下，大戶拒絕支付租金，甚至最終棄田后，村委會還需要請人清理田地。另一種路徑是村干部聯合承包土地，一般規模較小。復墾復耕的耕地大面積是村里以“撒油菜籽”來替代耕種。H村書記更是直白地說，“誰知道你種的什么，只要不撂荒就行”。
二、撂荒地整治存在什么問題？
1、村級負債，造成不必要的資源浪費
整治經費主要由縣級承擔，縣開荒費每畝300塊，助鎮幫鎮扶村的項目撂荒地100元一畝，為完成整治任務，村級實際開荒耗費并不低于500元，村委會在上級撥付的資金基礎上仍需要墊付資金。s鎮需要復墾的總面積是6000多畝，按照每畝500元整治成本測算，這意味著僅該鎮的投資就達到330萬。
撂荒地整治過程中，村委會不僅要墊付資金，背負債務，而且還要擔負土地托管的責任，尋找大戶承包土地，耗費大量時間和精力。由于多數大戶虧損，大戶棄田后田地，這些土地需要再次整治，清淤、打田等維護費用高，而且無論出租與否，村級每年都要持續投入資金用在土地除草、清淤等后期維護上。鄉鎮干部稱，“很浪費錢，惡性循環，產出效益很低...幾乎每個村都有欠賬，多的話欠四五十萬”。
2、基層的形式主義嚴重，基層干部和農民很無奈
s鎮的T村，撂荒地整治面積439畝，其中100畝出租給大戶種植香蕉，其他土地第一年出租種植糧食虧損后無人再續種。T村書記說，“香蕉地都穩定流轉。其他的地就撒油菜籽，目前60—70畝的地重新打了田，沒種。”村委迫于無奈，也只能選擇“撒油菜籽”的方式，目的是讓土地表層看上去是種植了莊稼的。在村民眼中，這種行為是“勞民傷財”，是“搞形式主義”。而在村干部看來，這是“行政田不能荒”“上面要考核，也沒辦法”。這種情況不僅只在T村存在，s鎮幾乎所有村莊以此種簡便的方式應對。有種地經驗的人都知道，田地有莊稼，但沒人管理，田地照樣荒蕪。
3、未與本地原生的土地耕種秩序相結合，違背農民意愿和農業生產規律
體現在兩方面：一是，有些大戶奔著補貼去的，種地不是真正目的，J村書記說，“現在很多老板都是為了騙補貼，補貼是每畝300元，沒有補貼了就不來了，東西一種就不管了”，村民也都清楚這部分大戶種田的目的，農村仍然在種田的老人農戶很不滿。
二是，打亂原先村民自發流轉和種植秩序，在納入圖斑之前，比如農民將旱地流轉給私人種植甘蔗，農民獲得地租，租戶獲得土地經營收益，納入圖斑后，旱地變成基本農田，甘蔗屬于經濟作物，不能再種植，這就打破了原先自發的農戶種植秩序。實際上，從本地土地經營效益看，種植經濟作物香蕉是賺錢，香蕉更適應當地土質、臺風、雨熱兩極的惡劣天氣，野生動物也破壞不了。而種水稻就不賺錢，水稻產量低。一位種水稻的農戶反映，在當地水稻產量不高，每畝500—600斤是正常水平，800斤算是高產。
4、剛性化的“圖控”治理空間與村民土地感知的沖突
政府借助遙感技術形成“圖斑”，將農村的耕地固定化，但技術將多數不適宜耕種的土地也被納入圖斑，并上傳至信息系統，在基層形成技術塑造的剛性化土地治理空間，人為地造成與村民對土地實際利用的認知之間形成張力，造成沖突。
s鎮有村民就說，“一直以來(這塊地)都是旱地（旱地在當地是不能種糧的），不知道怎么就成為圖斑里面的地？”。而在當地，旱地也并并非沒有被利用，并不是浪費的。旱地上不種糧食，但適合放牛羊。
s鎮耕地拋荒有其形成的歷史過程。在過去農民外出務工的機會少，許多原本就不適合耕種的土地，被開墾出來種糧。外出務工興起后，這些不好種、不適合種植的土地首先被拋荒，這是一種自發的“退耕”行為，但這是僵化的圖斑治理政策所不認可的。一位干部說，“縣里也都知道，但一級一級報上去，上面不認可，也調不出系統”。有村莊被圖斑標定出來的總共有92塊，但實際能夠種植的土地只有10多塊。
5、復墾形成的“耕地”，再次撂荒
荒田被開墾出來后，農戶不愿種，部分大戶又難以持續性地耕種，導致復墾的耕地又再次拋荒。s鎮某村書記說，“開墾出來的荒地沒人種，村里又不得不二次復墾地，花了好幾萬，這些錢都是浪費”。
一名駐村第一書記將之總結為“打江山易，守江山難”。恢復成耕地面貌并不難，但因面積小、位置偏遠、土質貧瘠、水資源差等農業生產條件和生態環境差，這樣的土地是無人耕種的。復墾的耕地，未被利用，再次拋荒，造成后期管護壓力。
于是，村級欠債整出的“耕地”，種又種不了、荒又不能荒，恢復的耕地成了“雞肋田”。“撂荒、復墾，再撂荒、再復墾”不停地循環往復，基層的人力、物力、財力也不得不卷入這種“無效恢復”的耕地整治行動中。
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